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Dictamen : 137 - del 30/06/2025
PGR-C-137-2025
Señora
Marlen
Luna Alfaro
Presidencia Ejecutiva
Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal
Estimado señor:
Con la aprobación y por
encargo del Procurador General de la República, se atiende la consulta que fue
planteada en el oficio PE-0132-2025 del 04 de abril de 2025 remitido a nuestras
oficinas ese mismo día, y por medio del cual, se informa que la Junta Directiva
emitió el acuerdo n.° JD-AC-162-2024, oficio en que
nos informa:
“Antecedentes
De previo a plantear la
consulta resulta necesario citar la normativa que rige en relación con la
consulta planteada.
La Ley No. 4716 Ley de
Organización del IFAM, no estipula el otorgamiento de poder generalísimo sin
límite de suma, ni a la persona titular de la Presidencia, ni la persona
titular de la Dirección Ejecutiva, lo cual es necesario para el caso de
disposición de los recursos y patrimonio institucional.
El Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas
Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y
Semiautónomas no Bancarias, Decreto Ejecutivo Nº
11846-P de 9 de setiembre de 1980, es la única normativa que proporciona alguna
elucidación en el tema de marras.
Consulta
Corolario de lo anterior,
se plantea ante su autoridad las interrogantes emitidas mediante: Acuerdo
Tercero, Capítulo Cuatro de la Sesión Extraordinaria Número: 42-2024, celebrada
por la Junta Directiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al ser
las 16:22 horas del día quince de octubre del 2024: del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal:
1-Otorgar Poder
Generalísimo a la Presidencia Ejecutiva en los términos señalados en el
artículo 40 del Reglamento de la Junta Directiva del IFAM.
2- Consultar al
Departamento de Asesoría Jurídica de la Institución, si existe conflicto
normativo entre el Poder que la Ley de Organización del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal IFAM, en su artículo 20 inciso h) le otorga a la Dirección
Ejecutiva y el poder que se le otorga a la Presidencia Ejecutiva, de acuerdo
con el artículo 40 del Reglamento de la Junta Directiva.
3- Autorizar a la Presidencia Ejecutiva una vez esté listo el criterio
de la Asesoría Jurídica elevar una consulta a la Procuraduría General de la
República para que se pronuncie sobre si el Poder Generalísimo que se le otorga
a la Presidencia Ejecutiva converge con el que se le otorga a la Dirección
Ejecutiva, o si por el contrario son Poderes distintos”.
Acompañando la consulta se adjunta la certificación de la copia del
acuerdo n.° JD-AC-162-2024 del 16 de octubre de 2024,
en el cual se ratifica que las consultas indicadas en el oficio PE-0132-2025,
corresponden al cuestionamiento planteado por la Junta.
Adicionalmente se remite el documento PE-AJ-019-2024 del 08 de noviembre
de 2025, que es criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Instituto
de Fomento y Asesoría Municipal, donde se abordó la consulta relativa al punto
II del acuerdo de la Junta Directiva n.°
JD-AC-162-2024, y se llegó a las siguientes conclusiones:
“Conclusiones:
1.
La representación judicial
y extrajudicial de la persona titular de la Presidencia Ejecutiva se encuentra
regulada en el Decreto Ejecutivo Nº 11846-P de 9 de
setiembre de 1980.
2.
La representación judicial
y extrajudicial de la persona titular de la Dirección Ejecutiva, se encuentra
establecida por la Ley No. 4716 del 09 de febrero de 1971.
3.
El mandato que confiere la
normativa superior a la Presidencia Ejecutiva es el poder generalísimo sin
límite de suma en el ámbito de gobierno de su representada regulado por el
artículo 1253 del Código Civil.
4.
La Ley No. 4716, no le
confiere expresamente a la Dirección Ejecutiva poder generalísimo sin límite de
suma; sino, únicamente la representación judicial y extrajudicial del
Instituto.
5.
El Reglamento de Junta
Directiva del IFAM, concede poder generalísimo sin límite de suma a ambos
jerarcas, lo cual no es conteste con la normativa de rango superior.
6.
No existe ni conflicto
normativo ni son poderes distintos, toda vez que, la norma superior que sería
la Ley No. 4716, no estableció expresamente poder generalísimo sin límite de
suma en los términos del artículo 1253 del Código Civil, para la persona que
asuma la Dirección Ejecutiva”.
