Dictamen : 150 - del 09/07/2025

09 de julio de 2025

PGR-C-150-2025

 

Señora

Dinorah Cubillo Ortiz

Secretaria Concejo Municipal

Municipalidad de Siquirres

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la consulta que fue planteada en el oficio n.° SC-278-2025 del 10 de abril de 2025, remitido a nuestras oficinas ese mismo día, y por medio del cual, se informa que en la Sesión ordinaria del Consejo Municipal n.° 46 del 18 de marzo de 2025, en el Artículo VII, inciso 38 del acuerdo n.° 1262 se acordó lo siguiente:

 

“Solicitar el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, sobre la interpretación real del Transitorio 1, de la reforma a la Ley 7794, de los artículos 173,174,175,177,178,179,180 y 181 del Código Municipal “Ley para el fortalecimiento de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación N° 10626”, en relación a los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, específicamente al vencimiento de los miembros que están en ejercicio de sus funciones”.

 

Acompañando la consulta se adjunta el documento 001-2025-CJ sin fecha, pero firmado digitalmente el 10 de abril de 2025, que es criterio legal emitido por el Asesor Jurídico del Concejo Municipal de la Municipalidad de Siquirres, donde se abordó la consulta en los mismos términos que fue planteado a este órgano asesor, con el detalle expreso de un caso concreto que se pretende resolver.

 

Una vez analizado el oficio n.° SC-278-2025, se concluye que la consulta presenta problemas de admisibilidad por las siguientes razones:

 

 

I.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

 

De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

 

a)      Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 

 

b)     Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y;

 

 c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

 (Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

 

En el caso que nos ocupa, el objeto de la consulta se relaciona con un caso concreto: porque el criterio legal que se remite, aborda de forma específica, incluso citando certificaciones sobre los nombramientos de los actuales miembros del comité cantonal de deportes y recreación. 

 

 

II.                INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

 

En el caso bajo análisis, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Siquirres solicita nuestro criterio vinculante con respecto a un caso concreto que se relaciona con la vigencia del nombramiento actual de los miembros del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de la Municipalidad de Siquirres. Esta consulta surge a raíz de la entrada en vigor de la Ley n.° 10.626, específicamente requiere interpretación de lo dispuesto en el Transitorio Primero.  

 

En múltiple jurisprudencia administrativa hemos señalado que resulta incuestionable, como requisito obligatorio de admisibilidad que, el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Dictámenes C-008-2021 del 14 de enero de 2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-287-2022 del 20 de diciembre de 2022).

 

          En el dictamen PGR-C-221-2021 del 05 de agosto de 2021, señalamos lo siguiente:

 

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

 

En esta ocasión, aunque se formulan dos interrogantes jurídicas de carácter general, el criterio jurídico que se adjunta expone y analiza un caso concreto, específicamente, el proceso de licitación pública no. 2016LN-000002-01PM, denominado Compra de Terreno en el Cantón Central de Limón.

Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, adjuntando un criterio legal que responda esos cuestionamientos generales y no analice un caso concreto”. (El resaltado es propio).

 

    En el mismo sentido, sobre el criterio legal que debe acompañar la consulta, entre muchos pronunciamientos sobre este tema, encontramos el dictamen C-006-2020 del 09 de enero de 2020, que señala expresamente:

 

“Pese a que en esta ocasión la consulta se formula sin mencionar el nombre de la persona, lo cierto es que se requiere nuestro criterio sobre un caso concreto, pues, lejos de plantearse un cuestionamiento jurídico abstracto, se expone una situación fáctica particular, con el fin de que la Procuraduría determine si es procedente o no el nombramiento de una persona específica sin que ésta renuncie a su pensión. Y, ello, tal y como ya indicamos, escapa a nuestra labor asesora, pues ésta no engloba la tarea de resolver directamente supuestos fácticos concretos y tomar decisiones que solo corresponden a la administración activa.

