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Dictamen : 143 - del 03/07/2025
3 de julio de 2025
PGR-C-143-2025
Señor
José
Luis Araya Alpízar
Director
General de Presupuesto Nacional
Estimado
señor:
Con la aprobación del Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio no. MH-DGPN-DG-OF-0196-2025 de 14 de
mayo de 2025, mediante el cual plantea una gestión de adición y aclaración del
dictamen no. PGR-C-008-2025 de 20 de enero de 2025 y, además, requiere nuestro
criterio sobre un tema adicional.
Específicamente, en cuanto a la
solicitud de adición y aclaración, se requiere responder lo siguiente:
“1) Respecto de lo señalado en el Dictamen
PGR-C-008-2025 y de acuerdo con lo normado en el artículo 26 de la Ley n.° 10.096, se requiere adicionar y aclarar la
jurisprudencia administrativa antes citada para dar respuesta a lo siguiente:
¿se puede entender que las modificaciones contempladas en el artículo 45 de la
Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que
podrían realizarse, son las que están referidas a recursos para atender
compromisos adquiridos en las Mesas de Desarrollo Regional, si estos ya estaban
presupuestados en la Ley de Presupuesto que se pretende modificar, no así para
incluir este tipo de compromisos, si estos son contraídos cuando el Presupuesto
Ordinario y Extraordinario de la República en que pretenden incorporarse vía
modificación, ya se está ejecutando?”
Y,
con la nueva consulta que se plantea, solicita nuestro criterio sobre lo
siguiente:
¿Es viable que los recursos
correspondientes a partidas específicas de la Ley n.° 7755, Control de las Partidas Específicas con Cargo
al Presupuesto Nacional, puedan llegar a comprometerse para impulsar el
desarrollo regional del país a través de los convenios de gestión, programas o
proyectos derivados de las Mesas de acuerdo, referidas en el artículo 26 de la
Ley n.° 10096, Desarrollo Regional de Costa Rica? De
manera similar en el caso de los recursos derivados de un destino específico
que se vincule a una región en particular, ¿podrán adquirirse compromisos en
las Mesas correspondientes a dicha Región, que conlleven la utilización de
tales recursos?
De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, se adjuntó el oficio no.
MH-STAP-DE-AJ-0245-2025 de 14 de mayo de 2025, en el cual, la asesoría legal
rindió su criterio, sobre la pregunta que se formula como adición y aclaración
y sobre la nueva consulta planteada.
Sobre la consulta original, la
Procuraduría le confirió audiencia al Ministerio de Planificación y Política
Económica y al emitirse el dictamen no. PGR-C-008-2005 de 20 de enero de 2025,
se le remitió una copia a ese Ministerio. En virtud de lo anterior, sobre esta
nueva gestión también se le confirió audiencia a esa Cartera.
Mediante oficio no.
CARTA-MIDEPLAN-DM-0530-2025 de 17 de junio de 2025, la Ministra de
Planificación indicó que no emiten su criterio en cuanto a la primer pregunta
planteada porque lo consultado es competencia exclusiva del Ministerio de
Hacienda, y, sobre la segunda interrogante, conforme con el principio de
legalidad, le corresponde a las Municipalidades determinar la distribución de
los recursos trasladados en virtud de lo dispuesto en la Ley de control de las
partidas específicas con cargo al Presupuesto Nacional.
II. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA
GESTIÓN PLANTEADA.
Tal y como hemos señalado en otras oportunidades (dictámenes nos. C-318-2011 de 16 de diciembre de 2011,
C-275-2018 de 5 de noviembre de 2018, C-119-2019 de 30 de abril de 2019,
C-175-2019 de 20 de junio de 2019 y C-297-2020 de 28 de julio de 2020), pese
a que nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) no contempla la gestión de adición y aclaración de
los dictámenes, una solicitud en ese sentido podría ser atendida,
exclusivamente, cuando uno de nuestros criterios sea
incompleto o posea contradicciones, ambigüedades u oscuridades.