Se consultó al IFAM, vía telefónica, si estaban realizando la consulta a
pesar de la emisión del dictamen PGR-C-067-2025 del 26 de marzo de 2025 y
respondieron que sí, porque la consulta fue reformulada conforme al
planteamiento exclusivo del acuerdo de Junta Directiva n.°
JD-AC-162-2024.
Una vez analizado el oficio PE-0132-2025, se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:
I.
SOBRE LAS CONSULTAS
PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República,
conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de
setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en
los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.
De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos
mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:
a) Que el objeto de la
consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas
jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos
sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la
Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones
concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés
particular o personal del funcionario que plantea la consulta.
b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados y;
c) Que la consulta sea
formulada por el jerarca administrativo de la institución.
(Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020,
C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021,
C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023,
PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).
En el caso que nos ocupa, la consulta remitida en el oficio PE-0132-2025 se relaciona con el acuerdo de la Junta Directiva n.°
JD-AC-162-2024 del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, y está siendo
planteada por segunda ocasión.
II.
INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA Y ANTECEDENTE DEL CASO CONCRETO.
En el dictamen PGR-C-067-2025 del 26 de marzo de 2025 se declaró
la inadmisibilidad de la consulta que nos fue planteada por primera vez sobre
esta temática. En dicha oportunidad se
concluyó que la consulta resultaba inadmisible por las siguientes razones:
1-
Se pretendía la revisión de
la validez de una decisión administrativa ya adoptada por la Junta Directiva
del IFAM.
2-
Las preguntas que se
plantearon en la consulta no eran las mismas que se abordaron en el criterio
legal remitido y tampoco eran las interrogantes que originalmente formuló la
Junta Directiva del IFAM a su asesoría jurídica.
Ahora, mediante el oficio PE-0132-2025 se advierte una corrección de
forma parcial, ya que si bien las preguntas formuladas en esta segunda ocasión
sí se ajustan a lo expresamente señalado el Acuerdo de la Junta Directiva n.° JD-AC-162-2024 y es lo
mismo que se abordó en el criterio legal que se remite, subsiste el primer
motivo de inadmisibilidad que fue desarrollado en el dictamen PGR-C-067-2025.
El punto 2 del acuerdo de cita, señala expresamente: “Consultar al
Departamento de Asesoría Jurídica de la Institución, si existe conflicto
normativo entre el Poder que la Ley de Organización del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal del IFAM, en su artículo 20 inciso h) le otorga a la
Dirección Ejecutiva y el poder que se le otorga la Presidencia Ejecutiva, de
acuerdo con el artículo 40 del Reglamento de la Junta Directiva”.
Al realizar en análisis de admisibilidad, se logra constatar que el
poder que se le otorga a la Presidencia Ejecutiva en el artículo 40 del
Reglamento de la Junta Directa, nació de una disposición reglamentaria interna
aprobada por la propia Junta Directiva de la institución consultante
-reglamento que se aprueba por medio de un Acuerdo de la Junta Directiva-,
y no se desprende normativa de rango legal que confiera tal poder y
representación a la figura de Presidente Ejecutivo, según se desprende de los
documentos remitidos y que han sido corroborados por esta Procuraduría.
Así las cosas, debemos reiterar que al pretenderse la revisión de una
disposición que emana del Reglamento de Junta Directiva que fue adoptado por el
Acuerdo de Junta Directiva del IFAM, en sesión extraordinaria n.° 42-2020 del 28 de octubre de 2020, y que versa
sobre la representación judicial y extrajudicial del Instituto, así como las
facultades conferidas tanto a la Dirección Ejecutiva, como a la Presidencia
Ejecutiva conforme a los contratos de mandato regulados en el Código Civil,
implicaría dictaminar sobre la validez del acuerdo ya adoptado (n.° 42-2020).
Adicionalmente, se aprecia que en el punto 3 del oficio de consulta
PE-0132-2025, se indica expresamente: “Autorizar a la Presidencia Ejecutiva
una vez listo el criterio de la Asesoría Jurídica elevar una consulta a la
Procuraduría General de la República para que se pronuncie sobre si el Poder
Generalísimo que se le otorga a la Presidencia Ejecutiva converge con el que se
le otorga a la Dirección Ejecutiva, o si por el contrario son Poderes
distintos”.
