Opinión Jurídica : 090 - del 05/06/2025

05 de junio de 2025

PGR-OJ-090-2025

Licenciada

Daniella Agüero Bermúdez

Jefa Área Legislativa VII

Departamento de Comisiones Legislativas

Estimada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPESEG-0115-2022 del 14 de octubre del 2022, mediante el cual se nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley N° 22.837 “REFORMA A LA LEY SOBRE ESTUPEFACIENTES, SUSTANCIAS PSICOTRÓPICAS, DROGAS DE USO NO AUTORIZADO, ACTIVIDADES CONEXAS, LEGITIMACIÓN DE CAPITALES Y FINANCIAMIENTO AL TERRORISMO”, pero en relación a su texto sustitutivo de fecha 26 de agosto del 2024.

I.- ASPECTOS PRELIMINARES.

Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante, cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

II.- PROPÓSITO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de ley busca una actualización normativa de las recomendaciones realizadas por los “Estándares Internacionales” del Grupo de Acción Financiera Internacional[1](de ahora en adelante, se mencionará por sus reconocidas siglas GAFI), específicamente los relacionados a los Estándares Internacionales sobre el abordaje contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo y de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (conocidos también como las 40 Recomendaciones del GAFI).

Los tópicos que se pretenden actualizar mediante su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico, hablando concretamente del nuevo texto sustitutivo, se resumen en los siguientes:

1. Implementar a nuestra normativa, precisamente a la “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo” (Ley N° 7786 en adelante se le llamará Ley N° 7786), la norma interpretativa de la recomendación (ahora en adelante NIR) 15 número 1, relacionada con las nuevas tecnologías. Lo anterior, debido a la modificación que se dio en octubre del 2018 a la recomendación GAFI número 15, que incluye 2 regulaciones preponderantes y relacionadas precisamente con “activos virtuales”[2] y “proveedores de servicios de activos virtuales”[3]. Dicha actualización normativa, se pretende incluir en la ley citada mediante un artículo 15 quárter.

2. Incrementar el fortalecimiento de la plataforma tecnológica que se denominará Centro de Información Conozca a su Cliente (CICAC), esta pretensión de reforma legal está íntimamente relacionada con la expuesta en el acápite anterior, ya que permite instrumentalizar una recopilación de datos eficiente. Aunado a lo anterior esta actualización normativa pretende ampliar el espectro de investigación de la información que al día de hoy es recabada mediante la instrumentalización de la conocida política “conozca a su cliente”, atendiendo las necesidades planteadas mediante la nota interpretativa de la recomendación 10 de GAFI[4]. Estas sugerencias, se implementan mediante la las modificaciones de los artículos 16 inciso f), 16 bis (inciso a y último párrafo) y 123 ídem.

3. Implementación de sanciones financieras en cumplimiento de la recomendación GAFI número 7, en relación con las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, (RCSNU)[5] relacionadas a la prevención, supresión e interrupción de la proliferación de armas de destrucción masiva, que grosso modo esos lineamientos internacionales buscan que los gobiernos tengan instrumentos preventivos para evaluar potenciales amenazas en temas de armas de destrucción masiva, así como acciones encaminadas al análisis y recopilación de datos sensibles de transacciones sospechosas. Acciones sancionatorias que se ven positivizadas en la Ley N° 7786 mediante la de adición de algunos subincisos al artículo 81, precisamente al subinciso 12 al inciso a), un subinciso 10 al inciso b) y un subinciso 9 al inciso b); además en el mismo guarismo se agregó con respecto a las sanciones contra personas jurídicas la inclusión de la frase “15 quarter”. Aunado a lo destacado, para procurar el cumplimiento de la recomendación GAFI citada, se sugirió modificar los siguientes guarismos: 25, 33 párrafo último, 33 bis, 81 y 86.

III.- CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Este Órgano Asesor va a referirse únicamente sobre los aspectos que ameriten ser observados del proyecto de ley que nos convoca. A modo de introducción, se entiende que los compromisos asumidos por nuestro país ante la GAFI, representan recomendaciones para reforzar nuestra normativa nacional y que, esfuerzos como los realizados en la iniciativa legislativa en estudio, permiten potencializar los recursos tanto financieros como legales para evitar flagelos que afectan a nivel mundial a las poblaciones, por lo que, es más que correcto decir que la normativa cumple con los propósitos que motivaron la misma.