Si bien es cierto, mediante esa gestión
pueden aclararse puntos confusos de un dictamen o adicionarse algún aspecto
que, aunque consultado, haya sido omitido, no podría fungir como un medio para
solicitar la ampliación de nuestro criterio sobre cuestiones que no fueron
consultadas originalmente o para responder nuevas dudas que surgen a raíz de
nuestro dictamen.
Ésa no sería una solicitud de adición y
aclaración, sino la formulación de una consulta nueva, que, como tal, debe
cumplir con todos los requisitos formales de admisibilidad de las consultas,
conforme lo dispone nuestra Ley Orgánica y nuestra jurisprudencia
administrativa.
En esta ocasión, se plantea una
solicitud de adición y aclaración relacionada con la pregunta no. 3.2. de la
consulta original, cuyo texto es el siguiente:
“3.2- ¿Los Convenios de Gestión que sean acordados con
posterioridad a la etapa de formulación del Proyecto de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la República o a su aprobación legislativa y que requieran de
presupuestar recursos para ser ejecutados en el ejercicio económico al que
corresponde dicho presupuesto podrán ser atendidos acudiendo a lo dispuesto en
el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos y tomando en consideración lo dispuesto en el resto del
ordenamiento jurídico vigente?”
En
el dictamen no. PGR-C-008-2025, se respondió esa pregunta indicando que:
“…sobre la pregunta 3.2, siguiendo la misma lógica
expuesta, dado que la Ley 10096 no ha modificado las disposiciones relativas a
la formulación y aprobación del presupuesto, es posible que los convenios de
gestión, programas o proyectos de desarrollo regional que sean acordados con
posterioridad a la etapa de formulación del Proyecto de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la República o a su aprobación legislativa, sean incorporados
mediante las modificaciones que contempla el artículo 45 de la Ley 8131.”
Y,
con la gestión de adición y aclaración, se pide responder la siguiente
interrogante:
¿se puede entender que las modificaciones contempladas
en el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos que podrían realizarse, son las que están referidas a
recursos para atender compromisos adquiridos en las Mesas de Desarrollo
Regional, si estos ya estaban presupuestados en la Ley de Presupuesto que se
pretende modificar, no así para incluir este tipo de compromisos, si estos son
contraídos cuando el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República en
que pretenden incorporarse vía modificación, ya se está ejecutando?”
En
la pregunta inicial se consultó si era posible que los compromisos adoptados
con posterioridad a la formulación del presupuesto y a su aprobación por parte
de la Asamblea Legislativa, sean incluidos mediante los mecanismos de
modificación presupuestaria establecidos en el artículo 45 de la Ley 8131. Y,
en la nueva pregunta, se consulta si las modificaciones presupuestarias que
establece ese artículo 45, solo podrían aplicarse para compromisos que ya estén
contemplados en el presupuesto aprobado.
Entonces,
puede notarse que lo que se pide no es aclarar un aspecto que resulte oscuro o
impreciso o adicionar algún tema que, aunque consultado, no fue respondido.
Sino que se plantea una pregunta similar a la inicial, añadiendo un aspecto
adicional, que más parece tener como fin variar el criterio emitido por la
Procuraduría al respecto.
La reconsideración de nuestros dictámenes se encuentra
expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica y está concebida como un
procedimiento formal y excepcional, previsto para aquellos casos en los que,
cuando esté de por medio el interés público, la administración consultante
pueda requerir ante el Consejo de Gobierno la dispensa del acatamiento
obligatorio de un dictamen particular.
Para requerir la dispensa del
Consejo de Gobierno, la administración consultante debe haber solicitado la
reconsideración del dictamen ante la Procuraduría y ésta debe haber sido
denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores, convocada al efecto.
Concretamente, el artículo 6°
citado dispone:
“Artículo 6°.- Dispensa en el acatamiento de dictámenes:
En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el
Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes
emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá
publicarse en el diario oficial "La
Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad
pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito
para ejecutar la resolución.
Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar
reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo
del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de
Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro
de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno
para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.”
Con base en ese artículo, la
solicitud de reconsideración se encuentra sujeta a dos requisitos esenciales:
que sea requerida por la misma institución consultante y que esa solicitud se
presente dentro de los ocho días siguientes a la fecha de notificación del
dictamen, tal y como lo hemos señalado en otras ocasiones:
“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la
norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser
dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos
que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público
comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones
exteriores.
Un segundo aspecto a considerar es que la
disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la primera
ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma que
para poder acudir a este último órgano, «como requisito previo», el órgano consultante tiene que solicitar
la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del
dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud
se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la
Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente
y el plazo…” (Dictamen no. C-081-2012 de 28 de marzo de 2012. En igual sentido
véanse los pronunciamientos nos. C-056-2014 de 26 de febrero de 2014,
C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016,
C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre otros).
En
esta ocasión, si bien es cierto, la gestión está siendo planteada por el mismo
consultante, ha transcurrido sobradamente el plazo de ocho días señalado. Por
esa razón, la gestión planteada no podría tramitarse como una solicitud de
reconsideración.
Ahora
bien, en casos similares, la Procuraduría, atendiendo a sus amplias facultades
consultivas y a lo dispuesto en el artículo 3° inciso b) de su Ley Orgánica,
que incluye la posibilidad de reconsiderar de oficio sus propios dictámenes, ha
analizado los argumentos de fondo expuestos en las solicitudes de
reconsideración aunque no cumplan con los requisitos formales exigidos por el
artículo 6°, para valorar si corresponde o no variar el criterio rendido (al
efecto, véanse los pronunciamientos nos. C-199-2008 de 12 de junio de 2008,
C-466-2014 de 15 de diciembre de 2014, C-101-2016 de 2 de mayo de 2016,
PGR-C-242-2021 23 de agosto de 2021, entre otros).
Lo
anterior, queda sujeto a que se cumplan los requisitos de admisibilidad de las
consultas, pues, ciertamente, lo que se plantea es una nueva consulta, en la
que se solicita analizar si determinado criterio se mantiene o no.
Entonces,
en vista de que se adjunta el criterio de la asesoría legal que responde la
duda planteada, se procederá a responder la primera pregunta formulada.
Ahora
bien, la segunda pregunta que se plantea como una consulta nueva resulta
inadmisible, en virtud de que involucra el conocimiento de una materia que
corresponde atender a la Contraloría General de la República, pues, tal y como hemos
advertido en otras ocasiones:
“De conformidad con el
artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, es a este
Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por
medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de
contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios
dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de
marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es
el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública
y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo
12 que establece:
La Contraloría General de
la República es el órgano rector del
ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta
ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro
del ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los
sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de
setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido
dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio
de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de
2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).
Con
base en lo anterior y considerando lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra
Ley Orgánica, hemos declinado rendir nuestro criterio sobre consultas que se
refieran al uso y destino de los fondos públicos que deben administrar los
Gobiernos Locales. (Véanse, por ejemplo, los dictámenes nos. C-161-2018 de 11
de julio de 2018, PGR-C-224-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-C-243 de 24 de
octubre de 2024, entre otros).
En
este caso, la consulta está relacionada con la posibilidad de utilizar los
recursos otorgados en virtud de la Ley no. 7755 para atender los compromisos
derivados de las mesas de acuerdo que establece la Ley 10096. El artículo 2° de
la Ley 7755 dispone que serán beneficiarias de las partidas específicas que
allí se autorizan, las Municipalidades y las entidades privadas idóneas para
administrar fondos públicos. Y, con base en lo que se establece en el artículo
8° inciso a) de esa misma Ley y el 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, es competencia de la Contraloría aprobar o improbar
los presupuestos de los Gobiernos Locales.