En relación con este punto, corresponde reiterar y aplicar lo señalado
anteriormente, en el sentido que, referirnos a sí el Poder que se le otorga a
la Presidencia Ejecutiva converge con el que se le otorga a la Dirección
Ejecutiva, nos llevaría necesariamente a analizar y revisar si lo regulado
en el Reglamento Interno, aprobado por medio de un acuerdo emitido por la Junta
Directiva del IFAM (n.° 42-2020 del 28 de octubre de
2020) se ajusta o no a derecho.
En múltiple jurisprudencia administrativa hemos señalado que resulta
incuestionable, como requisito obligatorio de admisibilidad que, el objeto de
la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas
jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés
particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Dictámenes
C-008-2021 del 14 de enero de 2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022,
PGR-C-287-2022 del 20 de diciembre de 2022).
Dicho lo anterior, corresponde reiterar lo señalado en el dictamen
PGR-C-067-2025, que indica expresamente:
“En lo referente al tercero de los requisitos
mencionados (que la consulta verse sobre un tema jurídico genérico), debemos
señalar que, luego de un análisis detallado del asunto que nos ocupa, fue
posible constatar que la consulta pretende que se revise si el acuerdo adoptado
por la Junta Directiva del IFAM en su sesión extraordinaria n. 042-2020 del 28
de octubre del 2020, se encuentra ajustado a derecho. En ese acuerdo se aprobó
el Reglamento de Junta Directiva, cuyo artículo 37, inciso p), dispone que al
Director Ejecutivo del IFAM le corresponde "Ejercer la representación
judicial o extrajudicial del Instituto con el carácter de apoderado (a)
generalísimo (a) y con las facultades contenidas en el artículo 1253 del Código
Civil". Por ello, entrar a conocer si existe un choque entre la norma
transcrita y alguna otra disposición del ordenamiento jurídico sería dictaminar
acerca de la validez del acuerdo de Junta Directiva ya mencionado.
En casos similares hemos señalado lo
siguiente:
"Esta Procuraduría ha indicado, en
innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de
sus dictámenes y pronunciamientos, presta [esta Procuraduría] a los distintos
órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al
análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas
jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa,
se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate
de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos
invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.
Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de
juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual
pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración
activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención
al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente
público." (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998
de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de
enero de 2006, C-026- 2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de
febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, OJ-084-2020 de 16 de junio
de 2020, entre muchos otros)." (Dictamen PGR-C-122- 2023 del 20 de junio
de 2023).
Conforme lo hemos indicado, resolver sobre la
validez de actos de la Administración es un rol ajeno a las funciones asesoras
que se le han asignado a esta Procuraduría, tal y como se desprende del
articulado de nuestra Ley Orgánica y de la jurisprudencia administrativa
relacionada con el punto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes,
rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la
Procuraduría la función propia de la Administración activa, por lo que
estaríamos desconociendo nuestra función meramente asesora e invadiendo
competencias que no nos corresponden”.
Con base en lo anterior, se concluye que la consulta planteada, resulta inadmisible,
por incumplimiento de los requisitos señalados en nuestra Ley Orgánica.
Si a pesar de lo señalado en este dictamen, persiste la necesidad de la
Administración de remitir una nueva consulta a esta Procuraduría, se sugiere
tomar en cuenta lo siguiente para asegurar su admisibilidad y un
pronunciamiento por el fondo:
a)
es indispensable que la
institución consultante aborde la raíz del asunto de legalidad sin
pretender que la Procuraduría General de la República se pronuncie sobre la
legalidad o validez de un acto administrativo en concreto y ya adoptado.
b)
El asunto debe formularse
de modo que se plantee una duda de interpretación normativa de forma
abstracta o de carácter general, o incluso el alcance de una norma legal,
sin que ello implique la valoración de conformidad con el ordenamiento jurídico
de un acto administrativo propio ya emitido.
c)
Que el criterio legal que
acompañe la consulta se refiera de forma puntual a las mismas interrogantes
que van a ser sometidas a consideración de este órgano asesor.
