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Dictamen : 141 - del 02/07/2025
02 de julio de 2025
PRG-C-141-2025
Licenciado
Yeison Hay Villalobos
Alcalde Municipal
Municipalidad de Corredores
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, damos respuesta a su oficio MC-AL-0351-2025 del 30 de
mayo último, por medio del cual solicita la reconsideración del dictamen PGR-C-099-2025 del 26 de mayo de
2025.
I.- SOBRE EL DICTAMEN QUE SE SOLICITA RECONSIDERAR
Mediante el dictamen PGR-C-099-2025 mencionado, esta Procuraduría atendió una solicitud de la Municipalidad de Corredores para emitir el dictamen afirmativo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), con el objetivo de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se materializó el reconocimiento de anualidades para una servidora de esa municipalidad.
El
pronunciamiento citado señaló la improcedencia de emitir el dictamen afirmativo
solicitado debido a que el procedimiento administrativo que sirvió de base para
la solicitud fue ordenado por el alcalde municipal y no por el Concejo
Municipal, a quien corresponde dicha potestad.
Indicamos
que, si bien en el pasado (con dictámenes como el C-455-2006, C-456-2006 y
C-457-2006) se había sostenido que el alcalde era competente para declarar la
nulidad de actos declarativos de derechos en materia de personal, esa posición
fue modificada con motivo de la entrada en vigencia del Código Procesal
Contencioso Administrativo, ley n.° 8508 de 28 de
abril de 2006, el cual dispuso, mediante una reforma al artículo 173 de la
LGAP, que cuando se trate de la Administración Central del Estado, la
declaratoria debe hacerla el ministro del ramo que dictó el acto, y que cuando
se trate de otros entes públicos, o Poderes del Estado, como en el caso de las
municipalidades, la declaración debe hacerla el “… órgano superior supremo
de la jerarquía administrativa”. Así, a partir del
dictamen C-433-2008 de 10 de diciembre de 2008, se estableció que, en el ámbito
municipal, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de un acto administrativo y para ordenar la apertura del
procedimiento correspondiente según el artículo 173 de la LGAP, es el Concejo
Municipal.
El dictamen recalca que la competencia es un requisito primordial para la validez de toda conducta administrativa, conforme al artículo 129 de la LGAP, y que su inobservancia genera la nulidad del acto. Subrayamos que la atribución de competencia para el ejercicio de la autotutela administrativa es una potestad de imperio que se rige por el principio de reserva de ley y es indelegable. En el caso concreto, se constató que fue el alcalde municipal quien ordenó la apertura e instrucción del procedimiento anulatorio sin la debida habilitación legal.
Finalmente,
el dictamen PGR-C-099-2025 concluyó que el vicio detectado en la competencia
del órgano que inició el procedimiento anulatorio y que delegó su instrucción
constituye un vicio sustancial. En
consecuencia, tanto el acto de apertura del procedimiento, como los actos
sucesivos, carecieron del elemento subjetivo esencial de competencia, lo cual
vicia absolutamente todo el procedimiento. Por lo anterior, la
Procuraduría devolvió, sin el dictamen afirmativo favorable, la gestión
planteada por la Municipalidad de Corredores.
II.- ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN
La
Municipalidad de Corredores, en su solicitud de reconsideración, plantea varios
argumentos. En primer lugar, se refirió
a la evolución normativa y su efecto en la competencia de los órganos públicos. Argumenta que esta
Procuraduría basó su criterio en una línea jurisprudencial a partir del
dictamen C-433-2008, que interpretó los artículos 150 y 161 del Código Municipal
en su redacción anterior. Sin embargo, la Municipalidad sostiene que la redacción
vigente del artículo 159, inciso b) ―anteriormente 150―, del Código
Municipal establece que la vía administrativa se agota con la resolución final
emitida por la persona titular de la Alcaldía, y que la remisión al juez
laboral convierte la apelación en una demanda judicial. Esto implicaría que el Concejo Municipal no actúa como
órgano revisor en sede administrativa ni como órgano superior supremo para los
procedimientos de revisión de oficio en materia de empleo.