Es menester señalar de previo que, se considera que el nuevo texto sustitutivo ha resuelto en su mayoría los yerros que se habían notado en la iniciativa legal inicial, de manera que esta propuesta legal novedosa, cumple con los parámetros para ser conocida y aprobada por las personas legisladoras, si su voluntad lo tuviera a bien. Sin embargo, teniendo presente que la iniciativa en la formulación de leyes es una potestad propia de la Asamblea Legislativa, si se pudo evidenciar que hay aspectos que fueron abordados en el primer texto y que ya no se encuentran en el segundo, de ahí que, a modo de recomendación para su implementación, de seguido se va a referir solo a los temas importantes del texto anterior -que no están abarcados en el texto sustitutivo- y que pueden ayudar a robustecer la propuesta de ley en estudio.

A. MENCIÓN DE ASPECTOS QUE SE DEJARON POR FUERA DEL TEXTO SUSTITUTIVO QUE ESTABAN REGULADOS EN EL TEXTO ORIGINAL.

Sobre el particular, es importante mencionar que luego del análisis de los textos en estudio, llama la atención que en el texto sustitutivo se omitieran temas importantes que formaron parte de la iniciativa legislativa originaria y que venían desarrollados en la fundamentación del proyecto de Ley, de seguido se destacarán los más relevantes:

A. La ampliación de los criterios de análisis de las PEP.

El proyecto original proponía una ampliación de los criterios de análisis de las personas expuestas políticamente (conocidos por sus siglas PEP[6]), lo cual corresponde a la recomendación 12 del GAFI, y que pretende que los países signatarios, incluyan como PEP a los altos cargos de organizaciones internacionales además de una extensión en su fiscalización, ya que actualmente no resulta de interés el análisis de asociados cercanos, miembros de su familia que no sea su cónyuge. Este aspecto se evidencia en la recomendación 10 del GAFI concatenado con la nota interpretativa de la recomendación número 12.

El proyecto de ley pretendía actualizar el tema de las PEP, mediante la adición de un artículo 16 ter-de acuerdo con la estructuración del documento anterior- en la Ley N° 7786, y consideramos que su redacción era acorde con la normativa GAFI. Se transcribe de seguido el texto aludido:

“Artículo 16 ter.- Relación con personas expuestas políticamente (PEPs): Las personas expuestas políticamente (PEPs) son aquellas que de conformidad con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, deben rendir declaración jurada sobre su situación patrimonial ante la Contraloría General de la República.

Las entidades y los sujetos obligados establecidos en la presente Ley, deben aplicar una diligencia debida reforzada con un enfoque basado en riesgos cuando se trate de clientes o beneficiarios finales que sean considerados personas expuestas políticamente, sean estos nacionales o extranjeros incluyendo la adopción de las siguientes medidas:

a) Establecer procedimientos para conocer el origen de la riqueza y el origen de los fondos transados incluyendo registros documentales y trazabilidad.

b) Monitoreo permanente intensificado sobre esa relación comercial y cuando existan motivos suficientes se considere la elaboración de un reporte de operación sospechosa a la Unidad de Inteligencia Financiera del ICD.

c) Identificar aquellos nuevos PEPs que se lleguen a definir producto de la aplicación de la debida diligencia del cliente y comunicar de forma inmediata a la Unidad de Inteligencia Financiera por los medios ésta defina.

Asimismo, serán considerados PEPs los extranjeros que ocupen o hayan ocupado puestos homólogos a los indicados en este artículo y las personas que ocupen el cargo de mayor rango en organizaciones u organismos internacionales.

Los mismos requisitos serán aplicados con un enfoque basado en riesgos para los asociados cercanos y los miembros de la familia de la persona expuesta políticamente, en el primer grado de consanguinidad y afinidad. Respecto al cónyuge de las PEPs, se deben considerar riesgos similares a los determinados para las PEPs.