III.
COLABORACIÓN CON LA
ADMINISTRACIÓN CONSULTANTE Y REFERENCIA A DICTAMENTE DE INTERÉS:
Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, y sin que
signifique que se está analizando el caso concreto, en aras de colaborar con la
Administración para la toma de decisiones que correspondan, se considera
fundamental que se analice el asunto tomando en consideración que el ámbito del
derecho administrativo y las actuaciones de la Administración Pública prevalece
el principio de legalidad. Sobre dicho principio, en múltiple
jurisprudencia tanto administrativa como judicial se ha señalado:
Sobre el principio de legalidad:
“Sobre tal afirmación,
este órgano consultor, ha sostenido:
“…recordemos que el principio de Legalidad de la
Administración consagrado en el artículo
11 de la Constitución Política, y desarrollado también en el artículo 11 de la
Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la actuación de la
Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su
accionar. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa, lo
siguiente:
Artículo 11.-“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no
pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”
Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por
norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma
imprecisa.
Sobre este
punto la jurisprudencia judicial ha señalado:
“El principio de legalidad, es efecto y manifestación directa del
sometimiento del Poder Público al Derecho. En este sentido, todo el
comportamiento de la Administración Pública está afecto y condicionado a una
norma habilitadora, ya sea escrita o no escrita. De esta forma, el
instituto se proyecta en su doble vertiente positiva y negativa. En su primera
dimensión, se constituye como fuente permisiva de la conducta administrativa
específica, en tanto se traduce en concretas potestades administrativas, que
por ser tales, adquieren el carácter de funcionales, es decir, dispuestas al servicio
de la colectividad y para el cumplimiento de los fines públicos. Son
pues, apoderamientos que se confieren a la Administración, no para su ejercicio
facultativo, sino por el contrario, para su obligada aplicación, ejecutando no
sólo el mandato del legislador, sino además, complementándolo mediante los
diversos poderes que el Ordenamiento Jurídico le atribuye. Por ende, la
función administrativa no puede verse como la ciega y cerrada ejecución del
precepto legal, sino como complementaria y ejecutiva de lo dispuesto por las
normas superiores. Por otro lado, en su fase negativa, el principio se
proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier
actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de
invalidez. (Resolución N° 274-2005 SECCION
PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, a las diez horas cincuenta y
cinco minutos del seis de julio del dos mil cinco).
Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en
su jurisprudencia administrativa señaló, lo siguiente:
Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar
por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos
sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento
jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el
artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al
ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes.
Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N°
440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de
legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e
instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,
"…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en
la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento,
y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas
sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma
expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos
corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de
regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de
reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."
En otra importante resolución, la N° 897-98, el
Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
"Este principio significa que los actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde
luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en
general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos
y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como
el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro
que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el
deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la
situación." (Opinión Jurídica OJ-164-2003 del 4 de setiembre del
2003)
De lo anteriormente señalado, es claro que el
principio de legalidad sostiene que toda autoridad o institución pública puede
actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por
el ordenamiento jurídico…” (El resaltado no
corresponde al documento original). (Dictamen C-053-2011 del 03 de marzo
de 2011).
Lo anterior se traduce en que las competencias, facultades o
atribuciones deben ser conferidas por medio de la ley. Un reglamento que
también forma parte de la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo, conforme al artículo 6 de la Ley General de la Administración
Pública, y es de acatamiento una vez aprobado, no puede regular o crear
competencias que no estén previamente habilitadas por una ley que viene a ser
de rango superior. Es decir, un reglamento no puede contradecir ni exceder lo
que establece la ley.
Sobre el tema relativo a que la representación no es una competencia avocable, se remite al dictamen n.°C-101-96 del 25 de junio
de 1996, que ha sido reiterado en los dictámenes C-034-2019 del 12 de febrero
de 2019 y PGR-C-029-2024 del 26 de febrero de 2024.
En relación con la representación judicial y extrajudicial y los
diferentes tipos de poderes conforme al contrato de mandato, se remite al
dictamen C-178-2018 del 26 de julio de 2018.
