Opinión Jurídica : 096 - del 23/06/2025

23 de junio del 2025

PGR-OJ-096-2025

 

Señora                                                                                                                                   

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa, Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio n.°AL-CPAJUR-0381-2024, del 17 de octubre de 2024, en cuya virtud la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado como: “REFORMA DE LA LEY N.º9960, CREACIÓN AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC)”, de tramitación bajo el expediente n.°24.383.

 

I.                   CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023, PGR-OJ-082-2023, del 1 de setiembre de 2023 y PGR-OJ-182-2024 del 16 de diciembre de 2024).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

 

 

    II.            ACERCA DEL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

La iniciativa legislativa que se somete a nuestra consideración tiene por objeto reformar –según se desprende de su propia denominación y conforme se expone en los documentos de motivación– diversos artículos de la Ley de Creación de la Agencia Espacial Costarricense (AEC), n.°9960 del 26 de marzo de 2021, a saber: los artículos 4, 5, 6, 8, 9, 10 y 13, así como la derogatoria de su capítulo V, intitulado “Organización y Funcionamiento del Centro Espacial de Guanacaste”, y de las disposiciones transitorias V, VI y VII. A diferencia de otros proyectos de ley que han propuesto la derogación total de la citada ley, la presente iniciativa busca modificar su contenido con el propósito de mejorar su ejecución, subsanar obstáculos advertidos durante su implementación y dotar a la Agencia de un marco jurídico más operativo y viable, sin alterar la decisión legislativa original de establecer un organismo rector en materia de actividades espaciales en el país.

De acuerdo con la exposición de motivos, la intención de los proponentes es fortalecer el rol institucional de la AEC y permitirle asumir con mayor eficacia las funciones técnicas, científicas y administrativas que le han sido encomendadas, alejándola de un diseño meramente burocrático. En tal sentido, el proyecto de ley propone un conjunto de reformas dirigidas a: (i) clarificar y ampliar las funciones sustantivas de la Agencia; (ii) modificar la integración y operativa del Consejo Directivo; (iii) adecuar los requisitos y régimen aplicable a la Dirección Ejecutiva; (iv) establecer nuevas fuentes de financiamiento, incluyendo la eventual participación del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), conforme a la última versión del texto analizado; (v) eliminar estructuras normativas que no resultaron viables, como la obligación de establecer el Centro Espacial en Guanacaste en un plazo que resultó impracticable por razones presupuestarias; y (vi) la actualización de plazos transitorios que no pudieron cumplirse en la práctica.

En suma, la propuesta legislativa contenida en el expediente n.°24.383 procura consolidar el andamiaje institucional y financiero de la AEC, a través de una revisión estructural de su ley de creación, motivada principalmente por la falta de recursos y la inviabilidad práctica de varios de sus mandatos originales. Desde una perspectiva jurídica, el proyecto busca corregir limitaciones advertidas en la implementación de la Ley n.°9960, proponiendo ajustes normativos que habiliten una actuación institucional más eficaz y sostenible, sin que ello suponga un cambio en los objetivos estratégicos originalmente definidos por el legislador.

 

 

 III.            ANTECEDENTES LEGISLATIVOS SOBRE LA AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE

Desde la entrada en vigencia de la Ley de creación de la AEC, han surgido diversas iniciativas legislativas orientadas a reformar o derogar dicho marco normativo. Esto refleja un debate sostenido a nivel parlamentario en torno a la pertinencia, estructura y sostenibilidad de la AEC desde su nacimiento. Entre los antecedentes más relevantes, destacan los siguientes expedientes:

·         EXPEDIENTE N.°23.093: REFORMA LEY N.° 9960, CREACIÓN DE LA AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC) DEL 26 DE MARZO DEL 2021:

Este proyecto propone reformas operativas y de estructura institucional, incluyendo cambios en la integración del Consejo Directivo, en los requisitos y régimen aplicable a la Dirección Ejecutiva, así como nuevas disposiciones sobre financiamiento. Esta iniciativa busca fortalecer la institucionalidad de la Agencia en vez de eliminarla. Estado: En trámite legislativo ordinario desde el 6 de mayo de 2022, con vigencia hasta el 6 de mayo de 2026. Cuenta con informe técnico emitido por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

·         EXPEDIENTE N.°23.815: LEY PARA LA DEROGATORIA DE LA AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC):

Este proyecto propone la eliminación de la AEC mediante la derogación de su ley constitutiva (Ley N.º 9960). La iniciativa se fundamenta en la falta de cumplimiento de los plazos legales, la imposibilidad de asignar recursos presupuestarios y la inoperatividad de la agencia desde su creación. Estado: El proyecto fue objeto de dictamen negativo de mayoría por parte de la Comisión Especial de Reforma del Estado el 13 de junio de 2024 y fue archivado el 30 de julio de 2024. Contó con informe técnico y consultas institucionales, la mayoría de las cuales señalaron la conveniencia de reformar la ley vigente en lugar de derogarla.