Así,
la materia de la segunda consulta es competencia de la Contraloría General de
la República, y, por ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de
nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría no puede emitir su criterio.
En
resumen, únicamente se admite la primera pregunta planteada, no en carácter de
gestión de adición y aclaración, sino como una consulta nueva en la que se
requiere la reconsideración de oficio de lo indicado en el dictamen no.
PGR-C-008-2025 sobre la pregunta 3.2.
III.
CRITERIO DE LA PROCURADURÍA SOBRE LA PRIMERA INTERROGANTE.
En el criterio legal adjunto se
indica que las acciones que se definen en los programas y proyectos derivados
de las Mesas de Acuerdo que establece el artículo 26 de la Ley de Desarrollo
Regional de Costa Rica, se formalizan a través de los Convenios de Gestión que
establece el artículo 27 de esa misma ley. Luego, se señala que para que estos
Convenios se vean reflejados en la asignación presupuestaria de los
presupuestos institucionales, es fundamental que se cumplan las disposiciones
normativas relacionadas con la incorporación de dichos recursos en el
Presupuesto de la República, de conformidad con lo regulado en la Ley no. 8131
y demás normativa aplicable.
Se indica que la elaboración de los proyectos de
presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones
comprenden, las etapas de programación, formulación, aprobación, ejecución,
control y evaluación. Y que la etapa de formulación corresponde al análisis de
los anteproyectos del presupuesto remitidos por los órganos que integran el
Presupuesto Nacional e implica una labor de carácter técnico que conlleva la
asignación de recursos financieros para atender obligaciones constitucional y
legalmente adquiridas, para la posterior preparación del proyecto de
presupuesto que debe entregarse al señor Ministro de Hacienda, quien deberá
presentarlo a la Asamblea Legislativa, una vez ratificado por el Presidente de
la República a más tardar el 1° de setiembre de cada año.
Después, se expone que en el dictamen PGR-C-008-2025
se indicó que la Ley 10096 no ha modificado las disposiciones relativas a la
formulación del presupuesto, y, por tanto, se afirma que las disposiciones de
esa Ley “no modificaron en lo absoluto la normativa, lineamientos técnicos, ni
plazos que permiten incorporar oportunamente los recursos en los Anteproyectos
de Presupuesto.”
Por último, se resalta que el “legislador posiblemente
en atención a la existencia tanto de las etapas del Ciclo Presupuestario, como
de los plazos y trámites propios de estas, consideró necesario señalar en el
artículo 26 de repetida cita: «…Las instituciones públicas vinculadas con la
ejecución de esos proyectos deberán asignar de los recursos correspondientes
para su ejecución, en el presupuesto ordinario y extraordinario inmediato
siguiente…». Con base en ello, se concluye que:
“…para cumplir de manera efectiva con lo establecido
en el párrafo segundo del artículo 26 citado, los recursos asignados a los
Convenios de Gestión, si bien deben respetar lo estipulado en dicha normativa
en relación con la asignación de los fondos necesarios para su ejecución en el
presupuesto ordinario y extraordinario inmediato siguiente, dicha incorporación
debe estar alineada con la normativa técnica presupuestaria que incluye la
planificación del presupuesto, y desde esa perspectiva deberá respetarse la
inclusión de estos en la etapa de formulación y aprobación del Proyecto de Ley
de presupuesto para luego culminar con su aprobación por parte de la Asamblea
Legislativa y una vez que la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de
la República ya se encuentre aprobada, se puedan realizar las modificaciones
que correspondan, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley
n.° 8131.
Lo anterior no aplicaría para aquellos compromisos
contraídos en el momento en que el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la
República en que pretenden incorporarse vía modificación, ya se está
ejecutando.”