Para acceder a los dictámenes citados, pueden ingresar a nuestra página
oficinal Sistema Costarricense de Información Jurídica, en la pestaña “PGR
SINALEVI” al costado izquierdo dirigirse a “Pronunciamientos,” posteriormente
seleccionar el punto II “Búsqueda selectiva” y finalmente completar los datos
del documento que se requiere.
IV.
CONCLUSIONES:
Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea se declara
inadmisible porque no cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos
por nuestra Ley Orgánica.
En aras de colaborar con en Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal se citan algunos pronunciamientos que ha emitido
esta Procuraduría en su función consultiva, que pueden servir para ser tomados
en cuenta por el consultante para adoptar la decisión que corresponda.
Cordialmente,
María Fernanda Barquero Moya
Abogada, Despacho Procurador
General
MFBM
PGR-C-137-2025
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. NO REVISAMOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS YA ADOPTADOS POR LA ADMINISTRACIÓN. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. LA
REPRESENTACIÓN NO ES UNA COMPETENCIA AVOCABLE. REPRESENTACIÓN JUDICIAL Y
EXTRAJUDICIAL.
La señora Marlen Luna Alfaro, en
su condición de Presidenta Ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal remite el oficio PE-0132-2025 del 04 de abril de 2025, por
medio del cual, se informa que la Junta Directiva emitió el acuerdo n.° JD-AC-162-2024, que cita:
“Antecedentes
De previo a plantear la
consulta resulta necesario citar la normativa que rige en relación con la
consulta planteada.
La Ley No. 4716 Ley de
Organización del IFAM, no estipula el otorgamiento de poder generalísimo sin
límite de suma, ni a la persona titular de la Presidencia, ni la persona
titular de la Dirección Ejecutiva, lo cual es necesario para el caso de
disposición de los recursos y patrimonio institucional.
El Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las
Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones
Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, Decreto Ejecutivo Nº
11846-P de 9 de setiembre de 1980, es la única normativa que proporciona alguna
elucidación en el tema de marras.
Consulta
Corolario de lo
anterior, se plantea ante su autoridad las interrogantes emitidas mediante:
Acuerdo Tercero, Capítulo Cuatro de la Sesión Extraordinaria Número: 42-2024,
celebrada por la Junta Directiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal,
al ser las 16:22 horas del día quince de octubre del 2024: del Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal:
1-Otorgar Poder
Generalísimo a la Presidencia Ejecutiva en los términos señalados en el
artículo 40 del Reglamento de la Junta Directiva del IFAM.
2- Consultar al
Departamento de Asesoría Jurídica de la Institución, si existe conflicto
normativo entre el Poder que la Ley de Organización del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal IFAM, en su artículo 20 inciso h) le otorga a la Dirección
Ejecutiva y el poder que se le otorga a la Presidencia Ejecutiva, de acuerdo
con el artículo 40 del Reglamento de la Junta Directiva.
3- Autorizar a la Presidencia Ejecutiva una vez esté listo
el criterio de la Asesoría Jurídica elevar una consulta a la Procuraduría
General de la República para que se pronuncie sobre si el Poder Generalísimo
que se le otorga a la Presidencia Ejecutiva converge con el que se le otorga a
la Dirección Ejecutiva, o si por el contrario son Poderes distintos”.
“1. ¿Puede una jefatura obligar a un oficial a portar un
arma de fuego, aun sabiendo que no ha recibido capacitación alguna en su uso
durante más de 24 años?
2. ¿Puede considerarse legalmente válida una orden de
portar un arma de fuego, sin haber demostrado pericia actualizada en su
manipulación, más allá del simple hecho de tener un carnet de portación
vigente?
3. ¿Es procedente que se abra un proceso disciplinario por
no portar un arma de fuego, si la negativa del oficial se basa en su
desconocimiento y falta de destrezas operativas que podrían comprometer su
seguridad y la de terceros?
4. ¿Deberían las instituciones públicas observar las mismas
exigencias que se aplican a los oficiales de seguridad privada, quienes deben
aprobar un examen práctico para renovar su permiso, según lo establece el
artículo 39 de la Ley N.°7530?”
Acompañando la consulta se adjunta la certificación de la
copia del acuerdo n.° JD-AC-162-2024 del 16 de
octubre de 2024, en el cual se ratifica que las consultas indicadas en el
oficio PE-0132-2025, corresponden al cuestionamiento planteado por la Junta.