·         EXPEDIENTE N.° 24.405: DEROGATORIA DE LA LEY QUE CREA LA AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC), LEY N.° 9960 DEL 26 DE MARZO DE 2021:

La iniciativa plantea la supresión integral de la AEC mediante la derogación de su ley constitutiva, fundamentándose en la inejecución de la norma, así como en su inoperancia institucional, falta de sostenibilidad financiera, ausencia de dirección ejecutiva y deficiencias estructurales en su formulación legal. Se destaca en este proyecto que la AEC no logró ponerse en marcha desde su creación y que su modelo organizativo ha generado cuestionamientos respecto a la idoneidad del ente público no estatal para proyectos estratégicos del Estado. Estado: Continúa en trámite legislativo. Cuenta con dictamen negativo de mayoría emitido el 9 de abril de 2025 por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos, así como con dictamen afirmativo de minoría y criterio técnico del Departamento de Servicios Técnicos. Este último concluye que la derogatoria no generaría efectos negativos en el ordenamiento jurídico, dada la inejecución práctica de la Ley n.°9960.

Estas iniciativas reflejan un debate persistente en el seno del Poder Legislativo sobre la pertinencia, operatividad y futuro de la AEC. En conjunto, evidencian posturas encontradas que oscilan entre su fortalecimiento institucional mediante reformas y su supresión definitiva, en el marco de un proceso dinámico de revisión del aparato institucional vinculado con las prioridades nacionales en materia de desarrollo científico y tecnológico.

 

 

 IV.            CONSIDERACIONES GENERALES QUE SIRVEN PARA CONTEXTUALIZAR EL ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Antes de abordar nuestras consideraciones específicas sobre la iniciativa legislativa analizada, resulta pertinente desarrollar una exposición preliminar sobre ciertos conceptos jurídicos esenciales, cuya comprensión resulta fundamental para contextualizar adecuadamente el marco normativo de la AEC y su configuración institucional.

En primer término, se ofrecerá una aproximación sistemática a la figura del ente público no estatal en el ordenamiento jurídico costarricense. Esta categoría organizativa reviste especial relevancia en este caso, dado que la AEC fue constituida conforme a dicha modalidad, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía técnica, administrativa y de gestión. Como ha sido señalado por esta Procuraduría en distintos pronunciamientos, los entes públicos no estatales, aunque no se integran orgánicamente al aparato estatal, ejercen funciones administrativas bajo el régimen del Derecho Público, lo que implica su sujeción al principio de legalidad y a los controles jurisdiccionales y administrativos propios de la función pública. Estas características generan implicaciones relevantes en cuanto a su creación, funcionamiento, fiscalización y eventual reforma o supresión.

En segundo lugar, se analizará la naturaleza jurídica específica de la AEC a partir de la Ley n.°9960, así como su vinculación con el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones en su condición de órgano rector del sector. A tal efecto, se retomarán los señalamientos efectuados por esta Procuraduría en sus pronunciamientos OJ-023-2020 del 23 de enero de 2020 y OJ-101-2020 del 10 de julio de 2020, en las que se analizó el diseño institucional propuesto y se formularon recomendaciones orientadas a reforzar su sujeción al Poder Ejecutivo, conforme a los principios que rigen la organización administrativa del Estado. A este respecto, interesa traer a colación las inquietudes expuestas por la Procuraduría General de la República, desde las fases iniciales del proyecto que dio origen a la ley de creación de la AEC, en torno al modelo de financiamiento de este organismo, advirtiendo sobre los riesgos derivados de la creación de un destino específico de fondos públicos, por su posible afectación al principio de equilibrio presupuestario consagrado en el artículo 176 de la Constitución Política. En sus opiniones OJ-023-2020 y OJ-101-2020 recomendó valorar con rigor si el Estado disponía de los recursos necesarios para asumir la carga financiera derivada de esta nueva obligación legal.

Finalmente, se analizará la naturaleza jurídica del Fonatel, creado por la Ley General de Telecomunicaciones (n° 8642 del 04 de junio de 2008) –en adelante LGT– como un instrumento financiero para promover el acceso universal y la reducción de la brecha digital en telecomunicaciones, en cumplimiento del mandato constitucional de universalización y realización de derechos fundamentales; pues como se advirtió líneas atrás, en la versión actualizada del proyecto de ley se propone que parte de los recursos de dicho fondo se trasladen a la AEC como una de sus fuentes de financiamiento (artículo 13.a), sino la principal.

En conjunto, estas consideraciones proporcionan el marco de referencia necesario para valorar la propuesta legislativa que se somete a discusión, en cuanto a su coherencia normativa dentro del ordenamiento y su conformidad con nuestro bloque constitucional.

1. La figura del ente público no estatal en el ordenamiento jurídico costarricense

A efectos de contextualizar la naturaleza jurídica de la AEC, resulta pertinente realizar una exposición sistemática sobre la figura del ente público no estatal en el Derecho Administrativo costarricense, como categoría particular dentro de la Administración Pública descentralizada. Según el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 02 de mayo de 1978) –LGAP–, la Administración Pública está conformada por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado. Esta disposición reconoce la existencia de entidades que, sin formar parte del Estado en sentido estricto, ejercen funciones administrativas y están sujetas al régimen jurídico correspondiente. Esta categoría organizativa ha sido objeto de desarrollo tanto normativo como jurisprudencial, constituyendo una modalidad particular de persona jurídica pública que, sin integrarse orgánicamente al aparato estatal, ejerce función administrativa sujeta al régimen de Derecho Público. La LGAP establece en su artículo 3:

“El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.”

