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Dictamen : 157 - del 18/07/2025
18 de julio de 2025
PGR-C-157-2025
Señora
Martha
Esquivel
Ministra
Ministerio
de Planificación Nacional y Política Económica
Estimada
señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al
oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de septiembre de 2024, por medio del
cual, quien en ese momento ocupaba el cargo de Ministra de Planificación
Nacional y Política Económica, nos planteó una consulta relacionada con el
puesto del Presidente de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias ―de ahora en adelante CNE―, a fin de
determinar si ese puesto puede ser catalogado, simultáneamente, como de alta
dirección pública y de confianza; y si su salario puede equipararse a los
directores sustantivos o de apoyo.
1.
SOBRE LA CONSULTA
PLANTEADA, EL CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DE MIDEPLAN, LA POSICIÓN DE LA
SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA Y EL ÁREA DE MODERNIZACIÓN
DEL ESTADO
Puntualmente,
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ―de ahora en
adelante MIDEPLAN― mediante oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de
septiembre de 2024, consulta lo siguiente:
“¿Puede ser considerado el puesto de
Presidencia de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias (CNE) como un puesto de “Alta Dirección Pública” y, a la vez, ser
considerado un puesto de confianza de conformidad con la Ley Nacional de
Emergencias y Prevención de Riesgos en sus artículos 16, inciso b), y, 17,
inciso a), tesis que comparte este Ministerio?
¿Independientemente de su naturaleza
jurídica, el salario de la Presidencia de la CNE debe o puede ser equiparado
con el salario de los directores sustantivos o de apoyo, tomando en cuenta la
diferencia de funciones que éstos desempeñan y que se ubican a nivel funcional,
estructural u organizacional en estratos distintos?”
Lo anterior,
debido a la divergencia de criterios e interpretación vertidos entre el oficio
de fecha 30 de mayo de 2024, de la Asesoría Jurídica de MIDEPLAN, en donde se
concluye que la Presidencia de la CNE es “alta dirección pública”, con un
salario distinto al de los directores sustantivos y de apoyo de los
ministerios, y el oficio MH-STAP-OF-0785-2024 del 17 de julio de 2024 de la
Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria —de
ahora en adelante STAP— en el cual considera que es una “dirección de
confianza” y por lo tanto, le corresponde el salario global que se le aplica a
los directores sustantivos de ministerio.
En la consulta
que se nos formula, se detalla el criterio de la Asesoría Jurídica de MIDEPLAN
emitido mediante el oficio MIDEPLAN-ASJ-CJ-0010-2024. En él concluyó lo siguiente:
“1.- La CNE es
un órgano desconcentrado en grado máximo adscrito al Ministerio de la
Presidencia, con personería jurídica instrumental para el manejo y la
administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con
patrimonio y presupuesto propio.
2.- La Presidencia de la
CNE ―como unidad organizacional― se encuentra ubicada en el nivel
político estratégico, tal y como acontece en el resto de entidades públicas,
ya que este es un nivel inherente a toda entidad pública, es decir, ejerce la
jefatura de una dependencia administrativa, se considera parte de estos
puestos de alta dirección pública solo con la particularidad que al no estar
previsto expresamente debe ser elaborado un salario global de alta dirección
pública para este caso en particular.
3.- Le corresponde a la
Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), conforme a sus
atribuciones y lo definido en la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0002-2023 del
26 de abril del 2023, determinar el salario global al Presidente de la Comisión
de Emergencias al no poder equipararse a los puestos de Directores de Apoyo
ni a los puestos de Dirección Sustantiva de los Ministerios, según el
acuerdo N° 13517 de la Autoridad Presupuestaria.”
En el oficio
MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 mencionado, ese Ministerio indica que su Asesoría Jurídica requirió la opinión del Área de
Modernización del Estado ―de ahora en adelante AME― sobre el tema
planteado, el cual, explica, fue el siguiente:
“La Presidencia de la CNE, como unidad
organizacional, se ubica en el nivel político estratégico, que conforme a la
Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas
(MIDEPLAN, 2007), corresponde a aquel nivel del cual “emanan las políticas,
objetivos, estrategias, planes, programas y normas de la entidad; y como tal
exige el cumplimiento de ellas al mismo tiempo que ejerce la orientación,
dirección de la organización.”, en este nivel se encuentra la dirección
superior que constituye el primer nivel en la escala jerárquica de las
instituciones públicas, es el Nivel Ejecutivo de una organización, con
potestades para tomar decisiones sobre las funciones sustantivas necesarias
para que la institución logre alcanzar las metas que están expresadas en los
objetivos organizacionales y que la ley le impone.
•
La Presidencia es la encargada de dirigir,
coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones
administrativas y técnicas de la institución. Debe tener personal con alto
grado de especialización y autoridad. Tiene el mayor grado de responsabilidad,
independencia y por ende de riesgo en la toma de decisiones, por lo que se debe
de contar con insumos de información procedente de todos los niveles de la
organización, en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión.
•
En este nivel superior se encuentra la dirección
superior (Junta Directiva, Consejo Directivo, Ministros, Viceministros,
Presidencias Ejecutivas, Direcciones Generales, Secretarías Ejecutivas, entre
otras denominaciones similares) y las unidades asesoras adscritas de estos
órganos.
•
De esta manera, la Presidencia de la CNE
―como unidad organizacional― se encuentra ubicada en este nivel
político estratégico, tal y como acontece en el resto de entidades
públicas, ya que este es un nivel inherente a toda entidad pública, sin
embargo, esto no implica que estas dependencias o sus puestos se puedan
equiparar o comparar entre ellos, ya que cada normativa determina sus roles,
responsabilidades y funciones, siendo que para definir este último aspecto se deben realizar
análisis técnicos por parte de las entidades
competentes.
•
Sobre el concepto de Alta Dirección Pública,
el AME indica que la normativa vigente no es clara
respecto a las unidades organizacionales que conforman este nivel, sino que se
refiere más a los puestos que la integran. Así, el artículo 5 inciso a) de la
Ley Marco de Empleo Público lo define como aquellas "personas servidoras
públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan excluidos de la
presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente
regulado en la Constitución Política."
•
El AME cita,
además, los postulados que debe cumplir el personal de la alta dirección
pública contenidos en el artículo 17 de la Ley N°
10159, a saber:
‘a) Es personal que tiene a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los
órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia.
b) La designación del personal de alta dirección
pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que
garanticen publicidad y concurrencia.
c) El personal
de alta dirección pública estará sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa
con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su
gestión y control de resultados en relación con los objetivos institucionales
que les hayan sido fijados.
d) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva entre
mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación,
respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para
su designación.
e) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterio, de igualdad efectiva entre
mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación,
respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para
su designación.”
•
También cita el AME el
artículo 23 del Reglamento de la LMEP, Decreto Ejecutivo N°
43952, según el cual, como parte de los puestos de la alta dirección pública de
las instituciones cubiertas por la rectoría del MIDEPLAN, únicamente se considerarán
los que impliquen, formal y regularmente, estar a cargo y ser responsables de
dependencias organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o
equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca el MIDEPLAN para el
nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones administrativas.
Aunado a ello,
en relación con la posición de su Asesoría Jurídica MIDEPLAN señala lo
siguiente:
“La Asesoría Jurídica del MIDEPLAN trae
a colación la definición de Alta Dirección brindada en la Norma ISO 9000-2015
correspondiente al Sistema de Gestión de Calidad, como una persona o un grupo
de personas que dirige y controla una organización en el nivel más alto”, y
tiene el poder de delegar autoridad y proveer recursos en la organización.1 Indica
que aunque la normativa no define esta materia a nivel organizacional, se
podría considerar que la alta dirección es quien posee la autoridad,
recursos y poder de decisión para dirigir y operar cambios en la respectiva
organización, concepto similar al que establece el Departamento
Administrativo de la Función Pública del Gobierno de Colombia, que define la
Alta Dirección como la ‘persona o grupo de personas, del máximo nivel
jerárquico que dirigen y controlan una entidad’.