Adicionalmente se remite el documento PE-AJ-019-2024 del 08
de noviembre de 2025, que es criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica
del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, donde se abordó la consulta
relativa al punto II del acuerdo de la Junta Directiva n.°
JD-AC-162-2024.
Se ratifica que la consulta está siendo planteada por
segunda ocasión y pese a la inadmisibilidad que fue declarada en el dictamen
PGR-C-067-2025.
La
Procuraduría, en Dictamen PGR-C-137-2025 de 30 de junio de
2025, declaró inadmisible la consulta, porque:
En el dictamen PGR-C-067-2025 del 26 de marzo de
2025 se declaró la inadmisibilidad de la consulta que nos fue planteada por
primera vez sobre esta temática. En
dicha oportunidad se concluyó que la consulta resultaba inadmisible por las
siguientes razones:
1-
Se pretendía la revisión de
la validez de una decisión administrativa ya adoptada por la Junta Directiva
del IFAM.
2-
Las preguntas que se
plantearon en la consulta no eran las mismas que se abordaron en el criterio
legal remitido y tampoco eran las interrogantes que originalmente formuló la
Junta Directiva del IFAM a su asesoría jurídica.
Ahora, mediante el oficio PE-0132-2025 se advierte
una corrección de forma parcial, ya que si bien las preguntas formuladas en
esta segunda ocasión sí se ajustan a lo expresamente señalado el Acuerdo de la
Junta Directiva n.° JD-AC-162-2024
y es lo mismo que se abordó en el criterio legal que se remite, subsiste el
primer motivo de inadmisibilidad que fue desarrollado en el dictamen
PGR-C-067-2025.
Al realizar el examen de admisibilidad que corresponde a
esta segunda consulta, se logra constatar que el poder que se le otorga a la
Presidencia Ejecutiva en el artículo 40 del Reglamento de la Junta Directa, nació
de una disposición reglamentaria interna aprobada por la propia Junta Directiva
de la institución consultante -reglamento que se aprueba por medio de un
Acuerdo de la Junta Directiva-, y no se desprende normativa de rango legal
que confiera tal poder y representación a la figura de Presidente Ejecutivo,
según se desprende de los documentos remitidos y que han sido corroborados por
esta Procuraduría.
Así las cosas, debemos reiterar que al pretenderse la revisión
de una disposición que emana del Reglamento de Junta Directiva que fue adoptado
por el Acuerdo de Junta Directiva del IFAM, en sesión extraordinaria n.° 42-2020 del 28 de octubre de 2020, y que versa
sobre la representación judicial y extrajudicial del Instituto, así como las
facultades conferidas tanto a la Dirección Ejecutiva, como a la Presidencia
Ejecutiva conforme a los contratos de mandato regulados en el Código Civil,
implicaría dictaminar sobre la validez del acuerdo ya adoptado (n.° 42-2020).
Referirnos a sí el Poder que se le otorga a la Presidencia
Ejecutiva converge con el que se le otorga a la Dirección Ejecutiva, nos
llevaría necesariamente a analizar y revisar si lo regulado en el Reglamento
Interno, aprobado por medio de un acuerdo emitido por la Junta Directiva del
IFAM (n.° 42-2020 del 28 de octubre de 2020) se
ajusta o no a derecho.
Sin perjuicio de la declaratoria de inadmisibilidad y con
el afán de colaborar con la Administración consultante, se indicó que es
fundamental que se analice el asunto tomando en consideración que el ámbito del
derecho administrativo y las actuaciones de la Administración Pública prevalece
el principio de legalidad. Se hizo referencia al dictamen C-053-2011 del
03 de marzo de 2011.
Asimismo, se hizo referencia al dictamen C-101-96 del 25 de
junio de 1996 que ha sido reiterado en los dictámenes C-034-2019 del 12 de
febrero de 2019 y el PGR-C-029-2024 del 26 de febrero de 2024 que tocan el tema
relativo a que la representación no es una competencia avocable.
Finalmente, sobre la representación judicial y extrajudicial y
los diferentes tipos de poderes conforme al contrato de mandato, se remite al
dictamen C-178-2018 del 26 de julio de 2018.