Es decir,
el criterio de la asesoría legal de la Dirección de Presupuesto es que los
mecanismos que prevé el artículo 45 de la Ley 8131 solo pueden utilizarse para
realizar las modificaciones que sean necesarias a aquellos compromisos
derivados de las Mesas de Acuerdo que ya hayan sido incluidos en el presupuesto
nacional desde la etapa de formulación, pero no para incluir nuevos compromisos
acordados con posterioridad y que, por tanto, no hayan sido contemplados en el
presupuesto aprobado. Ese criterio contrasta con el que fue remitido con la
consulta original, pues en esa ocasión se indicó:
“3-El Convenio de Gestión se formaliza siempre el año
anterior al que corresponda al presupuesto en que deben incluirse los recursos,
pero cuando el Proyecto de Presupuesto de la República ya fue aprobado por la
Asamblea Legislativa.
Ante este supuesto y considerando que el presupuesto
ya fue aprobado, sin haberse incluido los convenios de gestión en el año que
precede al que se está o estaría ejecutando, es que se analiza la procedencia
de aplicar lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley n.°
8131…
En orden a lo establecido en el artículo transcrito y
ante la obligación que señala la Ley n.° 10096 de
incluir los recursos correspondientes a los convenios de gestión en el presupuesto
inmediato siguiente de la entidad que los haya convenido, se considera viable,
que en caso de ocurrir algunas de las situaciones como las descritas en los
supuestos indicados, puedan dichos recursos incluirse mediante una modificación
al presupuesto que corresponda, tal y como lo establece el artículo 45 de
repetida cita.”
Ciertamente,
en el dictamen no. PGR-C-008-2025 se dispuso que la Ley 10096 tiene un claro
propósito de que las acciones concretas contenidas en los planes regionales de
desarrollo y los proyectos y programas derivados de las Mesas de Acuerdo y de
los convenios de gestión dispuestos en el artículo 27, se vean reflejados en
los presupuestos institucionales correspondientes y que, eso no implica, en
modo alguno, que la Ley haya variado las normas, condiciones, reglas y
principios propios del proceso presupuestario.
También se indicó que los objetivos
de desarrollo regional, derivados de las regulaciones de la Ley 10096, deben
ser incluidos en el proceso presupuestario, con ajuste a las disposiciones de
la Ley no. 8131 y demás normativa conexa. Y se consignó que el artículo 83 del
Reglamento a la Ley 10096 dispone que “Mideplan, a
través del Área de Planificación Regional, solicitará a las instituciones el
proceso de identificación, priorización y negociación de políticas, planes,
programas, proyectos y acciones regionales en correspondencia con los tiempos
del ciclo presupuestario.”
Con
base en lo anterior, al responder puntualmente la pregunta planteada, se dijo
que “dado que la Ley 10096 no ha modificado las disposiciones relativas a la
formulación y aprobación del presupuesto, es posible que los convenios de
gestión, programas o proyectos de desarrollo regional que sean acordados con
posterioridad a la etapa de formulación del Proyecto de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la República o a su aprobación legislativa, sean incorporados
mediante las modificaciones que contempla el artículo 45 de la Ley 8131.”
Justamente,
en virtud de que se estima que la Ley 10096 no ha modificado las disposiciones
relativas a la formulación y aprobación del presupuesto, es que se afirma que
el artículo 45 de la Ley 8131 tampoco ha sufrido alteraciones, y, por tanto,
sigue siendo aplicable en lo que tiene que ver con la inclusión de los compromisos
derivados de las Mesas de Acuerdo que regula la Ley 10096.
El
hecho de que el artículo 26 de la Ley 10096 establezca que las instituciones
públicas vinculadas con la ejecución de esos proyectos deban asignar los
recursos correspondientes para su ejecución, en el presupuesto ordinario y
extraordinario inmediato siguiente no implica que en esa materia resulte
inaplicable lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 8131 y que, por tanto,
mediante los mecanismos de modificación presupuestaria que allí se contemplan,
no puedan incorporarse en el presupuesto compromisos adquiridos con
posterioridad a la aprobación del presupuesto que no hayan sido incluidos desde
la etapa de formulación.
