Opinión Jurídica : 097 - del 23/06/2025

23 de junio del 2025

PGR-OJ-097-2025

Señora

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa, Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio n.°AL-CPAJUR-0501-2024, del 17 de octubre de 2024, en cuya virtud la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley denominado: “DEROGATORIA DE LA LEY QUE CREA LA AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC), LEY Nº9960 DEL 26 DE MARZO DE 2021”, de tramitación bajo el expediente n.°24.405.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023, PGR-OJ-082-2023, del 1 de setiembre de 2023 y PGR-OJ-182-2024 del 16 de diciembre de 2024).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

II. ACERCA DEL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

La iniciativa legislativa sometida a nuestra consideración, tramitada bajo el expediente n.°24.405, tiene como objeto la derogatoria total de la Ley de Creación de la Agencia Espacial Costarricense (AEC), n.°9960 del 26 de marzo de 2021.

Según se expone en la motivación del proyecto, dicha normativa no logró cumplir los fines para los que fue concebida y su implementación ha estado marcada por inoperancia administrativa, ausencia de resultados concretos y una débil articulación institucional. A diferencia de otras propuestas legislativas que han procurado reformas parciales a ese marco legal, la presente iniciativa plantea de manera directa la supresión integral del régimen jurídico que dio origen a la AEC, como una medida orientada —según se indica— a prevenir deficiencias adicionales en la estructura y finanzas públicas del país, así como a atender criterios de eficiencia y buenas prácticas en la formulación de política pública.

La propuesta se fundamenta en diversas razones desarrolladas en la exposición de motivos del proyecto. Entre ellas, se destaca que la Ley n.°9960 no ha sido implementada en la práctica debido a una combinación de factores, tales como deficiencias jurídicas en su redacción, la ausencia de un análisis técnico y financiero que respaldara su viabilidad, la falta de asignaciones presupuestarias para su puesta en marcha, y su limitada operatividad. De acuerdo con lo indicado en el mismo proyecto, estas dificultades fueron advertidas tanto por la Contraloría General de la República, como por el Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT), el cual indicó que no fue posible efectuar los nombramientos previstos en la ley —incluido el de la Dirección Ejecutiva— y que la AEC desde su creación formal por ley no ha contado con un presupuesto para hacerla andar.

También se indica, en la exposición de motivos, que esta iniciativa legislativa se plantea como una continuación del expediente n.°23.815, denominado “Ley para la derogatoria de la Agencia Espacial Costarricense (AEC)”, el cual perseguía el mismo objetivo de suprimir dicha entidad, pero que terminó siendo archivado. Según se señala, esa otra propuesta recibió respaldo técnico por parte del órgano contralor, que ya antes de la aprobación de la Ley n.°9960 había advertido sobre deficiencias que comprometían la viabilidad de la AEC. Entre los principales reparos señalados en ese entonces se encontraban: la falta de análisis técnicos que justificaran su conveniencia y factibilidad, la ausencia de una fuente de financiamiento realista y la limitada sostenibilidad financiera del proyecto, lo que podría generar un mayor déficit para el Gobierno Central. Durante su tramitación, se recibieron además observaciones de diversas entidades y personas expertas que coincidieron en señalar la carencia de respaldo técnico y presupuestario suficiente para la operatividad de la AEC. Asimismo, se formularon cuestionamientos sobre el enfoque institucional de la Agencia y su escasa articulación con el sistema nacional de ciencia y tecnología, particularmente con las universidades y centros de investigación. También se advirtió sobre el riesgo de que, bajo la figura de un ente público no estatal, se canalizaran recursos públicos hacia un proyecto que podría beneficiar intereses privados o corporativos, sin una garantía clara de retorno efectivo para el Estado.

En este contexto, el artículo único que constituye todo el contenido del proyecto de ley bajo estudio, establece de forma expresa: “Deróguese la Ley “Crea la Agencia Espacial Costarricense (AEC)”, Ley número 9960 del 26 de marzo del 2021”.

De esa forma, se deja sin efecto todo el andamiaje jurídico establecido por dicha norma desde su publicación, con la consiguiente desaparición de la AEC del sistema institucional costarricense.

III. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS SOBRE LA AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE

Desde la entrada en vigencia de la citada Ley n.°9960 han surgido diversas iniciativas legislativas orientadas a reformar o derogar dicho marco normativo, lo cual no deja de ser llamativo, tomando en consideración que apenas han pasado poco más de 4 años desde entonces.

Esto refleja, además, un debate sostenido en torno a la pertinencia, estructura y sostenibilidad de la ACE desde su nacimiento. Entre los antecedentes más relevantes, destacan los siguientes expedientes:

· Expediente N.°23.093: Reforma Ley N.°9960 Creación de la Agencia Espacial Costarricense (AEC) del 26 de marzo del 2021:

Este proyecto propone reformas operativas y de estructura institucional, incluyendo cambios en la integración del Consejo Directivo, en los requisitos y régimen aplicable a la Dirección Ejecutiva, así como nuevas disposiciones sobre financiamiento. Esta iniciativa busca fortalecer la institucionalidad de la Agencia en vez de eliminarla. Estado: En trámite legislativo ordinario desde el 6 de mayo de 2022, con vigencia hasta el 6 de mayo de 2026. Cuenta con informe técnico emitido por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

· Expediente N.°23.815: Ley para la Derogatoria de la Agencia Espacial Costarricense (AEC):

Este proyecto ya mencionado, propone la eliminación de la AEC mediante la derogación de su ley constitutiva (Ley N.º 9960). La iniciativa se fundamenta en la falta de cumplimiento de los plazos legales, la imposibilidad de asignar recursos presupuestarios y la inoperatividad de la agencia desde su creación. Estado: El proyecto fue objeto de dictamen negativo de mayoría por parte de la Comisión Especial de Reforma del Estado el 13 de junio de 2024 y fue archivado desde el 30 de julio de 2024. Contó con informe técnico y consultas institucionales, la mayoría de las cuales señalaron la conveniencia de reformar la ley vigente en lugar de derogarla.

· Expediente N.°24.383: Reforma de la Ley N.º 9960, Creación Agencia Espacial Costarricense:

La propuesta corresponde a una versión más reciente de reforma y propone una revisión estructural del marco normativo vigente que regula la AEC, con el propósito de mejorar su funcionalidad operativa, administrativa y financiera. Introduce reformas a diversos artículos de la Ley 9960, particularmente en lo referente a las funciones de la Agencia, integración del Consejo Directivo, requisitos y régimen de la Dirección Ejecutiva, así como nuevas disposiciones en materia de financiamiento y ubicación institucional. Destaca la inclusión del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel) como fuente de financiamiento y la eliminación de la obligación de establecer el Centro Espacial en Guanacaste (prevista en la ley original). Estado: En trámite legislativo. Cuenta con dictamen afirmativo de mayoría y criterio técnico del Departamento de Servicios Técnicos.

En conjunto, estas iniciativas revelan posturas encontradas en la Asamblea Legislativa en cuanto al futuro de la AEC. Por un lado, hay esfuerzos por fortalecer o reestructurar la Agencia mediante reformas legales puntuales; de otro, persisten las propuestas de suprimirla definitivamente ante la percepción de su inviabilidad. El proyecto de ley bajo estudio se inscribe en esta última corriente, optando por la derogatoria total del régimen de la AEC, a diferencia de los expedientes que procuran corregir su diseño original. Este contexto legislativo es relevante para apreciar que la decisión sobre la AEC no se toma en el vacío, sino tras un debate amplio sobre la mejor forma de asegurar los objetivos de desarrollo científico y tecnológico nacionales, sea mediante la continuidad reformada de la Agencia o mediante su eliminación y eventuales alternativas institucionales.

IV. CONSIDERACIONES GENERALES QUE SIRVEN PARA CONTEXTUALIZAR EL ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Antes de abordar nuestras consideraciones específicas sobre la iniciativa legislativa en análisis, resulta pertinente desarrollar una exposición preliminar sobre ciertos conceptos jurídicos esenciales, cuya comprensión resulta fundamental para contextualizar adecuadamente el marco normativo de la AEC y su configuración institucional.