Además, debe señalarse que no se cumple el segundo requisito de admisibilidad expuesto, que exige expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica y sobre el cual hemos indicado que se trata de un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

También, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017).

 

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean. No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría.  (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018 y C-074-2019 de 21 de marzo de 2019)”

 

  Reiteramos que, la consulta sometida a nuestro conocimiento en esta oportunidad, presenta problemas de admisibilidad porque no expone una duda genérica que haya surgido después de haberse analizado a lo interno del Concejo Municipal el tema legal de fondo, sino que, el criterio legal aborda un caso concreto.

 

 

III.             COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN:

 

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, con el único fin de colaborar con la Administración consultante, nos referiremos de manera general a la naturaleza de la norma transitoria que ha sido citada por esa Corporación como necesaria de interpretación. Para ello, se citarán algunos pronunciamientos que pueden ser de utilidad para la toma de decisiones del Concejo Municipal de la Municipalidad de Siquirres.

 

Es fundamental citar que las normas transitorias tienen un carácter temporal y su finalidad es regular situaciones específicas durante un periodo de transición entre un marco legal anterior y uno nuevo. En el dictamen PGR-C-066-2025 del 24 de marzo de 2025, se hace referencia a la naturaleza y alcance de la norma transitoria, y en donde se indicó expresamente:

 

“II. NATURALEZA Y ALCANCE DE LA NORMA TRANSITORIA

 

Para efectos de evacuar la consulta planteada, resulta necesario tener claridad sobre la naturaleza del derecho transitorio. Al respecto, debe recordarse que las normas transitorias están destinadas a regular una situación meramente temporal.

 

Este tema ha sido abordado en múltiples ocasiones en nuestra jurisprudencia administrativa, de la cual valga traer a colación nuestro dictamen PGR-C-170-2023 de fecha 4 de setiembre del 2023, cuando explica:

 

"Como se observa, las normas transitorias resultan útiles para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones -las antiguas o las nuevas- se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

 

Al respecto este órgano asesor, en el dictamen C-023-2014 del 24 de enero de 2014, se refirió de la siguiente manera:

 

"(…) El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos.

 

El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual así: "Transitorio: Temporal. De duración

limitada o corta. (…)." (Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003).

 

Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así:

 

"Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en la general. (...). El Derecho transitorio, en suma, configura la condicionada supervivencia del Derecho derogado; la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas. (...) . ... por Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por él mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia para tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias. (...). " (Ver: Cabanellas Guillermo. Op. Cit. T. III)".

 

De ahí que la finalidad de los transitorios, sea amoldar una situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, y causar los menores trastornos en las relaciones jurídicas. (…)". (énfasis agregado)

 

Como vemos, se trata de una norma que no está destinada a permanecer dentro del ordenamiento surtiendo sus efectos a futuro hasta tanto no sea reformada o derogada -como ocurre con las normas ordinarias-, sino que su vocación es meramente temporal, temporalidad que viene fijada y determinada por los mismos términos de la norma, cuando sujeta sus efectos a cierto plazo y/o condiciones.

 

En consecuencia, una vez desplegados sus efectos temporales, la norma transitoria pierde aplicabilidad, y el operador no podría pretender seguir recurriendo a su texto para resolver nuevas situaciones futuras, ocurridas luego de acaecido ese plazo o condición (…). (El resaltado y subrayado de forma simultánea pertenece a este documento).

 

La consulta inicialmente se planteaba como una solicitud “sobre la interpretación real de una norma transitoria”, consideramos prudente señalar que en relación con la interpretación de las normas jurídicas, tal y como lo hemos señalado en múltiple jurisprudencia administrativa, existen diversos métodos o criterios de interpretación generalmente aceptados, dentro de los cuales se encuentran la interpretación gramatical o literal, la sistemática, la histórica, la teleológica y la analógica.