En
segundo lugar, la Municipalidad invoca el principio de especialidad normativa. Indica que el
artículo 173 de la LGAP regula de forma general la potestad de autotutela
administrativa. Afirma que, no obstante, el Código Municipal es una norma
especial aplicable a las municipalidades y que, conforme al principio de
especialidad, la norma especial debe prevalecer en caso de conflicto. Así, frente a la
disposición general del artículo 173 de la LGAP, se debe imponer la aplicación
de la normativa específica municipal que atribuye al alcalde la competencia en
materia de personal, con la salvedad de los funcionarios directamente
dependientes del Concejo.
Como
tercer punto, la solicitud de reconsideración sugiere que la doctrina de la
Procuraduría previa a 2008, la cual sostenía que el alcalde era el competente
para iniciar procedimientos de nulidad en materia de personal (por ser quien
agotaba la vía administrativa) sigue siendo válida en virtud del nuevo marco normativo. Sostiene que la
reforma del artículo 159, en su versión actual, implica un "retorno
normativo al esquema anterior", donde el alcalde ejerce
definitivamente la competencia en sede administrativa en materia laboral.
La Municipalidad argumenta que no puede sostenerse que
el Concejo sea el órgano competente si la vía administrativa no pasa ni culmina
en él.
Por
último, la Municipalidad invoca la seguridad jurídica, la economía procesal y
la protección del interés público. Sostiene
que el procedimiento anulatorio promovido responde a la necesidad de
salvaguardar los recursos públicos y de garantizar la legalidad de las
retribuciones salariales. Agrega que el procedimiento administrativo respetó el debido
proceso y sostiene que declarar inválido todo el procedimiento por una “divergencia
interpretativa” sobre la competencia, derivada de una doctrina que no
refleja la reforma normativa actual, vulneraría la seguridad jurídica y crearía
una barrera innecesaria para corregir actos ilegales. Partiendo
de lo anterior, solicita reconsiderar el dictamen PGR-C-099-2025, y emitir el
dictamen favorable para proceder con la anulación del acto administrativo
cuestionado, en resguardo de la legalidad y el patrimonio público.
III.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE LA RECONSIDERACIÓN
Esta
Procuraduría ha sostenido, de manera reiterada y consistente, que contra los
dictámenes emitidos por este órgano en el ejercicio de la competencia
establecida en el artículo 173 de la LGAP no procede el trámite de
reconsideración al que se refiere el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982. Esa particularidad
deriva de la naturaleza jurídica especial de ese tipo de dictámenes, naturaleza
que los distingue de los emitidos en el ejercicio de la función asesora
ordinaria de la Procuraduría.
En
ese sentido, debemos recalcar que el pronunciamiento de la Procuraduría en el
marco del artículo 173 de la LGAP constituye un elemento esencial y
preparatorio del procedimiento administrativo anulatorio. La Administración
está obligada a contar con un dictamen favorable de la Procuraduría para poder
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de
derechos. Si el dictamen es negativo, la
Administración está legalmente impedida para declarar dicha nulidad en vía
administrativa y debe acudir ―si lo considera procedente― a la vía
contencioso-administrativa de lesividad.
La
razón fundamental de la improcedencia del trámite de reconsideración contra los
dictámenes emitidos con fundamento en lo dispuesto en el artículo 173 LGAP
radica en que la vinculatoriedad de esos pronunciamientos no puede ser
dispensada por el Consejo de Gobierno por razones de interés público. La posibilidad de
solicitar reconsideración y, en caso de denegatoria, la dispensa por parte del
Consejo de Gobierno (regulada en el artículo 6° de la Ley Orgánica de la
Procuraduría) es una formalidad sustancial ligada a la dispensa del carácter
vinculante de los dictámenes consultivos generales. Al no existir esa facultad de dispensa para los dictámenes
del artículo 173 de la LGAP, el mecanismo de reconsideración carece de
propósito.