En primer término, se ofrecerá una aproximación sistemática a la figura del ente público no estatal en el ordenamiento jurídico costarricense. Esta categoría organizativa reviste especial relevancia en este caso, dado que la AEC fue constituida conforme a dicha modalidad, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía técnica, administrativa y de gestión. Como ha sido señalado por esta Procuraduría en distintos pronunciamientos, los entes públicos no estatales, aunque no se integran orgánicamente al aparato estatal, ejercen funciones administrativas bajo el régimen del Derecho Público, lo que implica su sujeción al principio de legalidad y a los controles jurisdiccionales y administrativos propios de la función pública. Estas características generan implicaciones relevantes en cuanto a su creación, funcionamiento, fiscalización y eventual reforma o supresión.

En segundo lugar, se analizará la naturaleza jurídica específica de la AEC a partir de la Ley n.°9960, así como su vinculación con el MICITT en su condición de órgano rector del sector. A tal efecto, se retomarán los señalamientos efectuados por esta Procuraduría en los pronunciamientos OJ-023-2020 del 23 de enero de 2020 y OJ-101-2020 del 10 de julio de 2020, en las que se analizó el diseño institucional propuesto y se formularon recomendaciones orientadas a reforzar su sujeción al Poder Ejecutivo, conforme a los principios que rigen la organización administrativa del Estado. Asimismo, se hará referencia a las inquietudes expuestas en el marco de la discusión legislativa de las iniciativas anteriores relacionadas con la AEC, en particular, aquellas que cuestionan la idoneidad de la figura del ente público no estatal para la implementación de proyectos estratégicos de alto impacto. Dichas observaciones, formuladas tanto por actores legislativos como por sectores académicos, reflejan la existencia de un debate más amplio sobre los riesgos de opacidad, dispersión funcional o posible desviación de recursos públicos hacia intereses privados, aspectos que deben ser considerados con especial atención al momento de valorar la coherencia, sostenibilidad y viabilidad jurídica del modelo organizativo adoptado, lo cual refuerza la necesidad de revisar críticamente su marco legal constitutivo.

A. La figura del ente público no estatal en el ordenamiento jurídico costarricense

A efectos de contextualizar la naturaleza jurídica de la AEC, resulta pertinente realizar una exposición sistemática sobre la figura del ente público no estatal en el Derecho Administrativo costarricense.

En el marco jurídico costarricense, los entes públicos no estatales constituyen una categoría particular dentro de la Administración Pública. Según el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 02 de mayo de 1978), la Administración Pública está conformada por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado. Esta disposición reconoce la existencia de entidades que, sin formar parte del Estado en sentido estricto, ejercen funciones administrativas y están sujetas al régimen jurídico correspondiente.

Esta categoría organizativa ha sido objeto de desarrollo tanto normativo como jurisprudencial, constituyendo una modalidad particular de persona jurídica pública que, sin integrarse orgánicamente al aparato estatal, ejerce función administrativa sujeta al régimen de Derecho Público. La Ley General de la Administración Pública (LGAP), establece en su artículo 3 que:

“El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.”

Lo anterior determina que los entes públicos, incluidos los no estatales, quedan sometidos al principio de legalidad —dispuesto en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la propia LGAP— lo que implica que su actuación debe fundarse en norma expresa y someterse al control de legalidad propio del ordenamiento público.

En torno a esta categoría organizativa, la Procuraduría General de la República ha desarrollado una consolidada línea jurisprudencial que delimita sus características esenciales y régimen jurídico aplicable. Así, se ha indicado:

“Esta Procuraduría se ha pronunciado en múltiples ocasiones con respecto a las características de los entes públicos no estatales. En ese sentido, desde el dictamen C-253-87, del 17 de diciembre de 1987, habíamos señalado que una institución pública no estatal es “… aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal”.

Una posición similar sostuvimos en la OJ-113-99, del 20 de setiembre de 1999. En esa oportunidad indicamos que “… los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones…” (El subrayado es nuestro. Véanse nuestros dictámenes C-117-2020 del 02 de abril de 2020, y C-024-2024 del 12 de febrero de 2024).

Esta caracterización ha sido reiterada en otros dictámenes, destacándose que:

“Bajo la denominación ´ente público no estatal´ se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales, si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta –total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento jurídico (…)

Así, a pesar de que el origen del ente público no estatal puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía, disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos y es, en esa medida, que se le considera parte de la Administración Pública.

Ahora bien, como parte integrante de la Administración Pública, a los entes públicos no estatales les resultan aplicables la normativa de Derecho Público, en particular la administrativa y sus principios, con todas las consecuencias jurídicas que ello trae consigo, como por ejemplo, el sometimiento al principio de legalidad y el control de legalidad contencioso-administrativo.