Lo anterior determina que los entes públicos, incluidos los no estatales, quedan sometidos al principio de legalidad —dispuesto en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la propia LGAP— lo que implica que su actuación debe fundarse en norma expresa y someterse al control de legalidad propio del ordenamiento público.

En torno a esta categoría organizativa, la Procuraduría General de la República ha desarrollado una consolidada línea jurisprudencial que delimita sus características esenciales y régimen jurídico aplicable. Así, se ha indicado:

“… Esta Procuraduría se ha pronunciado en múltiples ocasiones con respecto a las características de los entes públicos no estatales. En ese sentido, desde el dictamen C-253-87, del 17 de diciembre de 1987, habíamos señalado que una institución pública no estatal es “… aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal”.

Una posición similar sostuvimos en la OJ-113-99, del 20 de setiembre de 1999. En esa oportunidad indicamos que “… los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones…”  (el subrayado es nuestro. Véanse nuestros dictámenes C-117-2020 del 02 de abril de 2020, y C-024-2024 del 12 de febrero de 2024).

Esta caracterización ha sido reiterada en otros dictámenes, destacándose que:

“Bajo la denominación ´ente público no estatal´ se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales, si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta –total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función.  En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento jurídico (…)

Así, a pesar de que el origen del ente público no estatal puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía, disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos y es, en esa medida, que se le considera parte de la Administración Pública.

Ahora bien, como parte integrante de la Administración Pública, a los entes públicos no estatales les resultan aplicables la normativa de Derecho Público, en particular la administrativa y sus principios, con todas las consecuencias jurídicas que ello trae consigo, como por ejemplo, el sometimiento al principio de legalidad y el control de legalidad contencioso-administrativo.

No obstante, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional, las referidas corporaciones o entes públicos no estatales ´[...] participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas [...]´. (Sentencia n.º 5483-95, de las 9:33 horas del 5 de octubre de 1995). Por ello, únicamente en tal ámbito estarían sujetas a los indicados bloque y principio de legalidad; fuera del mismo, actúan sin estar revestidas de potestades de imperio, vinculándose con otros sujetos sobre la base del principio de autonomía de la voluntad y dando lugar a relaciones disciplinadas por el Derecho Privado.” (El subrayado es propio. Véanse nuestros dictámenes C-070-2007 del 5 de marzo de 2007, y C-086-2024 del 07 de mayo del 2024).

Expuesto lo anterior, resulta indispensable delimitar con claridad el ámbito funcional en que los entes públicos no estatales ejercen funciones propias de la Administración Pública, frente a aquellos supuestos en los que actúan conforme a reglas del Derecho Privado. Esta diferenciación es esencial para efectos de control, fiscalización y eventual reforma legal, ya que permite determinar el régimen jurídico aplicable en cada caso y la sujeción correspondiente a principios como el de legalidad, eficiencia y rendición de cuentas.

En efecto, los entes públicos no estatales constituyen personas jurídicas de Derecho Público que, sin integrar orgánicamente la estructura del Estado, son creados por ley para cumplir funciones públicas específicas, bajo el amparo del ordenamiento administrativo, normalmente asociados a organismos de base corporativa o profesional.

De ahí que no se considere una figura apropiada para asegurar su alineación con las políticas públicas definidas por el Gobierno, pues en sus fines principales tienden a satisfacer primordialmente los intereses de sus miembros (caso de los Colegios Profesionales). Estos elementos cobran particular relevancia al valorar la naturaleza jurídica de la AEC, creada como ente público no estatal, cuyo desempeño debe ser evaluado a la luz de los parámetros jurídicos y constitucionales antes indicados. Dicho análisis será abordado en la siguiente sección del presente dictamen.

2. Naturaleza jurídica de la AEC como ente público no estatal

La Ley n.°9960, en su artículo 3, dispuso la creación –según se acaba de señalar–de la AEC como un ente público no estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, administrativa y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines. No obstante, la norma también establece que la AEC estará sometida a las directrices que dicte el MICITT, en su calidad de ente rector en el área de ciencia y tecnología. Dicho numeral dispone literalmente:

“ARTÍCULO 3- Creación de la Agencia Espacial Costarricense

Se crea la Agencia Espacial Costarricense (AEC) como un ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica, administrativa y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

No obstante, la AEC estará sometida a las directrices que dicte el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) como ente rector en el área de ciencia y tecnología. Su domicilio legal será la ciudad de San José, sin perjuicio de establecer oficinas y domicilios convencionales en cualquier parte del país” (el subrayado es añadido).