Debe
tenerse en cuenta que la finalidad de la Ley 10096, tal cual lo establece su
artículo 1°, es impulsar el desarrollo regional en Costa Rica, para la mejora
de las condiciones y la calidad de vida de toda la población, respetando las
particularidades culturales, sociales, económicas, ambientales y el
aprovechamiento de las sinergias y potencialidades propias de cada región. El
artículo 2° define como objeto de la ley fortalecer las estructuras de
participación regional y dotar a los actores regionales de instrumentos y
mecanismos de participación social y estatal que les permitan construir su
visión de desarrollo y que esta sea vinculante a la política pública; brindar a
la institucionalidad pública nuevos mecanismos que garanticen que las
políticas, las estrategias y los planes que ejecute generen condiciones de
crecimiento, competitividad e innovación en las diversas regiones del país,
para garantizar el cierre de brechas estructurales que afectan negativamente la
calidad de vida y el arraigo de sus habitantes; y contar con financiamiento
para el desarrollo regional.
De
ahí que, resulte entendible y coherente que el artículo 26 de la misma Ley
establezca que las instituciones públicas vinculadas con la ejecución de los
proyectos derivados de las Mesas de Acuerdo, se vean obligadas a asignar los
recursos correspondientes para su materialización, en el presupuesto ordinario
y extraordinario inmediato siguiente. Es decir, ese carácter imperativo de la
norma tiene como fin que los proyectos acordados cuenten con financiamiento y
se ejecuten en el próximo periodo presupuestario y no se posterguen
indefinidamente.
Sin
embargo, esa norma no establece que los compromisos derivados de las mesas de
acuerdo deban ser incluidos en el presupuesto, únicamente, desde la etapa
inicial de su formulación. Solo con una disposición redactada en esos términos
podría entenderse que resultarían inaplicables las modificaciones
presupuestarias que establece el artículo 45 de la Ley 8131 para la inclusión
de acuerdos no contemplados en el presupuesto aprobado.
El
artículo 26 de la Ley 10096 establece que las Mesas de Acuerdo se reunirán, al
menos, una vez por semestre, y que, mediante reglamento se deberá definir el
mecanismo de funcionamiento y la toma de decisiones de esas mesas. El artículo
63 del Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 43916 de 6 de octubre de 2022) dispone
que con el fin de “incidir en el ciclo presupuestario, la preparación de la
Mesa de Acuerdo debe procurar que la fecha de la primera reunión sea antes del
mes de marzo de cada año.”
De lo
anterior, puede entenderse que se pretende que los acuerdos de las mesas se
adopten con suficiente antelación para que los proyectos correspondientes
puedan ser incluidos en el presupuesto siguiente, desde la etapa inicial de
formulación. Sin embargo, podría suceder que las demás reuniones de las Mesas
de Acuerdo no se lleven a cabo con la antelación suficiente, o que, por
cualquier otra circunstancia, no se puedan incluir todos los compromisos en el
presupuesto siguiente, antes de su aprobación.
Si
bien, puede entenderse que, en términos generales, lo deseable es que todos los
gastos estén incluidos en el presupuesto desde su formulación, lo cierto es que
el artículo 45 de la Ley 8131 establece mecanismos para modificarlo, tanto para
obligaciones que hayan sido consignadas desde el inicio, como para incluir
nuevos compromisos. Y, como ya indicamos, esa disposición no se ha visto
modificada por lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 10096.
En ese
sentido, nótese que, con base en lo dispuesto en el artículo 45 inciso b) de la
Ley 8131, en su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 32988 de 31 de enero de 2006)
el artículo 2°, define modificación presupuestaria como el “traslado o traspaso
de recursos financieros entre partidas y subpartidas y/o modificación a la
programación física del presupuesto, ya sean legislativas o ejecutivas.”