Igualmente,
la Asesoría Jurídica hace referencia al Real Decreto 1382/1985 del Gobierno de
España, el cual determina la Alta Dirección como: ‘aquellos trabajadores que
ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la Empresa, y
relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena
responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas
emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración
de la Entidad que respectivamente ocupe aquella titularidad’.2
Expresa la Asesoría Jurídica que si
bien el término de Alta Dirección no es muy claro en la normativa, podría
interpretarse como aquellos jerarcas (Ministros, Viceministros, miembros de
Juntas Directivas, Presidencias Ejecutivas, Directores Generales, Secretarías
Ejecutivas, Gerentes Generales o denominaciones similares), que ostentan poder
de mando en una determinada entidad pública, teniendo bajo su amparo
dependencias del nivel directivo (técnicas o administrativas), además de estar
altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de las
decisiones estratégicas de sus entidades.
Con base en
todo lo expuesto, la Asesoría Jurídica señala que una posible interpretación
del concepto de Alta Dirección, es que esta involucra a todas las personas que
se encuentran a cargo de una dependencia del nivel directivo, como es el caso
de la Presidencia de la CNE, por lo que se considera parte de la Alta Dirección
Pública, a la cual la STAP, conforme a sus atribuciones y lo definido en la
Circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0002-2023 del 26 de abril del 2023, le debe
establecer el salario al no poder equipararse a los puestos de Directores de
Apoyo ni a los puestos de Dirección Sustantiva de los Ministerios, según el
acuerdo N° 13517 de la Autoridad Presupuestaria”.
Por su parte,
la STAP mediante oficio MH-STAP-OF-0785-2024
dio respuesta a la solicitud realizada por MIDEPLAN de valorar el puesto del
Presidente del CNE como un puesto de “alta dirección pública”. Su respuesta se basó en el criterio jurídico MH-STAP-DE-AJ-0234-2024
del 28 de junio del 2024 emitido por la Unidad de
Asuntos Jurídicos de esa Secretaría. A
pesar de que los argumentos expuestos por la STAP constan en el oficio mediante
el cual se requirió criterio a este órgano consultivo, esta Procuraduría
solicitó directamente a esa Secretaría el oficio MH-STAP-OF-0785-2024. Su
posición se desarrolla de la siguiente manera:
“…resulta pertinente referirnos en
primer término, a lo establecido en el artículo 13 de la Ley Nacional de
Emergencias y Prevención del Riesgo N.º 8488 y sus reformas, el cual establece
que la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, es
un ‘órgano de desconcentración máxima adscrita a la Presidencia de la
República, con personalidad jurídica instrumental para el manejo y la
administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con
patrimonio y presupuesto propio’.
De lo anterior se desprende que si bien dicha
Comisión, cuenta con una independencia administrativa en relación con sus
funciones desconcentradas y personalidad jurídica instrumental para administrar
su patrimonio y presupuesto, al igual que los demás órganos clasificados como
tal, pertenece a la estructura organizativa en este caso de la Presidencia de
la República.
Debe tenerse presente, además, que de conformidad
con el artículo 17 inciso a) de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del
Riesgo, Ley N.°8488, dicho jerarca es designado por el Poder Ejecutivo, vía
decreto y de acuerdo con el artículo 19 de esa misma Ley, el funcionario que
ocupa el puesto del Presidente de la CNE es el de mayor jerarquía dentro de la
institución y ostenta su representación judicial y extrajudicial. En esa misma
línea cabe señalar que ese puesto, por su naturaleza de confianza superior se
encuentra excluido del Régimen del Servicio Civil y por tal razón está sujeto a
la valoración salarial de la Autoridad Presupuestaria.
Sobre los puestos de confianza es preciso acudir a
lo dispuesto en el artículo 4 inciso g) del Estatuto del Servicio Civil que en
lo interés establece:
‘Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:
(…)
g) Los cargos de directores, subdirectores, directores generales y
subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas
adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los
ministros o viceministros.
(…)’
Debe tenerse presente que los titulares de puestos
de confianza son funcionarios de libre nombramiento y remoción y sobre ese
particular la Procuraduría General de la República en el dictamen
PGR-C-208-2022 del 28 de setiembre de 2022 estimó:
‘(…) hemos sostenido que “La facultad de libre nombramiento y remoción
permite que una persona que reúne los requisitos para ocupar un puesto sea
nombrada sin oposición, y sin necesidad de concurso. También habilita al
patrono para remover, en cualquier momento, a un funcionario de ese tipo, sin
necesidad de que incurra en una causal de despido y sin seguir procedimiento
alguno.’
Por otra parte, ha sido reiterada la jurisprudencia
administrativa que afirma que el proceso de valoración salarial de los puestos
excluidos del Régimen del Servicio Civil que se encuentran bajo el ámbito de la
Autoridad Presupuestaria (AP) es una competencia que mantiene ese Órgano
Colegiado, y es atendiendo a esa competencia, que se lleva a cabo la valoración
del puesto del presidente de la CNE.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley
Marco de Empleo Público Ley N.° 10159 del 08 de marzo
de 2022, se dispuso en el artículo 37 con relación a la Autoridad
Presupuestaria lo que se establece a continuación:
‘…ARTÍCULO 37- Salario global de altas jerarquías y
otras personas servidoras públicas. El salario más alto del sector público será
el de quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria
establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles
de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley 2166, Ley
de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, los salarios
de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los siguientes cargos
públicos
a) Presidencia de la República.
b) Vicepresidencias de la República.
c) Ministros y ministras, y presidencias ejecutivas, con excepción de
aquellas pertenecientes a instituciones con autonomía de gobierno u
organizativa.
d) Viceministros y viceministras, gerencias y subgerencias del sector
descentralizado, así como quien ejerza rango superior jerárquico en la
Procuraduría General de la República.
e) La Procuraduría General Adjunta de la República, la Dirección de
Confianza y la Oficialía Mayor…’
El numeral transcrito establece una lista taxativa
de puestos para los cuales la AP establecerá el salario global, incluyéndose
además en el inciso e) el término de ‘Dirección de Confianza’, que está
referido a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de
Servicio Civil; es decir: directores, subdirectores, directores generales y
subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas
adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los
ministros o viceministro, puestos que encajan dentro de las altas jerarquías,
así lo afirmó la Procuraduría en el dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero
de 2024, emitido en atención a las consultas incoadas por la Autoridad
Presupuestaria, por intermedio de su Secretaría Técnica:
…A pesar de lo anterior, esta Procuraduría coincide
con el criterio legal de la institución consultante en el sentido de que el
término “Dirección de Confianza” utilizado en el artículo 37, inciso e), de la
LMEP, se refiere a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del
Estatuto de Servicio Civil; es decir, el de los directores, subdirectores,
directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los
de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas
dependientes de los ministros o viceministros.
El tipo de puestos al que hace referencia el
artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil encaja dentro de las
“altas jerarquías” a las que alude el título del artículo 37 de la LMEP, sobre
todo si se toma en cuenta la precisión que ha hecho esta Procuraduría en el
sentido de que solo pueden considerarse puestos de confianza, con base en el
artículo 4, inciso g), citado, los cargos “del más alto nivel de dirección”, de
manera tal que “… no basta con que quien ocupe ese cargo (atendiendo la
nomenclatura interna, la costumbre, o cualquier otra situación) sea catalogado
como “director” o “director general” para que se considere incluido dentro de
los supuestos del artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, pues en
ese caso, podrían excluirse del régimen de méritos a funcionarios cuyas
características no lo justifican.’ (Dictamen C-051-2007 del 322 de febrero del
2007, reiterado, entre otros, en el C-450-2020 del 17 de noviembre del 2020 y
en el C-078-2021 del 15 de marzo del 2021).” (El resaltado no es del original).