Esta redacción normativa respondió directamente a las observaciones emitidas por la Procuraduría General de la República en el citado pronunciamiento OJ-023-2020, en la cual se advirtió que el proyecto original no establecía expresamente la sujeción de la AEC a las directrices del Poder Ejecutivo, a pesar de que tal subordinación sí se consignaba en su exposición de motivos. En razón de ello, se recomendó incorporar de forma expresa dicha relación de subordinación técnica al MICITT, lo cual fue acogido en el texto sustitutivo, posteriormente consultado mediante la Opinión Jurídica OJ-101-2020:

“Respecto a la naturaleza jurídica de la Agencia, este órgano asesor indicó que el artículo 3 del proyecto de ley otorga a la AEC el carácter de ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.

Al respecto, se indicó que los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones (Opinión Jurídica OJ-113-99 del 29 de setiembre de 1999).

Sin embargo, tal y como estaba redactado el artículo 3 de la propuesta, parecía que la gestión de la Agencia no estaría sujeta a las directrices que emitiera el Poder Ejecutivo, pues ello no se señalaba de manera expresa, esto pese a que en la exposición de motivos se indicó que el Micitt mantendría la rectoría en la materia y la Agencia Espacial sea el órgano meramente técnico especializado en la materia del espacio ultraterrestre.

En consecuencia, este órgano técnico recomendó incorporar de manera expresa el sometimiento de la Agencia a las directrices que dicte el Poder Ejecutivo en esta materia, si esa es la verdadera intención del Legislador, a fin de evitar dudas de interpretación de la eventual ley que se apruebe. 

A raíz de dicha recomendación, el texto del artículo 3 del proyecto de ley fue modificado” (el subrayado es nuestro).

Estas observaciones evidencian la necesidad de delimitar con claridad la naturaleza jurídica y el régimen de control aplicable a los entes públicos no estatales, en particular cuando su creación, funcionamiento y eventual supresión se encuentran supeditados a la ley. Esta precisión resulta indispensable para prevenir vacíos normativos, evitar ambigüedades interpretativas y asegurar su adecuada inserción en el aparato público, conforme a los principios constitucionales de legalidad, control y responsabilidad administrativa.

En virtud de esta configuración normativa, la AEC constituye una persona jurídica de derecho público que, si bien no integra la estructura orgánica del Estado, ha sido investida por ley con potestades públicas para ejercer funciones administrativas especializadas en el ámbito espacial. Su diseño institucional procura dotarla de flexibilidad operativa, permitiéndole ejecutar técnicamente la política espacial nacional bajo la coordinación del organismo rector, en este caso el MICITT, conforme a lo establecido en el citado artículo 3 de la Ley n.°9960.

Esta forma organizativa encuentra fundamento en la potestad legislativa para estructurar la Administración Pública descentralizada, lo que permite al legislador crear figuras diferenciadas de derecho público a las cuales se encomiendan competencias específicas, como ocurre con la AEC. No obstante, la autonomía técnica y de gestión de estos entes no excluye su sujeción a los principios y controles del Derecho Administrativo. Así, conforme se reiteró en la Opinión Jurídica OJ-101-2020, tales entes están sometidos al principio de legalidad, así como a los controles jurisdiccionales, presupuestarios y de coordinación interinstitucional.

En dicha opinión se enfatizó, además, la importancia de establecer mecanismos de articulación efectiva entre la AEC y el MICITT, así como con otras instituciones del sistema científico y tecnológico nacional, a fin de evitar duplicidades funcionales y asegurar un uso eficiente de los recursos públicos.

Más allá de las consideraciones normativas, la configuración de la AEC como ente público no estatal resulta cuestionable debido a que no agrupa a ningún grupo o sector productivo, ni mucho menos gremial, y porque además se le encomiendan fines propios del Estado. Razón por la cual, debería aprovecharse esta reforma que se propone a su ley constitutiva para darle una naturaleza más acorde como sería la de una institución autónoma si es que se considera necesario mantener su condición como persona jurídica pública. Máxime, que cuando se emplea la categoría de ente público no estatal para arropar a esta clase de organismos de base no gremial o corporativa, es para tratar de eludir los controles y rigores propios del Derecho Administrativo, en particular, en lo que se refiere al correcto manejo de los recursos públicos.

Aunado a lo anterior, la Procuraduría General de la República, en los referidos pronunciamientos OJ-023-2020 y OJ-101-2020, manifestó desde del proyecto de creación de la AEC preocupaciones relevantes en torno al modelo de financiamiento previsto. En particular, advirtió sobre los riesgos asociados a la creación de un destino específico de fondos públicos, por su posible afectación al principio de equilibrio presupuestario consagrado en el artículo 176 de la Constitución Política. Asimismo, recomendó valorar cuidadosamente si el Estado disponía de los recursos necesarios para asumir esta obligación legal.

Este tipo de planteamientos refuerza la necesidad de un diseño institucional que garantice, desde su concepción, la transparencia, la rendición de cuentas y el alineamiento con las prioridades estratégicas del Estado costarricense, especialmente en proyectos que implican inversión pública significativa y potenciales beneficios económicos o científicos para el país.