 

En el dictamen PGR-C-120-2024 del 12 de junio de 2024, sobre la interpretación jurídica de las normas señalamos puntualmente:

 

“Indiscutiblemente es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

 

Desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta, empleando para ello conceptos dotados de una cierta indeterminación. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación (…)”

 

Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil (…)), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción. Sin que deba obviarse en otros casos una interpretación en relación con el contexto en que ha de ser aplicada aquella norma, trascendiendo -sin alterar- su literalidad y atendiendo especialmente su finalidad.

 

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

 

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas según su contexto y en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 dela L.G.A.P).

 

(…)

 

Según lo dicho, como punto de partida, una interpretación fundamentalmente literal del precepto, según el sentido propio de sus palabras, nos lleva a pensar que la redacción del precepto legal aludido es en apariencia diáfano al establecer sin más que se faculta a las Auditorías internas de los órganos públicos a solicitar directamente el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría General; dispensándolos de acompañar el criterio jurídico que se le exige al resto de los jerarcas administrativos.

 

Pero lo cierto es que esa interpretación literal dista bastante de ser clara en algunos aspectos (…), pues no se determina el alcance real de aquella  atribución dada desde entonces a los Auditores Internos, de requerir el ejercicio de la función consultiva encomendada a la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública; función consultiva que, por su naturaleza, delimita o condiciona los supuestos en que ha de requerirse formalmente la emisión de un dictamen vinculante.

 

Lo que supone admitir un evidente déficit de precisión del precepto normativo y confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintas de la mera interpretación literal.

 

Es preciso entonces explorar las posibilidades interpretativas de ese precepto legal, entre la lógica de lo razonable, sin ignorar o desfigurar el sentido de sus enunciados legales meridianos.

 

Así, partiendo del supuesto de que la norma admite realmente un determinado entendimiento que se ajuste a su ámbito regulatorio, es obligado profundizar en la indagación del sentido del precepto discutido; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad; atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica -arts. 2, 3 inciso b) y 4.

 

Para tal fin, se hace necesario recurrir a los métodos de interpretación de las normas jurídicas. Como es bien sabido, existen diversos métodos o criterios de interpretación generalmente aceptados, dentro de los cuales se encuentran la interpretación gramatical o literal, la sistemática, la histórica, la teleológica y la analógica.

 

Como ya vimos, la interpretación gramatical de la ley, ajustada totalmente a la literalidad de la norma, y que aspira a adecuar una conducta o una acción a una prescripción establecida en un precepto jurídico, algunas veces es muy poco efectiva para la correcta comprensión del Derecho, más cuando aquél requiere de un proceso más elaborado y un razonamiento más complejo que pretende extraer del texto de la norma un enunciado cuyo sentido sea más acorde con el contenido general del ordenamiento al que pertenece; esto es una interpretación sistemática (Anchondo Paredes, Víctor Emilio, Métodos de interpretación jurídica”, en revista Quid Iuris, México, año 6,vol. 16, p. 41.).

 

En estos casos, el operador jurídico debe optar por el sentido que mejor armonice la norma con el resto del ordenamiento jurídico. Lo cual va aparejado una implícita prohibición para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con dichas normas y principios superiores (Dictamen C-233-2009, op. cit.). De modo que los razonamientos deben atender al sistema normativo al que pertenece la norma que se pretende aplicar, sin que baste observarla de forma aislada, pues ello coartaría la secuencia de lineamientos que establece aquel sistema y los fines que persigue, ya que su genuina significación la adquiere dentro del contexto real en que es emitida. Como es obvio, se entiende que una norma no es un mandato aislado. (…) (El resaltado pertenece a este documento).

 

En el mismo sentido, y sobre la interpretación teleológica, este órgano consultivo en el dictamen C-178-2021 del 21 de junio de 2021, ha señalado: 

 

“Por otra parte, la interpretación de las normas jurídicas es un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido de una norma jurídica. El objeto de este proceso es hallar el contenido de significación que se extrae de un texto jurídico^[…]. En otras palabras, la interpretación normativa conlleva el procedimiento de explicar el sentido de una norma mediante la investigación de la finalidad de la misma.