No obstante, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional, las referidas corporaciones o entes públicos no estatales ´[...] participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas [...]´. (Sentencia n.º 5483-95, de las 9:33 horas del 5 de octubre de 1995). Por ello, únicamente en tal ámbito estarían sujetas a los indicados bloque y principio de legalidad; fuera del mismo, actúan sin estar revestidas de potestades de imperio, vinculándose con otros sujetos sobre la base del principio de autonomía de la voluntad y dando lugar a relaciones disciplinadas por el Derecho Privado” (el subrayado es nuestro. Véanse nuestros dictámenes C-070-2007 del 5 de marzo de 2007 y C-086-2024 del 07 de mayo del 2024).

Expuesto lo anterior, resulta indispensable delimitar con claridad el ámbito funcional en que los entes públicos no estatales ejercen funciones propias de la Administración Pública, frente a aquellos supuestos en los que actúan conforme a reglas del Derecho Privado. Esta diferenciación es esencial para efectos de control, fiscalización y eventual reforma legal, ya que permite determinar el régimen jurídico aplicable en cada caso y la sujeción correspondiente a principios como el de legalidad, eficiencia y rendición de cuentas.

En efecto, los entes públicos no estatales constituyen personas jurídicas de Derecho Público de base corporativo o gremial, que, sin integrar orgánicamente la estructura del Estado, son creados por ley para cumplir funciones públicas específicas, bajo el amparo del ordenamiento administrativo. Esta figura otorga al legislador un margen de configuración organizativa que permite la asignación de competencias técnicas o especializadas con determinados grados de autonomía, pero también implica retos relevantes en cuanto al aseguramiento de su alineación con las políticas públicas, la transparencia en su gestión y la fiscalización de los recursos públicos que eventualmente administren.

Estos elementos cobran particular relevancia al valorar la naturaleza jurídica de la AEC, creada como ente público no estatal, cuyo desempeño debe ser evaluado a la luz de los parámetros jurídicos y constitucionales antes indicados. Dicho análisis será abordado en la siguiente sección del presente dictamen.

B. Naturaleza jurídica de la AEC como ente público no estatal

La referida Ley n.°9960, en su artículo 3, dispuso la creación de la AEC como un ente público no estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, administrativa y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines. No obstante, la norma también establece que la AEC estará sometida a las directrices que dicte el MICITT, en su calidad de ente rector en el área de ciencia y tecnología. Dicho numeral dispone literalmente:

“ARTÍCULO 3- Creación de la Agencia Espacial Costarricense

Se crea la Agencia Espacial Costarricense (AEC) como un ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, administrativa y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

No obstante, la AEC estará sometida a las directrices que dicte el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) como ente rector en el área de ciencia y tecnología. Su domicilio legal será la ciudad de San José, sin perjuicio de establecer oficinas y domicilios convencionales en cualquier parte del país” (el subrayado es propio).

Esta redacción normativa respondió directamente a las observaciones emitidas por la Procuraduría General de la República en la citada Opinión Jurídica OJ-023-2020, en la cual se advirtió que el proyecto original no establecía expresamente la sujeción de la AEC a las directrices del Poder Ejecutivo, a pesar de que tal subordinación sí se consignaba en su exposición de motivos. En razón de ello, se recomendó incorporar de forma expresa dicha relación de subordinación técnica al MICITT, lo cual fue acogido en el texto sustitutivo, posteriormente consultado a este órgano consultivo, dando lugar al pronunciamiento OJ-101-2020:

“Respecto a la naturaleza jurídica de la Agencia, este órgano asesor indicó que el artículo 3 del proyecto de ley otorga a la AEC el carácter de ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

Al respecto, se indicó que los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones (Opinión Jurídica OJ-113-99 del 29 de setiembre de 1999).

Sin embargo, tal y como estaba redactado el artículo 3 de la propuesta, parecía que la gestión de la Agencia no estaría sujeta a las directrices que emitiera el Poder Ejecutivo, pues ello no se señalaba de manera expresa, esto pese a que en la exposición de motivos se indicó que el Micitt mantendría la rectoría en la materia y la Agencia Espacial sea el órgano meramente técnico especializado en la materia del espacio ultraterrestre.