3. Sobre la naturaleza jurídica del FONATEL

La Sala Constitucional ha destacado en múltiples ocasiones la relevancia de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), señalando que estas “han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo” (voto n.°12790-2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010). En esa línea, ha afirmado que el acceso a dichas tecnologías reviste el carácter de derecho fundamental, en tanto constituyen una herramienta esencial para el ejercicio de otros derechos, como la participación democrática, el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información, la transparencia administrativa y el uso de los servicios públicos en línea. Así lo expresó en la citada resolución:

“El avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC’s) ha revolucionado el entorno social del ser humano… En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa… Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes” (el énfasis es agregado).

La reciente reforma al artículo 24 de la Constitución Política termina de reafirmar lo que ya adelantara nuestro Tribunal Constitucional, al reconocer en su párrafo segundo: “Toda persona tiene el derecho fundamental al acceso a las telecomunicaciones, y tecnologías de la información y comunicaciones en todo el territorio nacional. El Estado garantizará, protegerá y preservará este derecho” (la negrita es añadida).

En este marco, Fonatel fue constituido mediante la LGT como instrumento de administración de los recursos destinados a financiar los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad establecidos en la ley, así como las metas y prioridades definidas en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones. Así lo dispone el artículo 34 de la LGT:

“ARTÍCULO 34.-   Creación del Fondo Nacional de Telecomunicaciones

Créase el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), como instrumento de administración de los recursos destinados a financiar el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad establecidos en esta Ley, así como de las metas y prioridades definidas en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones” (el subrayado es añadido).

Dichos objetivos se encuentran definidos particularmente en los artículos 3 y 32 de la LGT, los cuales disponen:

“ARTÍCULO 3.-     Principios rectores

La presente Ley se sustenta en los siguientes principios rectores:

a) Universalidad:  prestación de un mínimo de servicios de telecomunicaciones a los habitantes de todas las zonas y regiones del país, sin discriminación alguna en condiciones adecuadas de calidad y precio.

b) Solidaridad:  establecimiento de mecanismos que permitan el acceso real de las personas de menores ingresos y grupos con necesidades sociales especiales a los servicios de telecomunicaciones, en condiciones adecuadas de calidad y precio, con el fin de contribuir al desarrollo humano de estas poblaciones vulnerables. (…)”

“ARTÍCULO 32.-   Objetivos del acceso universal, servicio universal y solidaridad

Los objetivos fundamentales del régimen de acceso universal, servicio universal y solidaridad son los siguientes:

a)  Promover el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a los habitantes de las zonas del país donde el costo de las inversiones para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura hace que el suministro de estos servicios no sea financieramente rentable.

b)  Promover el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a los habitantes del país que no tengan recursos suficientes para acceder a ellos.

c)  Dotar de servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a las instituciones y personas con necesidades sociales especiales, tales como albergues de menores, adultos mayores, personas con discapacidad, población indígena, escuelas y colegios públicos, así como centros de salud públicos.

d)  Reducir la brecha digital, garantizar mayor igualdad de oportunidades, así como el disfrute de los beneficios de la sociedad de la información y el conocimiento por medio del fomento de la conectividad, el desarrollo de infraestructura y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha”.

Los recursos de Fonatel se aplican específicamente a proyectos como la instalación de redes en zonas rurales, la dotación de equipos a hogares de escasos recursos, la conectividad para centros educativos y de salud, y la creación de espacios públicos con acceso gratuito a Internet, todo ello bajo el mandato del artículo 38 de la LGT, que dispone: “Los recursos de Fonatel no podrán ser utilizados para otro fin que no sea para lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, en el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad definidos en el artículo 32 de esta Ley”.

Por tanto, en el contexto costarricense, Fonatel constituye un instrumento jurídico-financiero esencial para la realización de no solo los derechos fundamentales al acceso a las telecomunicaciones y las TICs, sino también, de otros derechos básicos, tales como la educación, el acceso a la información y la reducción de la brecha digital, en virtud de su propósito legal orientado a la universalización de las telecomunicaciones. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, como lo refleja la sentencia n.º 11212-2017 de las 12:15 horas del 14 de julio de 2017: “Ahora bien, de lo expuesto se denota, con claridad, que el Fondo Nacional de Telecomunicaciones tiene como finalidad garantizar que se cumpla el principio de universalidad en el acceso al servicio de Internet para la población, especialmente para las personas que habitan en lugares que por su lejanía o condiciones sociales no tienen la posibilidad acceder o costear un servicio de carácter privado, de forma tal que se disminuya la brecha digital entre los diversos sectores de la población”.

En definitiva, el diseño legal y el desarrollo jurisprudencial relacionado con el Fonatel, lo vinculan estrechamente con el mandato constitucional de universalización de los servicios de telecomunicaciones, lo que impone un uso estrictamente orientado a los fines que la LGT expresamente determina.

 

 

V.            OBSERVACIONES PUNTUALES AL TEXTO PROPUESTO    

Es oportuno comenzar reiterando que este análisis se refiere al texto con mociones de fondo aplicadas al texto base, fechado el 9 de abril de 2025. Así las cosas, la iniciativa se compone de tres artículos, cuya estructura se detalla a continuación, y cinco disposiciones transitorias.