Valga recordar que las normas deben siempre ser interpretadas de manera integral con el resto del ordenamiento jurídico aplicable, interpretación que por demás debe ser razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por las diferentes disposiciones normativas. Sobre el particular, valga retomar lo que apunta nuestro reciente dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021:

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la fórmula a aplicar está cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: 

 

“Artículo 10.-

 

1.        La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

 

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

 Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”         

Esta línea de interpretación conforme la finalidad de la norma ha sido explicada por la doctrina nacional, al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).

 

De esa manera, al estar frente a una determinada situación que requiere una solución jurídica, debe determinarse si lo que existe es una insuficiencia o laguna, en cuyo caso debe recurrirse a la integración con las diferentes fuentes del ordenamiento, o bien si la solución puede alcanzarse por vía de interpretación, desentrañando el sentido propio y el fin último de la norma”. (El subrayado pertenece a este documento).

 

 

Bajo ese entendido, es criterio de este órgano asesor que, en el caso de interés, no es viable realizar una interpretación literal del transitorio I de la Ley n.° 10.626 ya que no es absolutamente claro respecto a cuál proceso electoral municipal se refiere, si a las elecciones pasadas que se celebraron en febrero de 2024 o las que se realizarán en febrero de 2028.

 

La disposición transitoria indica textualmente:

 

“Las personas que integran la Junta Directiva de los comités cantonales de deportes y recreación, que se encuentren en ejercicio de sus funciones a la entrada en vigor de la presente ley, se tendrán como válidamente constituidos para todos los efectos legales. Sus miembros se mantendrán en los cargos hasta el 31 de diciembre del año inmediato posterior al año en que se celebren las elecciones municipales del país.”

 

Para la correcta aplicación de la norma transitoria, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

 

1.      Sujetos de aplicación. La norma resulta aplicable a los integrantes de la Junta Directiva de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, que estuvieran en ejercicio de sus funciones en el momento de la entrada en vigor de la ley.

 

2.      Vigencia de la ley. Es indispensable revisar la fecha de entrada en vigencia de la Ley n.° 10626 “Ley para el fortalecimiento de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación” que reforma de los artículos que van del numeral 173 al 181 del Código Municipal, Ley n.° 7794. Según el SINALEVI, dicha fecha es el 17 de enero del año 2025.

 

3.      Elecciones municipales. Aquí es donde surge el cuestionamiento ¿a cuáles elecciones municipales quiso hacer referencia el legislador, a las elecciones que se celebraron en febrero del 2024 o las que se celebrarán en febrero de 2028?, pues el artículo transitorio que se analiza no resulta preciso en ese sentido.

 

Cabe el cuestionamiento porque sí pensamos que el fin de la norma transitoria es la temporalidad y regular una situación de transición entre la norma derogada y la entrada en vigencia de la otra, sería lógico considerar que se refiere al ciclo electoral más cercano, es decir, las elecciones municipales del 2024; esto permitiría darle validez y continuidad para todos los efectos legales a una situación existente, sea los nombramientos ya constituidos cuando entró el vigor la reforma (17 de enero de 2025); extender la transitoriedad hasta el proceso electoral municipal del 2028, podría considerarse un plazo muy excesivo, que no se ajuste a la temporalidad que suelen tener los artículos transitorios.

 

Pero, por otro lado, si el espíritu de la norma es armonizar los plazos con el siguiente ciclo electoral completo, entonces cobra sentido interpretar que el legislador se refiere a las elecciones que se celebrarán en el 2028; de esta forma las Juntas Directivas ajustarían su mandato hasta la siguiente elección, con el fin de evitar una elección intermedia y con ello lograr eficiencia y eficacia administrativa para el desarrollo de los planes y/o estrategias que están en curso en cada comité cantonal de deportes y recreación del país.