Finalmente, entre sus conclusiones la Procuraduría
también determinó:
‘5.- El término “Dirección de Confianza” utilizado
en el artículo 37, inciso e), de la LMEP, se refiere a los puestos enunciados
en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil; es decir, a los
directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de
los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las
desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.
(…)
6.-El artículo 34, inciso g), del Reglamento a la
LMEP indica expresamente que las actualizaciones salariales de puestos a los
que se refiere el artículo 37 de la LMEP (lo que incluye los que conforman la
“Dirección de Confianza”) “… serán definidas por la Autoridad Presupuestaria
con apoyo de su Secretaría Técnica…”, por lo que no cabe duda alguna de que
esas actualizaciones están a cargo de dicho órgano.’
Lo indicado por el órgano consultivo permite
reiterar que la AP mantiene sus competencias con respecto a la valoración del
puesto del Presidente de la CNE por estar concernido en el término ‘Dirección
de Confianza’ enunciado en el artículo 37 de la Ley Marco de Empleo Público.
Es por lo anterior que no se comparte lo precisado
por el Mideplan en el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0761-2024
sobre la pertenencia del cargo de Presidente de la CNE a la categoría de
puestos de ‘Alta Dirección Pública’.
En esa misma línea debe considerarse, además, la
definición contenida en el inciso a) del artículo 5 de la Ley Marco de Empleo
Público, Ley N.º 10159:
‘…a) Alta dirección pública: personas servidoras
públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo una o varias
de las instancias calificadas como nivel directivo, según Los Lineamientos Generales
para Reorganizaciones Administrativas. Quedan excluidos de la presente
definición todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente regulado en la
Constitución Política…’
Además de las funciones de dirección que conlleva
esta alta dirección pública, no puede obviarse que dicha definición debe
tratarse en concordancia con lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de esa misma
ley que establecen los postulados a cumplir por el personal que ejerza esa alta
dirección pública.
En ese sentido es preciso destacar los incisos b) y
c) del artículo 17 de la LMEP:
‘...ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección
pública. Las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la presente
ley, establecerán la normativa administrativa en relación con el
personal de la alta dirección pública, de conformidad con los siguientes
postulados:
a) Es personal que tiene a su cargo una o varias de
las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los
órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia.
b) La designación del personal de alta dirección
pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad
y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que garanticen
publicidad y concurrencia.
c) El personal de alta dirección pública estará
sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de
eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados
en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados.
d) La alta dirección pública se regirá por el
principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva entre
mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación,
respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para
su designación …’ (El destacado no es del original)
De lo anterior debe destacarse que un puesto de
alta dirección pública no es de libre nombramiento y designación, por cuanto se
encuentra supeditado a ciertos principios y procedimientos y su designación no
solo requiere entre otros elementos a considerar el mérito, la capacidad e
idoneidad para el puesto, sino que también está sujeto a una evaluación del
desempeño y se rige por principios de publicidad y concurrencia para su
designación, los cuales garantizan la participación efectiva y el acceso de
todos los interesados, permitiendo que todas las personas con los atestados
correspondientes puedan participar en el proceso de selección.
Por otra parte, resulta
pertinente acotar que el artículo 18 de la Ley Marco de Empleo Público también
dispone lo siguiente sobre el nombramiento de la alta dirección pública:
‘ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de
la alta dirección pública. Toda persona servidora pública, que sea nombrada en
puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el periodo de seis
meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con
posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la
evaluación del desempeño.
El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de
gobierno u organizativa respetarán los plazos y períodos determinados en sus
leyes, estatutos y reglamentos, respecto de los servidores públicos, nombrados
en puestos de alta dirección pública.’
Se entiende de lo anterior, que los puestos de alta
dirección pública no son de libre remoción, por cuanto se definió un plazo
máximo de nombramiento para ese puesto, hasta por seis años, con prórroga anual
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño, lo que resulta
incompatible con la naturaleza de los puestos de confianza ya que en este tipo
de relaciones además de que el funcionario no requiere demostrar su idoneidad,
se goza de una mayor libertad para el nombramiento y remoción de este en el
puesto.
Finalmente resulta pertinente destacar que a la luz
de lo manifestado por la PGR en el dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero de
2024, los puestos de confianza superior y los de alta dirección no se pueden
equiparar, así lo estimó dicho órgano consultivo al señalar expresamente:
‘(…) los puestos de “alta dirección pública”,
regulados en los artículos 17 y 18 de la LMEP y en el artículo 23 de su
reglamento, interesa señalar que esos puestos no son asimilables a los
contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, pues
estos últimos son puestos de confianza, lo que implica que quienes ocupen esos
cargos son funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por el contrario, el
nombramiento en los puestos de alta dirección pública no es libre, sino que
debe atender principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y debe llevarse a cabo mediante procedimientos estrictos que
garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo 17, inciso g, de la LMEP).
Asimismo, los servidores nombrados en puestos de alta dirección pública no son
de libre remoción, pues su nombramiento debe efectuarse por un plazo máximo de
seis años, con posibilidad de prórroga anual, sujeta a los resultados de la
evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la LMEP). Por sus características,
los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de
Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el
artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil...’ (el resaltado
no es del original).
De conformidad con las disposiciones señaladas
anteriormente y la jurisprudencia administrativa transcrita, puede concluirse
que los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de
Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo
4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil y en ese sentido se debe insistir
en que el cargo del Presidente de la CNE, es un puesto de confianza excluido de
los procedimientos y régimen del Servicio Civil.
Así las cosas, resulta imposible para esta Unidad
de Asuntos Jurídicos interpretar que el término de Alta Dirección Pública
cobija el puesto del Presidente de la CNE, dado que, de conformidad con los
argumentos antes expuestos, el mismo no cumple con todas las particularidades
que se le confieren a esa Alta Dirección en los artículos 17 y 18 de la Ley
Marco de Empleo Público.
Finalmente, en el evento de determinar
fehacientemente las instancias competentes que el cargo de la Presidencia de la
Comisión Nacional de Emergencias encuentra correspondencia con personal de alta
dirección pública, entonces debe tenerse presente que su valoración salarial al
encontrarse regulada de conformidad con los artículos 17 y 18 de la Ley Marco
de Empleo Público por principios establecidos dentro del Régimen del Servicio
Civil, así como por lo expresamente dispuesto en el artículo 37 de esa misma
Ley, quedaría fuera del ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria.”
Con base en el criterio emitido por la Asesoría Jurídica antes
trascrito, la STAP considera que el puesto de Presidente de la CNE pertenece a
la categoría de “puestos de confianza”, y mantiene su posición en cuanto a que
el salario global que le resulta aplicable es el autorizado por la Autoridad
Presupuestaria en
el acuerdo n.° 13517 para
los directores sustantivos de los ministerios.
Ante esa situación, mediante oficio
MIDEPLAN-DVMEP-0004-2024, MIDEPLAN volvió a solicitar criterio de la
AME, la cual respondió a través del criterio MIDEPLAN-AME-OF-0062-2024
del 08 de agosto de 2024 que se explica en los siguientes términos:
“(…)
•
Si bien los artículos 5 inciso a), 17 y 18 de la
LMEP se refieren al término de “Alta Dirección Pública”, lo hacen en función de
las personas servidoras públicas y puestos que conforman este grupo, pero no
desde el punto de vista funcional, estructural u organizacional.
•
Ante consulta formulada por la Asesoría Jurídica
del MIDEPLAN, con el oficio MIDEPLAN-AME-OF-0045-2024 del 23 de mayo de 2024 el AME emitió criterio sobre el concepto de ‘Alta Dirección
Pública’, desde el punto de vista de estructura organizacional, indicando lo
siguiente:
‘…la Norma ISO 9000-2015 correspondiente al Sistema
de Gestión de Calidad, define la alta dirección como “una persona o un grupo de
personas que dirige y controla una organización en el nivel más alto”. Define
también que “La Alta Dirección tiene el poder de delegar autoridad y proveer
recursos en la organización.”