El artículo primero reforma los artículos 4, 5, 6, 8, 9, 10 y 13 de la Ley n.º 9960. Según se desprende de lo anterior, el eje central de la iniciativa consiste en fortalecer el marco institucional y operativo de la AEC, a fin de subsanar limitaciones advertidas durante la implementación de la ley y permitir un funcionamiento más eficaz y sostenible, sin modificar la decisión legislativa de mantener un organismo rector en materia de actividades espaciales. Para ello, el proyecto: (i) clarifica y amplía las funciones de la AEC, mediante la adición de nuevas atribuciones en su artículo 4; (ii) modifica la composición y funcionamiento de su Consejo Directivo, ampliando su integración de cinco a siete miembros e introduce criterios de paridad de género; (iii) adecua el régimen aplicable a la Dirección Ejecutiva, flexibilizando los requisitos del puesto y permite, por razones presupuestarias, designaciones ad honorem limitadas en el tiempo; (iv) introduce una fuente adicional de financiamiento mediante la asignación de recursos del Fonatel; y (v) elimina la obligación de establecer el Centro Espacial de Guanacaste y su sede en Liberia, permitiendo la operación de la AEC desde cualquier punto del territorio nacional según criterios de conveniencia técnica y financiera.

En cuanto a las funciones de la AEC, se introducen reformas al artículo 4 de la Ley n.°9960, mediante la incorporación de los incisos n), ñ), o), p) y q), con el objetivo de ampliar su ámbito de actuación. Entre las nuevas atribuciones se incluye la certificación y acreditación de los datos necesarios para la inscripción registral de objetos espaciales promovidos desde territorio costarricense, siempre que la información respectiva no sea sensible, ni se encuentre protegida por normativa de propiedad intelectual. Asimismo, se habilita a la Agencia para promover actividades y acuerdos de cooperación académica, científica y tecnológica con entidades nacionales e internacionales, bajo la política exterior del país y con la intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. También se le asigna la competencia para regular y fiscalizar las condiciones de elegibilidad para el otorgamiento y cesión de licencias de uso de tecnología aeroespacial, prestar asistencia al Estado en temas espaciales y suscribir convenios de cooperación con otras entidades públicas o privadas, tanto nacionales como extranjeras, en materia espacial.

En lo que respecta a la estructura de gobierno institucional –conforme a lo previsto en los artículos 5 y 6 del proyecto de ley–, se propone ampliar la conformación del Consejo Directivo de la AEC, incrementando el número de miembros de cinco a siete. Para ello, se incorporan como nuevos integrantes al presidente del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), o a la persona que este delegue, y a un representante del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA). Asimismo, se establece que la vicepresidencia del Consejo recaerá en la persona representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, mientras que la presidencia continuará a cargo del jerarca del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt). Finalmente, se ajustan las reglas de quórum para las sesiones del órgano, precisando que este podrá sesionar válidamente con la asistencia de al menos la mitad más uno de sus miembros y se introduce expresamente el principio de paridad de género como criterio rector en su integración.

En lo que respecta a la Dirección Ejecutiva —conforme a los artículos 8, 9 y 10 del proyecto— se introducen modificaciones relevantes respecto a la Ley n.°9960. Se mantiene la naturaleza de puesto de confianza, con periodos quinquenales y evaluaciones bianuales, pero se precisa que será de dedicación exclusiva, a tiempo completo, y que la persona titular no podrá integrar el Consejo Directivo. Se incorpora una novedad: la posibilidad de designar ad honorem a la Dirección Ejecutiva, por motivos presupuestarios, por un año prorrogable una vez, limitando sus funciones a labores académicas. En cuanto a los requisitos, se flexibiliza el perfil: se elimina la exigencia de doctorado y publicaciones indexadas, exigiéndose ahora una maestría en ciencias exactas o tecnológicas y experiencia profesional de más de diez años, incluyendo tres en cargos de alto nivel. Finalmente, se amplían las funciones de la Dirección, destacando su rol en la planificación, ejecución presupuestaria, representación nacional e internacional, gestión de propiedad intelectual y alineamiento con los objetivos de desarrollo sostenible.

En materia de financiamiento —aspecto medular del proyecto—, se mantiene en el artículo 13 la estructura general establecida en la Ley n.°9960, que contempla aportes de instituciones del sector público no financiero (por un plazo de cinco años), ingresos propios derivados de la venta de productos y servicios, al igual que recursos provenientes de donaciones, créditos o contribuciones de diversa índole, nacionales o extranjeras. También se conserva la disposición de que dichos ingresos no ingresarán a la caja única del Estado. No obstante, el proyecto introduce una modificación sustantiva mediante moción incorporada en la Comisión dictaminadora, al añadir una fuente adicional de financiamiento no prevista en la ley vigente: el traslado mensual, por parte de Fonatel, de un monto equivalente a cincuenta y cinco salarios mínimos, para lo que se introduce también una modificación al actual inciso i) del artículo 2 de la LGT mediante el artículo 3 del proyecto, en la que se incluye expresamente dentro de los objetivos de dicha ley, el apoyo a la AEC en áreas tecnológicas y de infocomunicación. Esta inclusión constituye un cambio relevante en el esquema financiero de la AEC y, como se abordará más adelante, plantea cuestionamientos desde la perspectiva constitucional y competencial.