Además, ese Reglamento establece en cuáles casos se pueden llevar a cabo
modificaciones presupuestarias por medio de Decreto Ejecutivo:
“Artículo 61.-Modificaciones del presupuesto por
decreto ejecutivo. Mediante decreto ejecutivo elaborado por el Ministerio de
Hacienda, podrán realizarse modificaciones presupuestarias dentro de un mismo
programa o subprograma, para atender lo siguiente:
a) Adecuar los recursos presupuestarios a la
programación, según las prioridades definidas por los órganos del Gobierno de
la República, mediante traspasos de partidas presupuestarias entre los gastos
autorizados en las leyes de presupuesto ordinario y extraordinario de la
República del ejercicio que se tratare, sin modificar el monto total de los
recursos asignados al programa. Se permiten traspasos de partidas entre las
categorías programáticas dentro de un mismo programa, sin modificar el monto
total del programa. Asimismo, se podrán realizar traspasos de partidas
presupuestarias entre los gastos autorizados en las leyes de presupuesto
ordinario y extraordinario de la República del mismo ejercicio económico, para
incorporar otras subpartidas de gasto que no figuraren en el presupuesto
inicialmente autorizado, toda vez que las mismas resulten indispensables
para conseguir los objetivos y las metas establecidas por cada programa o
subprograma presupuestario.
b) Adecuar la programación presupuestaria como
producto de variaciones en la asignación presupuestaria, o bien como producto
de cambios en las prioridades definidas por los responsables de los programas o
subprogramas presupuestarios, de los órganos del Gobierno de la República.
(…)”
Sobre
las modificaciones presupuestarias, y, con base en lo señalado por el artículo
45 de la Ley 8131, hemos señalado que:
“El Poder Ejecutivo está autorizado para llevar a cabo
modificaciones al presupuesto nacional por medio de decreto ejecutivo, sin necesidad
de una ley adicional, en los casos en que no se afecte el monto total del
presupuesto o de endeudamiento, no suponga un aumento de los gastos corrientes
en detrimento de los gastos de capital, ni implique transferencias entre
programas presupuestarios distintos o entre servicios no personales y servicios
personales, conforme a la regulación establecida en el Reglamento a la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto
Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), en particular, sus
artículos 61 y 63.
(…)
Tal y como lo analizó la Procuraduría desde el
pronunciamiento OJ-121-2007, del 13 de noviembre, la facultad conferida al
Poder Ejecutivo para realizar modificaciones presupuestarias con el objeto de permitir
una mayor flexibilidad en la gestión administrativa y propiciar la eficacia de
su accionar, está sujeta a los límites fijados por las disposiciones
anteriores, que están enmarcados a su vez por la jurisprudencia constitucional,
precisamente porque la competencia es propia del legislador.” (PGR-C-150-2023
de 1° de agosto de 2023).
De
tal forma, la Procuraduría estima que el artículo 26 de la Ley 10096 no ha
modificado lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 8131, y, por eso, puede ser
aplicado en esta materia, tal y como se hace en otros ámbitos. Es decir,
mediante las modificaciones presupuestarias que contempla el artículo 45 de la
Ley 8131, ajustándose a las condiciones y requisitos dispuestos en esa norma y
en el Reglamento a esa Ley, es posible incluir en el presupuesto nacional
aprobado, e incluso, en ejecución, compromisos o proyectos derivados de las
Mesas de Acuerdo que no hubiesen sido incorporados en él antes de su
aprobación.
IV. CONCLUSIONES
Con base en todo lo expuesto, la
Procuraduría concluye que:
1. La materia de la segunda
consulta planteada es competencia de la Contraloría General de la República, y,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, la
Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto.
2. Únicamente se admite la
primera pregunta formulada, no en carácter de gestión de adición y aclaración,
sino como una consulta nueva en la que se requiere la reconsideración de oficio
de lo indicado en el dictamen no. PGR-C-008-2025 sobre la pregunta 3.2.
3.