De esta forma, aunque la normativa no
define esta materia a nivel organizacional, se podría considerar que la alta
dirección es quien posee la autoridad, recursos y poder de decisión para
dirigir y operar cambios en la respectiva organización. Este concepto es
similar a lo establecido por el Departamento Administrativo de la Función
Pública del Gobierno de Colombia que lo define como ‘Persona o grupo de
personas, del máximo nivel jerárquico que dirigen y controlan una entidad.’
Asimismo, el Real Decreto 1382/1985, del Gobierno de España, determina la alta
dirección como ‘aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la
titularidad jurídica de la Empresa, y relativos a los objetivos generales de la
misma, con autonomía y plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones
directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y
administración de la Entidad que respectivamente ocupe aquella titularidad.’
San José, 08 de agosto de 2024 MIDEPLAN-AME-OF-0062-2024 2
Conforme lo anterior, el término no es muy claro en
la normativa, siendo que podría interpretarse como aquellas personas jerarcas
(Ministros, Viceministros, miembros de Juntas
Directivas, Presidencias Ejecutivas, Directores Generales, Secretarias
Ejecutivas, Gerentes Generales o denominaciones similares), que ostentan poder
de mando en una determinada entidad pública, teniendo bajo su égida
dependencias del nivel directivo (técnicas o administrativas), además de estar
altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de las
decisiones estratégicas de sus entidades.
Empero, otra interpretación posible del concepto de
marras, es que todas las personas que se encuentran a cargo de una dependencia
del nivel directivo, es decir, ejercen la jefatura de una dependencia administrativa,
se consideran parte de estos puestos de alta dirección pública, sin embargo,
estas personas no siempre están altamente ligadas a la toma de decisiones
estratégicas, sino más que todo a la implementación, dirección y supervisión de
esas decisiones, de forma que, podrían llegar a coadyuvar o asesorar en la toma
de decisiones estratégicas, pero no son quienes toman las decisiones finales
que comprometen el accionar institucional. De esta manera, utilizando las
referencias indicadas en la ISO y los Gobiernos de Colombia y España, estas
dependencias y puestos no forman parte del nivel máximo de la organización.’
•
En el Glosario de Términos de las Bases del Premio Nacional a la Calidad
y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión Pública (2011), elaborado
por un equipo técnico de Mideplan y la DGSC,
definieron este concepto de la siguiente forma:
‘Alta dirección (dirección superior): Constituye el
primer nivel en la escala jerárquica de las instituciones públicas, es el Nivel
Ejecutivo de una organización, con potestades para tomar decisiones sobre las
funciones sustantivas necesarias para que la institución logre alcanzar las
metas que están expresadas en los objetivos organizacionales y que la ley le
impone. Es la encargada de dirigir,
coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones
administrativas y técnicas de la institución. Deben de tener personal con alto
grado de especialización y autoridad.
Tienen el mayor grado de responsabilidad,
independencia y por ende de riesgo en la toma de decisiones. Por estas razones
deben contar con insumos de información procedente de todos los niveles de la
organización, en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión.
La Dirección Superior es ejercida por un despacho
que en el caso de los ministerios estará integrado por el Ministro y
Viceministros del ramo y en el caso de entidades Descentralizadas estará
constituido por el Presidente Ejecutiva, Junta Directiva o Consejo Directivo.’
•
Pese a lo anterior, la señora Laura Zuvanic,
en el Documento de Políticas Públicas, publicado en el 2016, para el Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento,
denominado “En busca del destino: hacia la profesionalización de la Alta
Dirección Pública en América Latina” define la Alta Dirección Pública de la
siguiente forma:
‘Cuando hacemos referencia a la Alta Dirección Pública
estamos hablando del conjunto de funcionarios de primera línea de las
administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante”
entre las esferas políticas y la burocracia.
De esta manera, dimensionar la ADP supone
identificar el conjunto de funcionarios de primera línea de las
administraciones gubernamentales que no son autoridades políticas (ministros,
viceministros, secretarios o subsecretarios), ni tampoco forman parte de la
burocracia operativa de línea que ha permanecido en la organización desde
tiempo atrás, a los que acostumbramos a referirnos con el genérico “empleados
públicos”.
(…)
Quienes conforman la ADP, en definitiva, son los
responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización
estatal, así como también gestionar su entorno político.
El rol de estos directivos públicos es considerado
de carácter estratégico, puesto que proveen nuevas formas de definición de
responsabilidades específicas: tanto entre política y gestión pública como
entre gestión pública y burocracias.’
El concepto anterior, es similar a lo regulado por
el Gobierno de Chile, de forma que, la Ley 19.882 en su artículo trigésimo
quinto establece el Sistema de Alta Dirección Pública, indicando que “estarán
sujetos los funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente,
que desempeñen cargos de jefaturas en la dirección de órganos o servicios
públicos o en unidades organizativas de éstos, y cuyas funciones sean
predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión directa de
servicios a la comunidad. Para los efectos de esta ley, estos funcionarios se
denominarán "altos directivos públicos"”.
Para el caso de Chile se establecen dos tipos de
cargos relacionados a la Alta Dirección Pública ‘los de primer nivel
jerárquico, que ocupan posiciones directivas directamente subordinadas a la
autoridad política, y los de segundo nivel jerárquico, que dependen
directamente del nivel anterior. Según información del Servicio Civil, los
cargos de primer nivel jerárquico son principalmente los Altos Directivos
Públicos que corresponden en general a jefes de servicio, entre los que se
encuentran: Directores Nacionales de Servicios, Directores de Servicios de
Salud, Directores de los Servicios de Vivienda y Urbanismo Regionales,
Superintendentes, Directores de los Servicios Locales de Educación (SLE); y los
de segundo nivel corresponden a subdirectores de servicio, directores
regionales o jefaturas de unidades organizativas con dependencia inmediata del
jefe superior (Servicio Civil).’
•
Pese a lo anterior, como se indica en la LMEP, las personas que
conforman la Alta Dirección Pública son aquellas que desarrollan “funciones
administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación,
dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los
órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada
dependencia.” -inciso a) del artículo 17-, de forma que, al llevarlo a nivel
de estructura organizacional en las entidades públicas costarricenses, se
podría decir que se trata de aquellas dependencias organizacionales encargadas
de tomar, implementar, dirigir y supervisar las decisiones estratégicas del
órgano o ente respectivo.
•
Por otra parte, el concepto de gerencia en el marco del régimen de
servicio civil, se refiere a un estrato de puestos que tendrá una determinada
persona servidora pública, de forma que, conforme al Glosario de términos y
expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de
Costa Rica, emitido por la Dirección General de Servicio Civil en el 2013, este
estrato “Contempla los procesos de definición y formulación de las políticas
institucionales, así como la planificación, dirección y coordinación del
funcionamiento general de la institución. Corresponde a la dirección de
unidades administrativas del más alto nivel o bien su asesoría. La adopción de
procesos de esta naturaleza requiere características de liderazgo, visión
futurista, amplitud de criterios, originalidad para el desarrollo de políticas,
identificación con las normas generales y programas de Gobierno, además de
facilidad para organizar y dirigir grupos. Comprende las clases cuyas tareas
consisten en la formulación de una política general, así como su interpretación
para la toma de decisiones, dentro de los límites de las facultades que les
hayan sido conferidas o en virtud de leyes, decretos y reglamentos a nivel
superior de la institución.”, sin embargo, a nivel estructural, este estrato
por lo general se ubica en las dependencias propias del nivel sustantivo
―direcciones o similares―, que representa aquel nivel técnico
encargado de asesorar y generar la producción de los servicios prestados al
usuario.