En cuanto a la organización territorial y la articulación normativa de la Agencia, el proyecto introduce una modificación estructural significativa al derogar el Capítulo V de su Ley constitutiva, eliminando con ello el Centro Espacial de Guanacaste como dependencia obligatoria de la AEC, así como la obligación de establecer su sede física en la ciudad de Liberia. Esta derogatoria también alcanza los transitorios V, VI y VII de la ley vigente, relativos a la localización del terreno, aportes financieros iniciales y estudios de viabilidad técnica y presupuestaria. En sustitución de dicho modelo territorial descentralizado, la propuesta permite que la AEC opere desde cualquier punto del territorio nacional, habilitándola para determinar sus sedes conforme a criterios de conveniencia operativa, técnica y financiera.

Finalmente, se introducen nuevas disposiciones transitorias (Transitorios I a V), que establecen plazos precisos para reglamentar la ley, designar a la Dirección Ejecutiva, elaborar el marco estratégico institucional, y aprobar tanto el Plan Estratégico como el Programa Nacional de Actividades Espaciales.

Para mayor claridad, se presenta a continuación un cuadro comparativo que subraya las diferencias entre el texto vigente y el propuesto.

Como primera observación, resulta oportuno señalar que, más allá de las modificaciones propuestas en esta iniciativa de reforma a la Ley n.°9960, es indispensable valorar la coherencia normativa y la suficiencia de los ajustes planteados, particularmente frente a las recomendaciones previamente emitidas por esta Procuraduría en los mencionados pronunciamientos OJ-023-2020 y OJ-101-2020. En esa ocasión, este órgano advirtió sobre debilidades estructurales del diseño institucional de la AEC y la necesidad de garantizar su efectiva articulación con el Poder Ejecutivo, así como la adecuada previsión de su modelo de financiamiento. En efecto, la creación de nuevas entidades públicas —y particularmente de entes públicos no estatales— ha sido objeto de especial atención por parte de este órgano asesor, dada la relevancia de definir con claridad las fuentes de recursos que habrán de sostener su funcionamiento, evitando con ello eventuales afectaciones al principio de equilibrio presupuestario consagrado en el artículo 176 de la Constitución Política.

En esa línea, y más allá de la observación hecha, de que la categoría empleada para definir la naturaleza jurídica de la AEC como ente público no estatal no calza con los fines eminentemente estatales que persigue, preocupa también que el proyecto bajo estudio contemple la utilización de recursos del Fonatel como fuente de financiamiento de la AEC, sin que se advierta una relación directa y suficiente entre el objeto del Fondo —orientado a la universalización de las telecomunicaciones y al cumplimiento de derechos fundamentales como la educación, el acceso a la información y la reducción de la brecha digital— y los fines de la Agencia en el ámbito espacial, por más que se quiera forzar esa relación con la modificación que se pretende a los objetivos de la legislación sectorial a través del artículo 3 del proyecto de ley.

Como se ha sostenido, Fonatel constituye un instrumento esencial para la realización de tales derechos; el desvío o eventual reasignación de sus recursos a fines ajenos, podría comprometer su cumplimiento y dar lugar a cuestionamientos por posible infracción a los principios de proporcionalidad, progresividad y no regresividad en materia de derechos humanos. Sobre estos principios, se ha establecido que, una vez reconocido un derecho, no debe retrocederse en su disfrute, ni en las condiciones para su ejercicio, por lo que resulta esencial evaluar cuidadosamente su observancia en el contexto de la presente iniciativa. Estos principios obligan al Estado a garantizar la ampliación o, al menos, el mantenimiento de las garantías existentes, evitando retrocesos que perjudiquen a las poblaciones beneficiarias.

En última instancia, será competencia de la Sala Constitucional valorar la conformidad de estas disposiciones con el ordenamiento jurídico, de momento, valga recordar lo que ha dicho sobre el particular:

“El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares” (resolución n.°2016-415 de las 11:50 horas del 13 de enero del 2016, el subrayado no es del original).

“El principio de progresividad exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos. En teoría, la idea es que, entre más recursos tenga un Estado, mayor será su capacidad para brindar servicios que garanticen los derechos. La obligación de implementación progresiva contiene la prohibición de no regresividad que puede ser sometida a control judicial en caso de incumplimiento. Cuando un Estado reconoce, respeta y satisface algún derecho fundamental, tiene prohibido reducir los niveles de protección de los derechos vigentes o suprimir los ya existentes. Una decisión o política pública puede considerarse regresiva cuando sus resultados desmejoran, en comparación con los resultados de un punto de partida anterior que ha sido escogido como parámetro y en el campo de las normas jurídicas, si al comparar una nueva norma, se suprimen, limitan o restringen derechos anteriormente existentes. En ese sentido, la doctrina ha establecido que una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria. Ahora bien, para que pueda señalarse que existe una lesión al principio de progresividad y no regresividad, se requiere que exista un derecho fundamental que se hubiera reconocido y que el mismo sea limitado o restringido sin justificación razonable alguna…” (resolución 2013-11088 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013, el subrayado no es del original).