 

En ambas circunstancias la norma debió ser más específica y señalar expresamente si se refería a las elecciones municipales ya ocurridas en febrero de 2024, o las elecciones municipales futuras que se celebrarán en febrero 2028, pero lamentablemente ese elemento no fue precisado y para una correcta interpretación de la norma transitoria en cuestión, resulta indispensable analizar el espíritu de la ley, es decir la finalidad del legislador.

 

RECOPILACIÓN DE ANTECEDENTES LEGISLATIVOS PARA LA CREACIÓN DE LA LEY N.°10.626:

 

En lo que resulta de interés, se realiza una breve reseña de los cambios que surgieron en la norma transitoria durante el proceso de creación de la Ley n.°10.626.

 

En un primer momento, el proyecto de ley se conoció bajo expediente legislativo n.° 23.505, las normas transitorias base se componían de dos artículos que señalaban expresamente:

 

“Transitorio 1: Quedan facultados todos los Concejos Municipales del país para juramentar a la nueva Junta Directiva de Comité Cantonal de Deportes y Recreación correspondiente, a más tardar la segunda quincena de noviembre posterior a la aprobación de esta ley.

 

Transitorio 2: Se prorroga automáticamente el plazo de nombramiento a las Juntas Directivas vigentes antes de la aprobación de esta ley hasta la segunda quincena del mes de noviembre del año de aprobación de esta ley”.

 

Durante la discusión en la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, varios diputados presentaron una moción de fondo, conforme al artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. 

 

En lo que resulta de interés para el objeto del presente análisis, se encuentra que en el Informe de Subcomisión del proyecto de ley se menciona que con la reforma se busca modificar el Código Municipal para ampliar las facultades administrativas de los comités cantonales de deportes y recreación; se propone otorgarles personalidad jurídica plena y la capacidad de constituir federaciones para mejorar la gestión de recursos y promover programas deportivos y recreativos. Además, se sugiere extender el mandato de los miembros de la junta directiva y aumentar su financiamiento.

 

Asimismo, consta en el Informe de la Subcomisión que se llevó al cabo el foro “Conversemos sobre los Comités de Deportes y Recreación”, del Informe de ese foro se desprenden las siguientes conclusiones de interés: “Se amplió el periodo en el que los miembros de la Junta Directiva se mantendrán en sus cargos” y “Se equiparó el plazo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva”.

 

Como resultado de estas discusiones, se propuso y aprobó una moción para el Transitorio I, el 20 de marzo de 2024, en el acta n.° 19 de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo. Esta moción establecía:

 

“Transitorio I.- Las personas que integran la Junta Directiva de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación que han venido funcionando antes de la entrada en vigencia de la presente ley, se tendrán como válidamente constituidos para todos los efectos legales. Sus miembros se mantendrán en los cargos hasta el 31 de diciembre del año inmediato anterior al año en que se celebren las elecciones municipales del país”.

 

Posteriormente, el 06 de agosto de 2024, consta la presentación -entre otras- de una nueva moción para modificar el Transitorio I del proyecto de ley, la cual fue aprobada el 12 de setiembre de 2024, según el acta ordinaria n.° 5 de la Comisión Permanente de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo. Esta modificación cambió el texto para que sea lea de la siguiente forma:

 

 

“Transitorio I.- Las personas que integran la Junta Directiva de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación que han venido funcionando antes de la entrada en vigencia de la presente ley, se tendrán como válidamente constituidos para todos los efectos legales. Sus miembros se mantendrán en los cargos hasta el 31 de diciembre del año inmediato posterior al año en que se celebren las elecciones municipales del país”.

 

Seguidamente, en el acta de la Sesión Plenaria extraordinaria n.° 18 del 23 de setiembre de 2024, se discutió en Primer Debate el proyecto de ley n.° 23.505. A parte del transitorio que hemos venido señalando a lo largo del documento, se remite una moción para incorporar un segundo transitorio, que dice textualmente:

 

“Transitorio II.- Las municipalidades contarán con un plazo de un año a partir de la entrada en vigencia de esta ley para actualizar los reglamentos necesarios para el adecuado funcionamiento de los Comités Cantonales de Deportes conforme a esta ley”.