•
Considerando lo antes indicado, dado que el concepto se refiere más a un
tema propio de puestos y no de estructura organizacional, sería pertinente que
se realice un análisis conjunto entre equipos técnicos de esta Área, la DGSC y
la STAP para llegar a establecer con algún grado de claridad que se va a
entender por el concepto de Alta Dirección Pública desde el punto de vista
estructural y puestos, ya que a nivel de estructura organizacional parece estar
medianamente claro, pero a nivel de puestos no existe la claridad respectiva,
considerando que en el Dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero del presente
año, la Procuraduría General indicó que:
‘Debido a la alusión que hace el criterio legal que se adjuntó a la
consulta a los puestos de “alta dirección pública”, regulados en los artículos
17 y 18 de la LMEP y en el artículo 23 de su reglamento, interesa señalar que
esos puestos no son asimilables a los contemplados en el artículo 4, inciso g),
del Estatuto de Servicio Civil, pues estos últimos son puestos de confianza, lo
que implica que quienes ocupen esos cargos son funcionarios de libre
nombramiento y remoción. Por el contrario, el nombramiento en los puestos de
alta dirección pública no es libre, sino que debe atender principios de mérito,
capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y debe llevarse a cabo mediante
procedimientos estrictos que garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo
17, inciso g, de la LMEP). Asimismo, los servidores nombrados en puestos de
alta dirección pública no son de libre remoción, pues su nombramiento debe
efectuarse por un plazo máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual,
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la
LMEP). Por sus características, los puestos de alta dirección pública no están
excluidos del Régimen de Servicio Civil, como sí lo están los puestos de
confianza contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio
Civil.’
•
No es posible homologar el concepto de Alta Dirección Pública que
establece la LMEP con el estrato gerencial del Régimen de Servicio Civil, ya
que los funcionarios de la alta dirección ocupan puestos de confianza, en tanto
los funcionarios que ocupan los puestos de gerente dentro del Régimen, en su
mayoría, no son puestos excluidos sino que dependen jerárquicamente del poder
decisorio, resolutorio y de conocer en alzada del jerarca, por lo que, al no
contar con independencia de criterio, resolver en forma definitiva y agotar la
vía administrativa, el nivel de responsabilidad es menor que el correspondiente
a los puestos de la alta dirección pública de un órgano o ente.
•
Como se indicó en el oficio MIDEPLAN-AME-OF-0045-2024 antes referido, la
Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas (Mideplan, 2007) indica que el nivel político estratégico
-concepto asimilable a la Alta Dirección Pública desde el punto de vista
estructural-, corresponde a aquel nivel del cual ‘emanan las políticas,
objetivos, estrategias, planes, programas y normas de la entidad; y como tal
exige el cumplimiento de ellas al mismo tiempo que ejerce la orientación,
dirección de la organización.’, en este nivel se encuentra la dirección
superior que constituye ‘el primer nivel en la escala jerárquica de las
instituciones públicas, es el Nivel Ejecutivo de una organización, con
potestades para tomar decisiones sobre las funciones sustantivas necesarias
para que la institución logre alcanzar las metas que están expresadas en los
objetivos organizacionales y que la ley le impone. Es la encargada de dirigir,
coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones
administrativas y técnicas de la institución. Deben de tener personal con alto
grado de especialización y autoridad.
Tienen el mayor grado de responsabilidad, independencia
y por ende de riesgo en la toma de decisiones. Por estas razones deben contar
con insumos de información procedente de todos los niveles de la organización,
en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión.’ De forma que, en
este nivel se encuentra la dirección superior (Junta Directiva, Consejo
Directivo, Ministros, Viceministros, Presidencias Ejecutivas, Direcciones
Generales, Secretarías Ejecutivas, entre otras denominaciones similares), así
como las unidades asesoras adscritas de estos, sin embargo, las unidades
asesoras por sus competencias no podrían ser consideradas dentro del concepto
de Alta Dirección Pública.
•
El Manual de construcción de organigramas para las estructuras de las
instituciones públicas emitido por el MIDEPLAN en el 2007, la estructura
organizacional (organigrama) es ‘la gráfica que representa la estructura
formal de autoridad y de la división especializada del trabajo de una organización,
por niveles jerárquicos. Constituye el instrumento idóneo para plasmar la
disposición interna y formal de toda o una parte (áreas o unidades
administrativas) de la organización, en las que se muestran las relaciones que
guardan entre sí los órganos que la componen.’
La estructura ocupacional, según el Glosario
de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de
Servicio Civil de Costa Rica se refiere a la ‘Jerarquización de los puestos que
posee una organización o unidad de ésta, basada en la naturaleza del trabajo,
niveles de complejidad, responsabilidad, requisitos, y condiciones
organizacionales entre otros factores.’
De esta forma, se puede decir que, la estructura
organizacional y la estructura ocupacional se encuentran vinculadas e
interrelacionadas dado que la primera determina cómo se organiza una entidad
para atender las competencias y funciones establecidas en su normativa de
creación, mientras que la segunda establece los puestos que se consideran
necesarios para ejecutar las competencias, procesos y brindar los productos
(bienes y servicios) necesarios para generar bienestar. De esta forma, la
estructura ocupacional necesariamente deviene de la estructura organizacional
aprobada para los diferentes órganos y entes menores de la Administración
Pública. De igual forma, conforme el artículo 5 inciso q) de la LMEP define un
puesto como ‘conjunto de deberes y responsabilidades ordinarias y
extraordinarias, asignados o delegados por la persona servidora pública que tenga
autoridad para ello, que requieran el trabajo permanente o temporal de una
persona, siempre y cuando esté conforme a la organización del trabajo.’
Esta definición es congruente a lo establecido en
el Glosario de términos emitido por la DGSC, que lo define como el “Conjunto de
deberes y responsabilidades asignadas por una autoridad competente para que
sean atendidos por un funcionario durante la totalidad o una parte de la
jornada de trabajo. / conjunto de tareas y responsabilidades permanentes que requieren
la atención de una persona durante la totalidad o parte de la jornada de
trabajo″.
El criterio de MIDEPLAN que se
expresa mediante oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de septiembre de 2024,
finaliza indicando que debe considerarse, a efecto de dilucidar el problema
planteado, lo siguiente:
“Como
puede observarse, la CNE es un órgano de desconcentración máxima adscrito a la
Presidencia de la República, con personalidad jurídica instrumental para el
manejo y la administración de su presupuesto y para la inversión de sus
recursos, con patrimonio y presupuesto propio. (artículo 13 LCNE), de ahí
que no se encuentra adscrita a ningún Ministerio ni es un órgano desconcentrado
o descentralizado dependiente de un ministro o de un viceministro, en los términos
que exige el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil
correspondientes al nivel directivo:
(…)
Tampoco podría afirmarse contundentemente, que dicho puesto de Presidente de la CNE
pertenezca a la categoría de puesto de confianza, ya que estos últimos se
caracterizan por ser de libre nombramiento y remoción de la persona que lo
ejerce, toda vez que como lo dispone el artículo 17 de la LCNE, como integrante
de la Junta Directiva de la institución, ejercerá su cargo por un período de
cuatro años ―que con la entrada en vigencia de la LMEP sería por seis
años, con prórroga anual sujeta a los resultados de la evaluación del
desempeño―, y el mismo artículo exige, para su nombramiento, contar con
reconocida capacidad gerencial y, de preferencia, con amplia experiencia en
gestión del riesgo. Lo anterior no es compatible con la naturaleza de un
puesto de confianza ya que como se dijo antes, en este tipo de relaciones
además de que el funcionario no requiere demostrar su idoneidad, su
nombramiento de libre nombramiento y remoción.
A pesar de lo indicado, se mantiene la duda para el
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como órgano rector en
materia de empleo público, ya que, como se mencionó con anterioridad, si bien
existe coincidencia entre los criterios vertidos por la Asesoría Jurídica del
MIDEPLAN y el AME en cuanto a que la persona que
ocupe el puesto de la Presidencia de la CNE pertenece a la categoría de “Alta
Dirección Pública”, lo cierto es que dicho concepto se puede considerar puede
entenderse definido a nivel de estructura organizacional pero no a nivel de
puestos; de ahí, las interrogantes planteadas
(…)”
2. SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTA PROCURADURÍA
De los
artículos 3 inciso b), 4, y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982,
se desprende cuáles son los requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas que se le plantean a la Procuraduría General de la República, a
saber:
a) Que
sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor
interno,
b) Que
en caso de que sea formulada por el jerarca de la institución, sea acompañada
por el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado.
c) Que
las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte
un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra
institución con una competencia exclusiva y prevalente.