Así las cosas, si la medida no es cuidadosamente balanceada, podría considerarse desproporcionada, en tanto el medio empleado —por ejemplo, desviar fondos originalmente destinados a garantizar conectividad en centros educativos— podría resultar más gravoso que el beneficio esperado, como sería financiar proyectos espaciales que no guardan correspondencia directa con los fines del Fonatel.

Desde esta perspectiva, la inclusión de un traslado mensual de recursos de Fonatel a favor de la AEC —según lo plantea la iniciativa— amerita un análisis riguroso, tanto desde el punto de vista de la coherencia normativa, como del respeto a los fines específicos del Fondo y al marco constitucional que rige la asignación de recursos públicos. Existen precedentes de esta Procuraduría que advierten sobre los riesgos de crear nuevos destinos específicos sin la debida correlación con los bienes jurídicos que el ordenamiento pretende tutelar (véanse los pronunciamientos OJ-023-2020 y OJ-101-2020 ya citados).

En suma, aunque la reforma persigue fortalecer la operatividad de la AEC y superar las limitaciones advertidas en la aplicación de la Ley n.º9960, es esencial que las modificaciones aseguren la correspondencia estricta entre los recursos públicos utilizados y los fines constitucionalmente protegidos, pues lo contrario podría desnaturalizar el propósito del Fonatel y afectar el cumplimiento de derechos fundamentales relacionados con la conectividad y el acceso a la información, que el ordenamiento jurídico reconoce como prioritarios (artículo 24 constitucional).

Como segunda observación, resulta imprescindible verificar de forma objetiva y documentada que no subsistan funcionarios nombrados, relaciones laborales vigentes, activos, bienes, contratos u otros compromisos jurídicos asumidos formal o materialmente por el Centro Espacial de Guanacaste, cuya supresión se pretende mediante la derogatoria del Capítulo V. El hecho de que la dependencia no haya operado plenamente no exime al legislador de establecer disposiciones expresas que permitan el cierre ordenado de su régimen jurídico, administrativo y patrimonial, conforme a los principios de seguridad jurídica y continuidad de la función administrativa.

Como tercera observación, la atribución propuesta de la letra o) del artículo 4 del proyecto de ley, en cuanto se le encomendaría a la AEC el “[r]egular y fiscalizar las condiciones de elegibilidad para las concesiones, otorgamiento y cesión de licencias del uso de la tecnología aeroespacial”, genera serias dudas de a qué se refiere con el otorgamiento de ambos títulos habilitantes. Puesto, que da a entender que la tecnología aeroespacial sería del dominio del Estado, por lo que, los particulares solo podrían tener acceso a ella o incluso explotarla, si cuentan con la respectiva concesión o licencia, restringiendo así la libre iniciativa privada en esta materia. Lo que, además, podría resultar contraproducente a los fines de la misma Ley n.°9960, por cuanto constituiría un desincentivo a la inversión y a la atracción del capital privado en el desarrollo de la industria espacial nacional. 

Por fin, como última observación de técnica legislativa, se advierte un yerro en el artículo 3 del proyecto, titulado “Modificación a otras leyes”, al indicarse: “Para que se modifique el inciso i) de la Ley N.º 8642, Ley General de Telecomunicaciones, de 4 de junio de 2008 y se lea de la siguiente manera”. En efecto, se alude únicamente al inciso, sin señalar el artículo del que forma parte, lo cual podría generar confusión y dificultades interpretativas al momento de la aplicación normativa.

 

6. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador; sin embargo, se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa comentados, antes de proceder a su aprobación como Ley de la República.

Atentamente,

 

 

    Dr. Alonso Arnesto Moya                        Lic. Alexander Campos Solano

                   Procurador                                                Abogado de Procuraduría

 

AAM/ACS/hsc

PGR-OJ-096-2025

ASAMBLEA LEGISLATIVA. PROYECTO DE LEY. REFORMA A LA LEY N.º9960, CREACIÓN AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC). ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES. CONFIGURACIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA AEC. FONATEL: NATURALEZA JURÍDICA Y FUNCIÓN COMO MECANISMO DE GARANTÍA DEL DERECHO AL ACCESO UNIVERSAL Y AL SERVICIO UNIVERSAL EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES.

La Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa consultó nuestra opinión sobre el proyecto de ley denominado: “REFORMA DE LA LEY N.º9960, CREACIÓN AGENCIA ESPACIAL COSTARRICENSE (AEC)”, tramitado bajo el expediente legislativo número 24.383.

El Procurador Alonso Arnesto Moya y el Abogado de Procuraduría Alexander Campos Solano, mediante el pronunciamiento PGR-OJ-096-2025, del 23 de junio de 2025, determinaron que la iniciativa de ley en cuestión se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador; sin embargo, recomendaron valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa comentados, antes de proceder a su aprobación como Ley de la República.