En consecuencia, este órgano técnico recomendó incorporar de manera expresa el sometimiento de la Agencia a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo en esta materia, si esa es la verdadera intención del Legislador, a fin de evitar dudas de interpretación de la eventual ley que se apruebe.

A raíz de dicha recomendación, el texto del artículo 3 del proyecto de ley fue modificado” (el subrayado es nuestro).

Estas observaciones evidencian la necesidad de delimitar con claridad la naturaleza jurídica y el régimen de control aplicable a los entes públicos no estatales, en particular cuando su creación, funcionamiento y eventual supresión se encuentran supeditados a la ley. Esta precisión resulta indispensable para prevenir vacíos normativos, evitar ambigüedades interpretativas y asegurar su adecuada inserción en el aparato público, conforme a los principios constitucionales de legalidad, control y responsabilidad administrativa.

En virtud de esta configuración normativa, la AEC constituye una persona jurídica de derecho público que, si bien no integra la estructura orgánica del Estado, ha sido investida por ley con potestades públicas para ejercer funciones administrativas especializadas en el ámbito espacial. Su diseño institucional procura dotarla de flexibilidad operativa, permitiéndole ejecutar técnicamente la política espacial nacional bajo la coordinación del organismo rector, en este caso el MICITT, conforme a lo establecido en el artículo 3 de la Ley n.°9960.

Esta forma organizativa encuentra fundamento en la potestad legislativa para estructurar la Administración Pública descentralizada, lo que permite al legislador crear figuras diferenciadas de derecho público a las cuales se encomiendan competencias específicas, como ocurre con la AEC.

No obstante, la autonomía técnica y de gestión de estos entes no excluye su sujeción a los principios y controles del Derecho Administrativo. Así, conforme se reiteró en el pronunciamiento OJ-101-2020, tales entes están sometidos al principio de legalidad, así como a los controles jurisdiccionales, presupuestarios y de coordinación interinstitucional. En dicha opinión se enfatizó, además, la importancia de establecer mecanismos de articulación efectiva entre la AEC y el MICITT, así como con otras instituciones del sistema científico y tecnológico nacional, a fin de evitar duplicidades funcionales y asegurar un uso eficiente de los recursos públicos.

Más allá de las consideraciones normativas, la configuración de la AEC como ente público no estatal generó cuestionamientos en el seno parlamentario, particularmente durante la tramitación de iniciativas orientadas a su derogatoria (caso del expediente n.°23.815); para muestra la intervención de la diputada Rocío Alfaro Molina en la sesión del Plenario Legislativo del 30 de noviembre de 2023 y que transcribe la exposición de motivos, al manifestar su preocupación respecto a que esta figura jurídica permitiera destinar recursos públicos a actividades de interés predominantemente privado.

V. OBSERVACIONES PUNTUALES AL TEXTO PROPUESTO

La iniciativa legislativa bajo análisis, según se indicó al inicio, se compone de un único precepto, mediante el cual se dispone la derogación total de la aludida Ley de Creación de la AEC.

Desde el punto de vista técnico-legislativo, el proyecto presenta una disposición clara y precisa al indicar expresamente el nombre, número y la fecha de aprobación de la norma que se propone derogar, en cumplimiento del principio de seguridad jurídica que rige en esta materia.

La derogación total de dicha ley implica la eliminación dentro del ordenamiento jurídico de la norma que le da sustento a la existencia de la AEC como persona jurídica de Derecho público, conllevando su disolución institucional y, con ello, la extinción de sus competencias, órganos, régimen funcional y cualquier otra manifestación jurídico-administrativa derivada de su ley constitutiva.

Una decisión legislativa de esta magnitud generaría efectos jurídicos y operativos relevantes, especialmente respecto al eventual destino del patrimonio de la entidad y sus activos, la situación del personal, así como la reasignación o extinción de funciones dentro del aparato estatal, entre otras cuestiones relevantes, todo en el evento de que el organismo público de que se trate, efectivamente, haya sido realmente puesto en operación.