 

Según consta en el acta ordinaria n.°7 de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, celebrada el 26 de setiembre de 2024, se conoció el trámite de mociones conforme al artículo 137 del Reglamento a la Asamblea Legislativa y no se observa mayor discusión sobre las propuestas de moción, todos los diputados están de acuerdo en la aprobación.

 

Luego, en el acta de la sesión plenaria ordinaria n.° 83 del 03 de diciembre de 2024, donde se da la discusión del Primer Debate del proyecto de ley que nos ocupa (que ahora es Ley de la República n.° 10.626); el diputado Gilbert Jiménez Siles -visible en el folio 1498 del expediente de Ley-, en lo que resulta de interés señaló: “(…) De tal manera que debe brindarse también una mejor fiscalización por parte de las instancias competentes, pero, sobre todo, de las personas que lleguen a estar en estos comités de deportes, máximo que estamos ampliando el plazo a cuatro años (…)”

 

Finalmente, en el acta de la sesión plenaria ordinaria n.° 85 del 05 de diciembre de 2024, en el Segundo Debate, de las intervenciones de algunos diputados, en lo que resulta de interés se extrae:

 

·         “(…) el beneficio que hay dentro de la dinámica de los comités cantonales de deportes y recreación de cada uno de los cantones, es el poder aumentar de dos a cuatro años los periodos en los cargos de los comités cantonales de deportes y recreación.

Esto a mí me parece genial, una gestión pública sana merece un tiempo de esta forma para que pueda hacerse de una mejor manera, de una mejora eficiencia.

Todos sabemos que en tiempo presupuestario anual en Administración Pública es un poco complejo, incluso uno o dos años a veces limitan a la realización serios o programas serios que realizan los comités campeonales (sic) de deporte y recreación en los cantones, en coordinación con las municipalidades y otras organizaciones deportivas de los cantones, en coordinación con las municipalidades y otras organizaciones deportivas de los cantones.

Entonces, esto va a ser muy beneficioso, porque así pueden programarse y así como está redactado dentro de este proyecto de ley, que va ser ley de la República pronto, Dios primero, es que va tener un alcance en los comités de deportes en conjunto con las organizaciones y las asociaciones deportivas y las municipalidades del país, de poder hacer programas más consolidados que tengan una vigencia más estable, y no estar cada año y medio trabajando y perder ese otro tiempo.

Normalmente a veces se utilizan varios meses dentro de ese periodo para poder lograr entrar otra vez al comité cantonal de deportes y recreación, porque, bueno, todos sabemos que es de diferentes actores que se escogen los miembros del comité de deportes y recreación, y esto les va a dar más chance que puedan desarrollar esos programas, puedan ejecutar estos proyectos que tengan ya planificados en un tiempo presupuestario aún más amplio (…)”. Diputado Geison Valverde Méndez, folio 1547 y 1548 del expediente de Ley.

 

·         “Vamos a ver, mi experiencia de dieciséis años como alcalde, vi la diferencia o el divorcio que existía entre los comités de deportes y la municipalidad, era una realidad. Aquí hay tres compañeros que también fueron alcaldes, eso fue una realidad, por un lado, iba el comité de deportes y por otro lado iba también el plan estratégico de la Alcaldía.

Este proyecto fundamental lo que hace es que el plan estratégico que presente la futura candidata o candidato a alcalde, alcaldesa o intendente tiene que acogerse el comité de deportes a ese plan estratégico, eso es lo primero que hace este proyecto de ley.

Y eso se hizo el consenso gracias a una reunión que tuvimos con la mayoría de los comités cantonales de este país (…)”. Diputado Horacio Alvarado Bogantes, folio 1556 y 1557 del expediente de Ley.

 

 

Esta recopilación de antecedentes legislativos es fundamental para comprender la intención del legislador al redactar el Transito I, especialmente en lo que respecta a la extensión de los plazos y la sincronización con los ciclos electorales, con la finalidad de una mejor prestación del servicio público que ofrecen los comités cantonales de deportes y recreación.