En relación con
ese último requisito mencionado, en múltiples ocasiones hemos señalado que la gestión
debe versar sobre temas jurídicos en genérico, lo que implica que no es posible
incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes de resolver
por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones
concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos
judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea
competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del
funcionario que plantea la consulta. (Dictámenes C-008-2021 del 14 de enero de
2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-287-2022 del 20 de diciembre
de 2022).
En el dictamen PGR-C-221-2021 del 05 de agosto de 2021, señalamos lo siguiente:
“Esta Procuraduría ha
indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que,
a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y
entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y
precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas,
abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos
concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que
ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción:
aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es
que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa
concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este
tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual
pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración
activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención
al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente
público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de
27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de
enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero
de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En esta ocasión, aunque se
formulan dos interrogantes jurídicas de carácter general, el criterio jurídico
que se adjunta expone y analiza un caso concreto, específicamente, el
proceso de licitación pública no. (…) .
Por tanto, si damos
respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso particular y resolviendo
el asunto concreto planteado. Si para resolver ese asunto, o cualquier
otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos
jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas
dudas jurídicas generales, adjuntando un criterio legal que responda esos
cuestionamientos generales y no analice un caso concreto”. (El resaltado es propio).
En el mismo sentido, sobre la improcedencia de emitir criterio sobre casos concretos, entre muchos pronunciamientos sobre este tema, encontramos el dictamen C-006-2020 del 09 de enero de 2020, que señala expresamente:
“Pese a que en esta ocasión
la consulta se formula sin mencionar el nombre de la persona, lo cierto es que
se requiere nuestro criterio sobre un caso concreto, pues, lejos de plantearse
un cuestionamiento jurídico abstracto, se expone una situación fáctica
particular, con el fin de que la Procuraduría determine si es procedente o no
el nombramiento de una persona específica sin que ésta renuncie a su pensión.
Y, ello, tal y como ya indicamos, escapa a nuestra labor asesora, pues ésta
no engloba la tarea de resolver directamente supuestos fácticos concretos y
tomar decisiones que solo corresponden a la administración activa.” (Véanse
los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio
de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018 y C-074-2019 de 21 de marzo de
2019)”
En el caso
que nos ocupa, la respuesta a la primera interrogante, supone determinar si el
cargo de Presidente del CNE pertenece a la categoría de “alta dirección pública”
y si es un cargo de confianza, a fin de establecer si puede englobar ambas
categorías al mismo tiempo. Ello implica
atender un caso concreto y, a su vez, asumir competencias que corresponden a
otros órganos técnico-administrativos.
En ese sentido, debemos indicar que la valoración de si un puesto específico forma
parte de la “alta dirección pública”, corresponde a MIDEPLAN en el tanto es ese
órgano el que puede definir si ese puesto en particular tiene a su cargo las dependencias organizacionales calificadas como direcciones,
gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca ese
Ministerio para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones
administrativas, según lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento a la Ley
Marco de Empleo Público.
Asimismo, contestar la
segunda interrogante, relacionada con la posibilidad de equiparar la
remuneración del Presidente de la CNE a la de los directores sustantivos o de
apoyo, conlleva emitir criterio sobre un caso concreto, relacionado con una
materia técnica (valoración de puestos) que es ajena a las competencias
legalmente atribuidas a esta Procuraduría.
A pesar de lo anterior, y con
el afán de que sirva de insumo para que la Administración activa resuelva el
caso concreto ligado a la consulta, nos referiremos, de manera general, a la
posibilidad de que un mismo puesto pueda ser catalogado de alta dirección
pública y de confianza, sin que ello implique ―aclaramos― que se
esté confirmando o descartando que el puesto de Presidente de la CNE sea de
alta dirección pública o de confianza.
3.
SOBRE LOS PUESTOS DE ALTA
DIRECCIÓN PÚBLICA Y LA POSIBILIDAD DE CONSIDERARLOS, SIMULTÁNEAMENTE, DE
CONFIANZA
Para
analizar este tema se requiere determinar qué debe entenderse por puesto de
“alta dirección pública” punto al que nos avocaremos de inmediato.
En primer
término, es preciso señalar que de la revisión del expediente legislativo n.° 21.336, que finalizó con la aprobación de la LMEP, no
se logró encontrar elementos que permitan precisar con mayor detalle a qué se
refiere esa Ley cuando hace mención al término “alta dirección pública”. No fue claramente definido en ninguna de las
etapas de discusión del proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa, ni quedó
plasmado en términos precisos. Por el
contrario, generó dudas en los diferentes órganos y entes consultados, en
cuanto a sus alcances. Estamos, entonces, ante un "concepto jurídico indeterminado”.
Ahora bien,
ante los conceptos jurídicos indeterminados, debemos acudir a las reglas de
interpretación que nos ofrece el Ordenamiento Jurídico. Al respecto el artículo 10 del Código Civil
señala:
“ARTÍCULO 10.- Las normas se interpretarán
según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto,
los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y
finalidad de ellas”. El
resaltado no es del original.
Ello, debe
armonizarse con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública,
que indica:
“Artículo 10.-
1.
La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice
la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto
debido a los derechos e intereses del particular.
2.
Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas
y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”. El resaltado no es del original.
Sobre ese tema,
en el dictamen PGR-C-068-2025 del 31 de marzo último, este órgano consultivo
indicó:
“Recuérdese
además que de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública, la norma administrativa debe ser interpretada en la
forma que mejor garantice la realización del fin público al que se dirige,
tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la
conducta y los hechos a los que se refiere.
Precisamente,
al referirse al artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, don
Eduardo Ortiz indicó que cuando un artículo de una ley contradice el resto de
la normativa ―lo que dificulta o imposibilita lograr el objetivo que la
ley persigue― el operador jurídico está habilitado para desaplicarlo, a
efecto de hacer respetar la finalidad del resto del articulado:
‘ ... fíjense
que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta
las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las
conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos
elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un
conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que
está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la
ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la
finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se
realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la
realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros
optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese
artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación
social que está contemplando’. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A
23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la
Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la
Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera
edición, 1996, página 93 y 94)”.
Debemos entonces partir del sentido propio de las palabras, y del uso
que administrativamente se le ha venido dando al concepto, para precisar su
contenido.
Tal como lo indica MIDEPLAN en su consulta, el término “alta dirección
pública” varía según la latitud geográfica; no obstante, de conformidad con el
Glosario de Términos de Bases del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento
de Prácticas Promisorias en la Gestión Pública de 2011, elaborado por un equipo
técnico de MIDEPLAN y de la DGSC, “alta dirección o dirección superior”
es el “el primer nivel en la escala jerárquica de las instituciones
públicas, es el nivel ejecutivo de una organización, con potestades para tomar
decisiones sobre funciones sustantivas necesarias para que la institución logre
alcanzar las metas que están expresadas en los objetivos organizacionales y,
que la ley impone.// Es la encargada de dirigir, coordinar y controlar las acciones
desarrolladas por las direcciones administrativas y técnicas de la institución.
Deben de tener personal con alto grado de especialización y autoridad. //Tienen
el mayor grado de responsabilidad, independencia y por ende de riesgo en la
toma de decisiones. Por estas razones deben contar con insumos de información
procedente de todos los niveles de la organización, en orden de disminuir los
riesgos inherentes en su gestión. // La Dirección Superior es ejercida por un
despacho que en el caso de los ministerios estará integrado por el Ministro y
Viceministros del ramo y en el caso de entidades Descentralizadas estará
constituido por el Presidente Ejecutivo, Junta Directiva ó
Consejo Directivo.”