Además,
esta Procuraduría ha enfatizado que una de las finalidades esenciales del
dictamen al que se refiere el artículo 173 de la LGAP, es garantizar la
protección de los derechos fundamentales del administrado y asegurar el debido
proceso, para lo cual este órgano actúa como contralor de legalidad. Por ello, admitir la
procedencia de la reconsideración que pudiese llevar a una dispensa del
dictamen sería contrario a ese fin garantista. Esa particularidad
refuerza la tesis de que el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría no
es aplicable a los dictámenes emitidos por este órgano al amparo del artículo
173 de la LGAP.
En
resumen, la especificidad del dictamen del artículo 173 de la LGAP, su
naturaleza vinculante no dispensable por el Consejo de Gobierno, y su función
garantista de los derechos fundamentales, son las razones técnico-jurídicas que
sustentan la inadmisibilidad de una solicitud de reconsideración en su contra.
Ese
criterio ha sido sostenido y reiterado por la Procuraduría en múltiples
ocasiones, entre ellas, en el dictamen C-103-2005 del 7 de marzo del 2005, en
el C-150-2014 del 13 de mayo del 2014, en el C-009-2015 del 3 de febrero de
2015, en el C-119-2015 de 29 de mayo de 2015, en el C-271-2015 del 23 de
setiembre de 2015, en el C-291-2018 del 14 de noviembre del 2018, y en el
C-338-2021 del 9 de diciembre del 2021.
IV.- SOBRE LA DIFERENCIA ENTRE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO Y UN PROCEDIMIENTO PARA LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA
DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS
Sin
perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, y para efectos de aclarar el
tema a la Municipalidad de Corredores, debemos indicar que la solicitud de
reconsideración parte de un error fundamental, como lo es, el de asimilar el
procedimiento administrativo sancionatorio de despido al que se refiere el
artículo 159 del Código Municipal con el procedimiento administrativo que ha de
seguirse para la anulación en vía administrativa de un acto declarativo de
derechos, el cual se rige por las reglas del procedimiento ordinario de la
LGAP, con los matices dispuestos en el propio artículo 173 de la LGAP. Esa diferenciación
es importante, ya que ambos tipos de procedimiento tienen un fundamento y un
objeto distinto, así como reglas diferentes en lo relativo al órgano competente
para ordenar su inicio.
Al
respecto, interesa señalar que el procedimiento disciplinario se basa en la
potestad disciplinaria de la Administración, derivada de la relación
jerárquica, y su objetivo principal es sancionar la conducta irregular de un
funcionario público. Por otro lado, el procedimiento de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta se fundamenta en la potestad de autotutela o revisión
oficiosa de la Administración, y su finalidad es anular aquellos actos
administrativos que, de manera clara y palmaria, son contrarios al ordenamiento
jurídico debido a vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Esta
diferencia se refleja directamente en el órgano competente para ordenar su
apertura. En los procedimientos disciplinarios, la tarea de iniciar el
procedimiento corresponde a quien ostente la potestad para sancionar al
funcionario. Ese órgano no es necesariamente el
jerarca institucional, ya que la competencia disciplinaria puede estar delegada
a otros niveles dentro de la estructura administrativa. Por el contrario, para el procedimiento de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, según la letra misma del artículo 173 de la LGAP, la
decisión de iniciar el proceso debe ser adoptada, necesariamente, por el
órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.
Para las municipalidades, esta
distinción es particularmente relevante. Si bien el
alcalde municipal conserva la potestad sancionatoria y puede iniciar
procedimientos disciplinarios contra el personal bajo su subordinación, no es
el competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos
relativos a dicho personal. Tras una evolución
jurisprudencial, fundamentada en los cambios normativos que ha experimentado el
artículo 173 de la LGAP, se ha establecido que el Concejo Municipal es el órgano
superior supremo en la jerarquía administrativa municipal, y por ende es el
órgano legitimado, en todos los casos, para ordenar la apertura de los
procedimientos administrativos orientados a declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de los actos declarativos de derechos emitidos por la
Municipalidad.