Sin embargo, conforme a la explicación dada en la exposición de motivos, el AEC nunca llegó a constituirse, ni a ponerse en marcha en la realidad. Lo que, indudablemente facilita su disolución, si bien no estaría de más, alguna disposición transitoria que prevea cómo actuar en el evento de que en el interín que dure la aprobación de esta iniciativa, la Ley n.°9960 llegue a materializarse. Pues, no hay que olvidar que, con arreglo al mandato constitucional del artículo 129 de la Norma Fundamental, las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día de su publicación; por lo que deben cumplirse y ejecutarse, función que recae esencialmente en el Poder Ejecutivo. Sobre esto, volveremos más adelante.

Por lo demás, conforme al principio de legalidad, la existencia, modificación o supresión de los entes públicos —incluidos los no estatales— requiere necesariamente de una ley. En este sentido, la derogación propuesta es jurídicamente viable, al emanar de un instrumento con idéntico rango normativo al que le dio origen.

Desde la perspectiva constitucional, el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política faculta expresamente a la Asamblea Legislativa para dictar, reformar y derogar leyes, como parte de su función legislativa. Por tanto, la competencia del Congreso para suprimir esta figura jurídica está fuera de duda y se enmarca dentro de su discrecionalidad legislativa.

Asimismo, esta Procuraduría ha reiterado que corresponde al legislador mantener actualizado y coherente el ordenamiento jurídico, mediante la reforma o supresión de normas que hayan perdido actualidad o funcionalidad. Al respecto, en la Opinión Jurídica OJ-183-2020 del 8 de diciembre de 2020, al evacuar una consulta sobre la derogatoria de leyes obsoletas, se afirmó que el Congreso tiene la obligación de depurar el ordenamiento, suprimiendo disposiciones que ya no respondan a las necesidades públicas actuales.

Le corresponde, por tanto, exclusivamente a la Asamblea Legislativa la valoración de si la derogatoria de la Ley de creación de la AEC resulta conveniente o no de cara al interés público. Aspecto, sobre el que no procede que la Procuraduría se pronuncie.

Por otra parte, si bien la iniciativa cumple con los requisitos formales para producir el efecto derogatorio pretendido, resulta oportuno reiterar que toda supresión normativa conlleva la responsabilidad de prever las consecuencias jurídicas de una medida así, en aras de proteger derechos adquiridos, evitar vacíos normativos y asegurar la continuidad del interés público.

En este caso, el proyecto de ley analizado no contempla, según se acaba de mencionar, artículos transitorios que regulen el proceso de liquidación de la AEC, lo cual podría generar incertidumbres en torno al destino de su personal, bienes o activos patrimoniales o relaciones jurídicas vigentes. Esta omisión adquiere relevancia en caso de que existan contratos, bienes asignados, fondos públicos comprometidos, activos institucionales o funcionarios vinculados a la entidad.

Aun cuando en la exposición de motivos se afirme que la AEC nunca llegó a existir, ni operar, resulta indispensable verificar que efectivamente no existan funcionarios nombrados o relaciones laborales vigentes, así como asegurarse de que no subsisten activos, bienes o compromisos a nombre de dicha entidad. El hecho de que un ente público no haya operado materialmente no exime al legislador de prever expresamente el cierre formal de su régimen jurídico, administrativo y patrimonial.

Por tanto, se recomienda valorar la incorporación de uno o varios artículos transitorios que contemplen expresamente los siguientes aspectos: i) la liquidación patrimonial de la entidad; ii) el tratamiento de relaciones jurídicas activas; iii) el respeto a derechos laborales adquiridos, si los hubiere; y iv) la asignación del patrimonio remanente, en caso de existir. Tales previsiones permitirían una implementación ordenada, gradual y jurídicamente segura del proceso de derogación.

En suma, si bien la iniciativa estudiada no presenta vicios de constitucionalidad y se enmarca dentro de la competencia legislativa ordinaria, su contenido podría fortalecerse mediante una regulación transitoria complementaria que atienda las consecuencias prácticas derivadas de la supresión de la AEC, resguardando así los principios de legalidad, seguridad jurídica y responsabilidad administrativa.

VI. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Asimismo, desde nuestra perspectiva de análisis no presenta problemas de constitucionalidad en términos generales.

Sin embargo, se recomienda valorar las observaciones y demás aspectos de técnica legislativa comentados, antes de proceder a su aprobación como Ley de la República.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano

Procurador Abogado de Procuraduría

AAM/ACS/hsc