El artículo 26 de la Ley 10096 obliga a que las instituciones públicas
vinculadas con la ejecución de los proyectos derivados de las Mesas de Acuerdo,
asignen los recursos correspondientes para su materialización, en el
presupuesto ordinario y extraordinario inmediato siguiente. Ese carácter
imperativo de la norma tiene como fin que los proyectos acordados cuenten con
financiamiento y se ejecuten en el próximo periodo presupuestario y no se
posterguen indefinidamente. Pero, esa norma no establece que los compromisos
derivados de las Mesas de Acuerdo deban ser incluidos en el presupuesto,
únicamente, desde la etapa inicial de su formulación.
4.
El artículo 26 de la Ley 10096 no ha modificado lo dispuesto en el artículo 45
de la Ley 8131, y, por eso, puede ser aplicado en esta materia, tal y como se
hace en otros ámbitos. Es decir, mediante las modificaciones presupuestarias
que contempla el artículo 45 de la Ley 8131, ajustándose a las condiciones y
requisitos dispuestos en esa norma y en el Reglamento a esa Ley, es posible
incluir en el presupuesto nacional aprobado, e incluso, en ejecución,
compromisos o proyectos derivados de las Mesas de Acuerdo que no hubiesen sido
incorporados en él antes de su aprobación.
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
6670-2025
PGR-C-143-2025.
ADICIÓN Y ACLARACIÓN DICTAMEN
PGR-C-008-2025. PROCEDE SOLO CUANDO SEA INCOMPLETO, POSEA CONTRADICCIONES, AMBIGUEDADES
U OSCURIDADES. PARTIDAS ESPECÍFICAS LEY No 7755. REQUISITOS ESENCIALES DE
RECONSIDERACIÓN. COMPETENCIA CGR USO CORRECTO DE FONDOS PÚBLICOS Y MATERIA
PRESUPUESTARIA. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS. LEY DE DESARROLLO REGIONAL DE
COSTA RICA.
El señor José Luis Araya Alpízar,
Director General de Presupuesto General mediante oficio no.
MH-DGPN-DG-OF-0196-2025 de 14 de mayo de 2025 plantea una gestión de adición y
aclaración del dictamen no. PGR-C-008-2025 de 20 de enero de 2025 y, además,
requiere nuestro criterio sobre un tema adicional.
La Procuraduría, en Dictamen PGR-C-143-2025 de 3 de julio de 2025, declaró la inadmisibilidad parcial de la gestión planteada porque:
1. La materia de la segunda consulta planteada es competencia de la Contraloría General de la República, y, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto.
2. Únicamente se admite la primera pregunta formulada, no en carácter de gestión de adición y aclaración, sino como una consulta nueva en la que se requiere la reconsideración de oficio de lo indicado en el dictamen no. PGR-C-008-2025 sobre la pregunta 3.2.
3. El artículo 26 de la Ley 10096 obliga a que las instituciones públicas vinculadas con la ejecución de los proyectos derivados de las Mesas de Acuerdo, asignen los recursos correspondientes para su materialización, en el presupuesto ordinario y extraordinario inmediato siguiente. Ese carácter imperativo de la norma tiene como fin que los proyectos acordados cuenten con financiamiento y se ejecuten en el próximo periodo presupuestario y no se posterguen indefinidamente. Pero, esa norma no establece que los compromisos derivados de las Mesas de Acuerdo deban ser incluidos en el presupuesto, únicamente, desde la etapa inicial de su formulación.
4. El artículo 26 de la Ley 10096 no ha modificado lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 8131, y, por eso, puede ser aplicado en esta materia, tal y como se hace en otros ámbitos. Es decir, mediante las modificaciones presupuestarias que contempla el artículo 45 de la Ley 8131, ajustándose a las condiciones y requisitos dispuestos en esa norma y en el Reglamento a esa Ley, es posible incluir en el presupuesto nacional aprobado, e incluso, en ejecución, compromisos o proyectos derivados de las Mesas de Acuerdo que no hubiesen sido incorporados en él antes de su aprobación.