Esta tesis
no es nueva, sino que es la que ha mantenido esta Procuraduría de forma
consistente desde el dictamen C-433-2008 ya citado, el cual ha sido reiterado,
entre muchos otros, en los dictámenes C-321-2011 del 19 de diciembre de 2011,
C-080-2016 del 18 de abril de 2016, C-046-2017 del 8 de marzo de 2017,
C-149-2022 del 20 de julio de 2022, y C-198-2024 del 9 de setiembre del 2024.
La
confusión entre la naturaleza jurídica del procedimiento administrativo
disciplinario y la del procedimiento administrativo destinado a declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto propio, declarativo de
derechos, puede generar ―como ocurrió en este caso― que se generen
vicios en la competencia del órgano que ordena la apertura e instrucción del
procedimiento, lo que constituye una violación esencial del debido proceso. Esto impide que la
Procuraduría emita un dictamen favorable, pues la validez de la actuación
administrativa depende de que se cumplan las formalidades sustanciales para el
tipo de procedimiento que corresponda, formalidades dentro de las cuales se
encuentra la competencia.
V.- CONCLUSIÓN
De conformidad con lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.-
La solicitud de reconsideración del dictamen PGR-C-099-2025 del 26 de mayo de
2025, mediante el cual esta Procuraduría denegó el dictamen favorable requerido
para anular en vía administrativa el acto mediante el cual se materializó el
reconocimiento de anualidades para una servidora de la Municipalidad de
Corredores, resulta inadmisible.
2.- La
especificidad del dictamen del artículo 173 de la LGAP, su naturaleza
vinculante no dispensable por el Consejo de Gobierno, y su función garantista
de los derechos fundamentales del administrado, son las razones
técnico-jurídicas que sustentan la inadmisibilidad de una solicitud de
reconsideración en su contra.
3.- Sin
perjuicio de lo anterior, se aclara a la Municipalidad de Corredores que el
tratamiento jurídico de los procedimientos administrativos disciplinarios es
distinto del que debe dispensarse a los procedimientos orientados a declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo propio,
procedimiento este último que, tratándose de entes municipales, requiere
siempre de una decisión del Concejo Municipal para su inicio.
Cordialmente;
Julio
César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-141-2025
MUNICIPALIDAD DE CORREDORES.
SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN DE DICTAMEN. NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y
MANIFIESTA. IMPROCEDENCIA. ÓRGANO LEGITIMADO PARA INICIAR PROCEDIMIENTO DE
NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.
La
Municipalidad de Corredores nos solicitó reconsiderar el dictamen
PGR-C-099-2025 del 26 de mayo de 2025, en tanto señaló
la improcedencia de emitir el dictamen afirmativo solicitado para anular un
acto declarativo de derechos. En ese
dictamen indicamos que el procedimiento administrativo que sirvió de base para
la solicitud fue ordenado por el alcalde municipal y no por el Concejo
Municipal, a quien corresponde dicha potestad.
Esta
Procuraduría, en su dictamen C-141-2025, del 2 de julio de 2025, suscrito por
el procurador Julio Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones:
1.-
La solicitud de reconsideración del dictamen PGR-C-098-2025 del 26 de mayo de
2025, mediante el cual esta Procuraduría denegó el dictamen favorable requerido
para anular en vía administrativa el acto mediante el
cual se materializó el reconocimiento de anualidades para una servidora de la
Municipalidad de Corredores, resulta inadmisible.
2.-
La especificidad del dictamen del artículo 173 de la
LGAP, su naturaleza vinculante no dispensable por el Consejo de Gobierno, y su
función garantista de los derechos fundamentales del administrado, son las
razones técnico-jurídicas que sustentan la inadmisibilidad de una solicitud de
reconsideración en su contra.
3.-
Sin perjuicio de lo anterior, se aclara a la Municipalidad de Corredores que el
tratamiento jurídico de los procedimientos administrativos disciplinarios es
distinto del que debe dispensarse a los procedimientos orientados a declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo propio,
procedimiento este último que, tratándose de entes municipales, requiere
siempre de una decisión del Concejo Municipal para su inicio.