 

Analizadas las mociones y las intervenciones de los diputados durante el proceso de construcción de la Ley n.° 10.626, es claro que la finalidad del legislador fue extender los plazos de nombramiento de los miembros de las Juntas Directivas con el fin de buscar una mejor gestión y eficiencia de los comités cantonales de deportes y recreación ya que periodos de gestión más largos permitirían desarrollar y ejecutar programas a largo plazo algo que es difícil de lograr en plazos cortos de gestión. Además, facilita la armonización de los periodos presupuestarios con una gestión de cuatro años; no menos importante, se observa la intención de buscar una coordinación con la gestión municipal, lo cual es inherente a los ciclos electorales de las alcaldías.

 

Así las cosas, este órgano asesor, basándose en una interpretación teleológica de la norma transitoria, considera que la referencia a “las elecciones municipales del país” debe entenderse como las elecciones que se celebraran en febrero de 2028. Esto significa que los miembros que integren la Junta Directiva se mantendrán en los cargos hasta el 31 de diciembre del año inmediato posterior al año en que se celebren las elecciones municipales del país, es decir hasta el 31 de diciembre de 2029. De esta forma verían extendido su mandato hasta un punto que se alinee con el ciclo de esas próximas elecciones municipales.

 

Esta interpretación es lo más cercano a la intención del legislador, ya que esta norma transitoria permite que las Juntas Directivas actuales que estaban en funcionamiento cuando la Ley n.°10.626 entró en vigencia el 17 de enero de 2025, se mantengan hasta el fin del ciclo de cuatro años que está en curso en las municipalidades, y que la renovación de sus integrantes se ajuste y/o sincronice con las próximas elecciones municipales.

 

Interpretar lo contrario, es decir, tomar como base las elecciones municipales que se celebraron en febrero de 2024, iría en contra de la intención del legislador. 

 

Por lo anterior, se concluye que la norma transitoria tuvo el propósito de regularizar y adecuar los mandatos de las Juntas Directivas existentes a plazos más extensos con el objetivo primordial de mejorar la eficiencia, estabilidad y calidad de la gestión pública de los comités cantonales de deportes y recreación.

 

Esta interpretación asegura que la transición se realice hacia el objetivo que el legislador buscaba al aprobar la ley. Transcurrida la fecha 31 de diciembre de 2029, la norma transitoria habrá cumplido su función y perderá su aplicabilidad.

 

Se aclara que, la información extraída de los dictámenes, opiniones jurídicas o resoluciones que se citen, se extrae en forma textual, lo cual pretende sea una ilustración de la jurisprudencia administrative aplicable.

 

Para acceder a los dictámenes citados, pueden ingresar a nuestra página oficinal Sistema Costarricense de Información Jurídica, en la pestaña “PGR SINALEVI” al costado izquierdo dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente seleccionar el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos del documento que se requiere. 

 

 

IV.             CONCLUSIONES:

 

Luego del análisis de admisibilidad de las consultas que le corresponde hacer a la Procuraduría, se concluye que la consulta remitida por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Siquirres presenta problemas de admisibilidad porque no se cumplen los requisitos exigidos por nuestra Ley Orgánica.

 

 

En aras de colaborar con la Administración consultante, se realiza un estudio de forma general, sobre la naturaleza de la norma transitoria y los métodos de interpretación jurídica, que puede servir para ser tomados en cuenta para adoptar la decisión que corresponda.