Esa posición
parece coincidir con la norma ISO 9000-2015, titulada “Sistemas de gestión de
la calidad – Fundamentos y vocabulario", emitida por la Organización
Internacional de Normalización (ISO), mediante la cual se establecen los
principios y conceptos fundamentales para la gestión de la calidad en las
organizaciones. Dicha norma señala que
corresponde a una persona o grupo de personas que dirige y controla una
organización en el nivel más alto” y que “tiene el poder de delegar
autoridad y proveer recursos en la organización”.
A nivel
normativo, el concepto “alta dirección pública” se utilizó inicialmente para
efectos de evaluación de desempeño en el Reglamento de Gestión de Desempeño
para las Personas Servidoras Públicas, decreto ejecutivo n.°
42087 del 4 de diciembre de 2019. En un
sentido similar a lo indicado en los dos párrafos anteriores, en dicho cuerpo
normativo se cataloga como aquel grupo de personas concebidas como directores,
gerentes, jefaturas, que tiene la posición y autoridad para diseñar los
objetivos estratégicos de la Administración y dirigir su cumplimiento:
“Artículo 13.—Familia de puestos. Únicamente para efectos de aplicar
los presentes lineamientos, los puestos de las personas servidoras públicas
se agruparán en las siguientes categorías:
a) Profesionales: Personas
servidoras públicas que ocupan un perfil de puesto para el cual se requiere un
grado igual o superior al bachiller universitario.
b) o profesionales: Personas
servidoras públicas que ocupan un perfil de puesto para el cual se
requiere un grado igual o inferior al diplomado universitario.
Las personas servidoras públicas profesionales y no profesionales pueden
desempeñarse en las siguientes familias de puestos:
1.
Alta dirección
pública: las tareas en esta familia implican diseñar, dirigir y dirigir
a las personas servidoras públicas a su cargo, para lograr el cumplimento de
las metas y objetivos estratégicos. Los trabajos típicos en esta familia incluyen personas profesionales en
los cargos de dirección, gerencias, jefaturas, entre otros.
2.
. Investigación, análisis y asesoramiento de políticas: Las tareas de esta familia están directamente involucradas en el
análisis y diseño de acciones y políticas que permitan el logro de productos
clave para el cumplimento de las metas y objetivos estratégicos. Los trabajos
típicos en esta familia incluyen a los profesionales directamente vinculados en
el logro de metas del primer y segundo nivel.
3.
Prestación de
servicios públicos: En esta categoría
se incluyen las personas servidoras públicas que brindan servicios a la
ciudadanía, tales como médicos, educadores, policías, entre otros. Esta familia
de puestos tiene tanto personas profesionales, como no profesionales.
4.
Gerencia y
Administración: En esta
categoría se incluyen las personas servidoras públicas que brindan servicios de
apoyo y soporte. Esta familia de puestos tiene tanto personas profesionales,
como no profesionales. Las personas servidoras públicas en esta familia de
puestos se desempeñan en las siguientes categorías:
- Gestión y
administración general.
- Finanzas.
- Comunicación.
- Recursos
Humanos.
- Tecnologías
de la información.
- Asesoría
Jurídica.
- Otras que
realicen funciones de gerencia y administración.
Las dependencias de Gestión de Recursos Humanos, serán las encargadas
de clasificar su respectivo manual de puestos según, dichas categorías. En
el caso de los entes y órganos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de
Servicio Civil, esta labor la realizarán las dependencias de Gestión de
Recursos Humanos, que serán acompañadas, supervisadas y aprobadas por la
Dirección General de Servicio Civil.(…)” El resaltado no es del original.
Ahora bien,
resulta indispensable, en este punto, establecer en qué términos se manifiesta
la LMEP sobre el tema:
“ARTÍCULO 5-
Definiciones. Para efectos de la presente ley se entiende lo siguiente:
a) Alta dirección pública:
personas servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su
cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según
Los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan
excluidos de la presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté
expresamente regulado en la Constitución Política.
(…)”
“ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección pública. Las entidades y los
órganos, incluidos en el artículo 2 de la presente ley, establecerán la
normativa administrativa en relación con el personal de la alta dirección
pública, de conformidad con los siguientes postulados:
a) Es personal que tiene a su
cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según
los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas y que
desarrolla funciones administrativas profesionales altamente ligadas a la toma,
implementación, dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las
entidades y los órganos incluidos, definidas como tales en las normas
específicas de cada dependencia.
b) La designación del personal
de alta dirección pública atenderá a principios de mérito, capacidad,
competencia, excelencia e idoneidad y se llevará a cabo mediante los más
estrictos procedimientos que garanticen publicidad y concurrencia.
c) El personal de alta
dirección pública estará sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con
arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su
gestión y control de resultados en relación con los objetivos institucionales
que les hayan sido fijados.
d) La alta dirección pública se
regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad
efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este
artículo, para su designación.
e) La alta dirección pública se
regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterio, de igualdad
efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de
discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este
artículo, para su designación.”
“ARTÍCULO 18-
Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública. Toda persona
servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública,
estará a prueba durante el periodo de seis meses y su nombramiento se efectuará
por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño.
El Poder
Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los
entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa respetarán los plazos y
períodos determinados en sus leyes, estatutos orgánicos y reglamentos, respecto
de los servidores públicos, nombrados en puestos de alta dirección pública.”
Por su parte,
los artículos 5 inciso 1) y 23 del decreto ejecutivo n.°
43952 -PLAN, Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público —de ahora en adelante
RLMEP— indican:
“Artículo 5.- Definiciones. Para efectos
del presente reglamento, se establecen las siguientes definiciones:
1) Alta dirección pública:
personas servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su
cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según
los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan
excluidos de la presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté
expresamente regulado en la Constitución Política.
(…)”.
“Artículo 23.- Puestos de Alta
Dirección Pública. Como parte de los
puestos de la alta dirección pública de las instituciones cubiertas por la
rectoría de Mideplan, conforme con lo establecido en
la Ley Marco de Empleo Público, únicamente se considerarán los que impliquen,
formal y regularmente, estar a cargo y ser responsables de dependencias
organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o equivalentes, o las
denominaciones que al efecto establezca el Ministerio de Planificación Nacional
y Política Económica para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones
administrativas.
Los
nombramientos en puestos de alta dirección pública, por norma general, serán
por un plazo máximo de seis años, sujetándose a las disposiciones establecidas
en los artículos 17 y 18 de la Ley Marco de Empleo Público, sin detrimento de
los cargos para los cuales existan disposiciones específicas o normas
especiales señaladas en la Constitución Política o las leyes vigentes, con
excepción de los puestos de confianza establecidos en el artículo 4 de la Ley
N°1581 Estatuto de Servicio Civil, así como los puestos de confianza creados
por instituciones fuera del ámbito de este de conformidad con legislación
especial o específica.
Para el respeto
de los derechos subjetivos, derechos adquiridos y situaciones jurídicas
consolidadas y estabilidad, las normas relativas a formas, procedimientos,
requisitos, condiciones y plazos de nombramiento establecidas en los artículos
17 y 18 de la Ley Marco de Empleo Público, serán aplicables para los
nombramientos que se deban efectuar a partir de entrar en vigor la indicada
Ley.”
De la lectura de esos artículos, vemos que “alta
dirección pública” se refiere al personal que administra, manda o gobierna el
“nivel directivo” que debe definir MIDEPLAN a través de los Lineamientos
Generales para Reorganizaciones Administrativas (5.a y 17 LMEP, 5.1 y 23
RLMEP); que ejercen funciones de toma, implementación, dirección y supervisión
de decisiones estratégicas (17 LMEP). Si
bien la LMEP establece normas generales sobre el plazo de nombramiento y
prórroga (17 y 18 LMEP), esas reglas no aplican si el cargo específico ya tiene
una regulación especial en la Constitución Política o en leyes vigentes; tampoco aplica a los puestos de confianza del
artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil —de ahora en adelante ESC— ni a los
puestos de confianza creados por instituciones fuera del ámbito de este, de
conformidad con legislación especial o específica (5.a LMEP, 5.1 y 23 RLMEP).
Para este órgano asesor, los artículos 5 inciso a)
de la LMEP y 5 inciso 1) del RLMEP, al señalar que están “(…) excluidos de
la presente definición [de “alta dirección pública] todos los cargos cuyo
nombramiento esté expresamente regulado en la Constitución Política” se
refieren a una exclusión relacionada con las características generales
asociadas a ese término, no a una exclusión de la categoría como tal. En otras palabras, no es que los cargos
mencionados en la Constitución Política no pueden formar parte de la categoría
de “alta dirección pública”, sino que dichos cargos, en caso de que se les
ubique dentro de esa categoría, conservan el régimen jurídico que les resulte
aplicable, prescindiendo de las características que la LMEP les atribuye a los
puestos de alta dirección pública, características dentro de las que se
encuentra, por ejemplo, el nombramiento por un plazo de seis años.
Véase incluso que el artículo 23 trascrito nos
permite afirmar que las normas generales establecidas en la LMEP “ceden” ante
las normas especiales (de rango Constitucional o legal) que se apliquen a los
distintos tipos de puestos que pueden conformar la “alta dirección
pública”. Justo por eso, la norma indica
que “Los nombramientos (…) de alta dirección pública, (…) serán por un plazo
máximo de seis años, (…) sin detrimento de los cargos para los cuales
existan disposiciones específicas o normas especiales señaladas en la
Constitución Política o las leyes vigentes”.
El artículo 23 de la LMEP también contiene una
excepción específica al plazo “general” de nombramiento por seis años: los
puestos de “confianza”. La lógica es
clara, pues los puestos de confianza, al ser de libre nombramiento y remoción,
no están sujetos a un periodo de nombramiento.
Lo interesante de ese artículo radica en que, al señalar que el plazo de
6 años no aplica para ciertos puestos de confianza, reconoce que esos puestos
pueden integrar la “alta dirección pública”.
Si no fuese así, no hubiera sido razonable mencionarlos en ese
numeral. Ergo, dentro de la categoría de
“alta dirección pública” pueden encontrarse algunos cargos cuya naturaleza es
“de confianza”.
Así, el precepto 23 del RLMEP impide que los
puestos “de confianza”, “de periodo”, “de gobierno”, etc., se desnaturalicen al
perder su régimen jurídico cuando sean catalogados como “alta dirección
pública”; es decir, impide que se les apliquen reglas (las de la alta dirección
pública) contrarias a la naturaleza del cargo.
Ahora bien, esta Procuraduría en el dictamen
PGR-C-016-2024 indicó que los puestos de “alta dirección pública” no están
excluidos del Régimen de Servicio Civil.
A partir de este nuevo estudio del asunto es menester precisar que
debido a que ese concepto (alta dirección pública) engloba tanto puestos
incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, como puestos excluidos de ese
Régimen, debe entenderse que dicho dictamen hizo referencia únicamente a los
primeros:
“Debido a la
alusión que hace el criterio legal que se adjuntó a la consulta a los puestos
de “alta dirección pública”, regulados en los artículos 17 y 18 de la LMEP y en
el artículo 23 de su reglamento, interesa señalar que esos puestos no son
asimilables a los contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de
Servicio Civil, pues estos últimos son puestos de confianza, lo que implica que
quienes ocupen esos cargos son funcionarios de libre nombramiento y
remoción. Por el contrario, el
nombramiento en los puestos de alta dirección pública no es libre, sino que
debe atender principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e
idoneidad y debe llevarse a cabo mediante procedimientos estrictos que
garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo 17, inciso g, de la LMEP). Asimismo, los servidores nombrados en puestos
de alta dirección pública no son de libre remoción, pues su nombramiento debe
efectuarse por un plazo máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual,
sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la
LMEP). Por sus características, los
puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de Servicio
Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo 4,
inciso g), del Estatuto de Servicio Civil”.
El análisis
realizado nos permite concluir que el concepto “alta dirección pública”
coincide plenamente con la definición de “alta dirección” o “dirección
superior” que se utiliza a nivel de estructura organizacional y ocupacional, y
que evoca al estadio más alto de jerarquía dentro de una Administración o a
aquel grupo de personas sobre las que recae la más alta dirección de una
institución y la definición de decisiones estratégicas, independientemente de
que se trate de un ente o un órgano. Es
decir, se refiere a quienes toman, implementan, dirigen y supervisan las
decisiones estratégicas en niveles directivos y que tienen a cargo una o varias
instancias calificadas como nivel directivo.
Partiendo de lo
anterior, así como de la forma en que está regulado el tema en nuestro
ordenamiento jurídico, es posible afirmar que un mismo puesto puede pertenecer,
simultáneamente, a la categoría de alta dirección pública y a la de confianza,
sin que por ello pierda las características propias de este último,
características dentro de las que se encuentra la de su libre nombramiento y
remoción.
4.
CONCLUSIONES
A) La valoración de si un puesto específico
forma parte de la “alta dirección pública”, corresponde a MIDEPLAN en el tanto
es ese órgano el que puede definir si ese puesto en particular tiene a su cargo
las dependencias organizacionales calificadas como
direcciones, gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto
establezca ese Ministerio para el nivel directivo en los lineamientos para
reorganizaciones administrativas, según lo dispuesto en el artículo 23 del
Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.
B) La posibilidad de equiparar la remuneración
del Presidente de la CNE a la de los directores sustantivos o de apoyo, conlleva
emitir criterio sobre un caso concreto, relacionado con una materia técnica
(valoración de puestos) que es ajena a las competencias legalmente atribuidas a
esta Procuraduría.
C) Un mismo puesto
puede pertenecer, simultáneamente, a la categoría de alta dirección pública y a
la de confianza, sin que por ello pierda las características propias de este
último, características dentro de las que se encuentra la de su libre
nombramiento y remoción.
Cordialmente,
Irene Bolaños Salas
Procuradora
IBS/pes
PGR-C-157-2025
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y
POLÍTICA ECONÓMICA. COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE
EMERGENCIAS. PRESIDENCIA
Mediante
oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de septiembre de 2024, el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica ―de ahora en adelante
MIDEPLAN― consulta lo siguiente:
“¿Puede ser considerado el puesto de Presidencia de la
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) como
un puesto de “Alta Dirección Pública” y, a la vez, ser considerado un puesto de
confianza de conformidad con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de
Riesgos en sus artículos 16, inciso b), y, 17, inciso a), tesis que comparte
este Ministerio?
¿Independientemente de su naturaleza jurídica, el salario
de la Presidencia de la CNE debe o puede ser equiparado con el salario de los
directores sustantivos o de apoyo, tomando en cuenta la diferencia de funciones
que éstos desempeñan y que se ubican a nivel funcional, estructural u
organizacional en estratos distintos?”
Mediante dictamen PGR-C-157-2025 del 18 de julio de 2025,
suscrito por la MSc. Irene Bolaños Salas, la
Procuraduría da respuesta a dichas interrogantes de la siguiente manera:
A) La valoración de si un puesto específico forma parte de la “alta dirección pública”, corresponde a MIDEPLAN en el tanto es ese órgano el que puede definir si ese puesto en particular tiene a su cargo las dependencias organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca ese Ministerio para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones administrativas, según lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.
B) La posibilidad de equiparar la remuneración del Presidente de la CNE a la de los directores sustantivos o de apoyo, conlleva emitir criterio sobre un caso concreto, relacionado con una materia técnica (valoración de puestos) que es ajena a las competencias legalmente atribuidas a esta Procuraduría.
C) Un mismo puesto puede pertenecer, simultáneamente, a la categoría de alta dirección pública y a la de confianza, sin que por ello pierda las características propias de este último, características dentro de las que se encuentra la de su libre nombramiento y remoción.