 

                                                            

 

                                                             Cordialmente,

 

 

 

 

 

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                  Abogada, Despacho Procurador General

 

 

 

MFBM

 

PGR-C-150-2025

INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. ES UN CASO CONCRETO. NORMAS TRANSITORIAS. INTERPRETACIÓN DE NORMAS JURÍDICAS

La señora Dinorah Cubillo Ortiz, Secretaria del Concejo Municipal de la Municipalidad de Siquirres, remite el oficio n.° SC-278-2025 del 10 de abril de 2025, en el cual se informa que el Concejo Municipal acordó solicitar el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República sobre lo siguiente:

“Solicitar el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, sobre la interpretación real del Transitorio 1, de la reforma a la Ley 7794, de los artículos 173,174,175,177,178,179,180 y 181 del Código Municipal “Ley para el fortalecimiento de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación N° 10626”, en relación a los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, específicamente al vencimiento de los miembros que están en ejercicio de sus funciones”.

Acompañando la consulta, se adjunta un criterio legal 001-2025 CJ sin fecha (firmado digitalmente el 10 de abril de 2025) del Asesor Jurídico del Concejo Municipal de Siquirres, el cual aborda la consulta con el detalle expreso de un caso concreto que se pretende resolver.

La Procuraduría, en Dictamen PGR-C-150-2025 de 09 de julio de 2025, declaró la inadmisibilidad de la consulta, porque el objeto de la misma se relaciona con un caso concreto.

En su jurisprudencia administrativa, la Procuraduría ha señalado que su función consultiva se circunscribe al análisis de temas jurídicos en genérico, y no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos o asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración. Atender un caso particular implicaría sustituir a la administración activa en la adopción de una decisión que solo a ella le corresponde.

Además, se reitera que el criterio legal que acompaña la consulta debe responder a los cuestionamientos generales planteados y no analizar un caso concreto.

Sin perjuicio de la inadmisibilidad, y con el fin de colaborar con la Administración consultante, la Procuraduría se refirió de manera general a la naturaleza de la norma transitoria y a los métodos de interpretación jurídica.

Se concluye que las normas transitorias tienen un carácter temporal y su finalidad es regular situaciones específicas durante un periodo de transición entre un marco legal anterior y uno nuevo. Una vez que se cumplen sus efectos temporales, la norma transitoria pierde aplicabilidad.

En cuanto a la interpretación de las normas jurídicas, se indicó que existen diversos métodos como la gramatical o literal, la sistemática, la histórica, la teleológica y la analógica. Se destacó que la interpretación debe buscar el sentido o espíritu del precepto, y en el ámbito administrativo, debe garantizar la realización del fin público y el equilibrio con los derechos de los particulares.

Sobre el Transitorio I de la Ley n.° 10626, la Procuraduría considera que no es viable una interpretación literal debido a su falta de claridad sobre a qué proceso electoral municipal se refiere (febrero de 2024 o febrero de 2028). Basándose en una interpretación teleológica (finalidad del legislador), se analizó el expediente legislativo para comprender la intención de la norma.

Se arribó a las siguientes conclusiones generales sobre la intención del legislador:

• Extender los plazos de nombramiento de los miembros de las Juntas Directivas para una mejor gestión y eficiencia, permitiendo desarrollar programas a largo plazo.
• Armonizar los periodos presupuestarios con una gestión de cuatro años.
• Buscar una coordinación con la gestión municipal, inherente a los ciclos electorales de las alcaldías.

Con base en esta interpretación teleológica, se sugiere que la referencia a "las elecciones municipales del país" debe entenderse como las elecciones que se celebrarán en febrero de 2028. Esto implica que los miembros de la Junta Directiva se mantendrán en sus cargos hasta el 31 de diciembre de 2029, alineándose con el ciclo de esas próximas elecciones municipales. Esta interpretación concuerda con el propósito de regularizar y adecuar los mandatos a plazos más extensos para mejorar la eficiencia y estabilidad de la gestión de los comités cantonales de deportes y recreación. Transcurrida esa fecha, la norma transitoria habrá cumplido su función y perderá aplicabilidad.

CONCLUSIONES: La consulta es inadmisible por no cumplir con los requisitos de la Ley Orgánica al abordar un caso concreto. No obstante, se ofrece jurisprudencia administrativa sobre la naturaleza de las normas transitorias y los métodos de interpretación jurídica para colaborar con la Administración en la toma de decisiones.