Todas las dependencias institucionales encargadas de la Gestión de Recursos Humanos deberán proveer a la Contraloría General de la República, en el plazo y forma que ésta determine, la información actualizada, precisa y oportuna de las personas que se desempeñan en los puestos obligados a declarar la situación patrimonial de conformidad con la Ley No.8422, incluyendo como mínimo los siguientes datos:

a) Nombre de la institución.

b) Nombre completo de la persona que ocupa el puesto.

c) Nombre del puesto

d) Tipo de identificación.

e) Número de identificación.

f) Fecha de nacimiento.

g) Fecha de inicio en el cargo.

h) Fecha de finalización del cargo.

Para establecer relaciones comerciales con PEPs, sean éstos nacionales o extranjeros, se debe obtener la aprobación expresa de la alta gerencia o puesto equivalente. Independientemente si se trate de una PEP nacional o extranjera, cuando un cliente ha sido aceptado y posteriormente se determina que éste o el beneficiario final de una cuenta, es una PEP, o pasa a serlo, se debe contar con la aprobación de la alta gerencia, para continuar con su relación comercial.

Al iniciar una relación comercial con personas extranjeras, las entidades y los sujetos obligados deben confeccionar una declaración, en donde el cliente manifieste expresamente si se encuentra incluido dentro de los puestos o categorías establecidas como personas expuestas políticamente.

Lo anterior no excluye la posibilidad de verificar dicha condición por otros medios que se hayan implementado mediante el uso de sistemas enfocados en el manejo del riesgo para determinar si el cliente o el beneficiario final es una persona expuesta políticamente. Para el caso de las pólizas de seguros de vida, se deberán adoptar las medidas razonables para determinar, al momento del pago, si los beneficiarios y otras partes involucradas, cuando corresponda, son personas políticamente expuestas. En la aplicación de un enfoque basado en riesgos, cuando se identifiquen riesgos mayores, deben informen a la alta gerencia antes de proceder al pago de la póliza para que realicen análisis exhaustivos de toda la relación comercial con el titular de la póliza y se considere la elaboración de un reporte de operación sospechosa.”

B. El artículo 23 bis del proyecto original implementaba el deber de informar transacciones notariales realizadas con diversos valores equivalentes a los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00).

De acuerdo con la motivación del proyecto de ley inicial, el artículo 23 bis pretendía implementar mediante el proyecto original, un guarismo que promovía la trazabilidad de las transacciones sujetas a inscripción al Registro Nacional, en las que se utiliza todo tipo de moneda-por ende activos virtuales como pago de la transacción-. El artículo se trae a valor presente y se transcribe de seguido:

“Artículo 23 bis.- Toda transacción correspondiente al traspaso de bienes muebles e inmuebles que requiera un acto de inscripción ante el Registro Nacional y se realice con dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera, cuyo monto sea igual o superiores a los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00) o su equivalente en otras monedas 10.000, deberá realizarse por medio de alguna de las entidades financieras establecidas en la presente Ley supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

El Notario Público que otorgue el acto de traspaso deberá cumplir con lo establecido en el artículo 15 ter de la presente Ley.

En caso de que no se cumpla con lo establecido en el presente artículo, el Registro Nacional deberá cancelar la presentación de las inscripciones.” (lo subrayado es nuestro)

Este artículo, es congruente con las finalidades del proyecto de ley original, al incluir la posibilidad de que se registren las operaciones de adquisición de activos mediante otras monedas, incluyendo de esta forma los activos virtuales que puedan representar un monto determinado superior los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00). Del texto anterior, nada más se sugiere quitar lo subrayado del extracto, ya que no guarda una coherencia con el resto de la redacción.

C. Actualización e implementación de sanciones penales en contra del financiamiento del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva.

En el proyecto de ley original, existían dos acciones sancionatorias de tipo penal que modificaban la Ley N° 7786, la primera mediante la adición del artículo 69 ter y la segunda con una modificación al artículo 69 bis. Con respecto a la adición de un artículo 69 ter al cuerpo normativo ídem, se valoró incorporar el siguiente tipo penal:

“Artículo 69 ter.- Será reprimido con prisión de cinco a quince años quien, por cualquier medio y de manera directa o indirecta, recolecte, oculte, provea, movilice, utilice, transforme, promueva, facilite o de cualquiera otra forma coopere con la recolección o la entrega de los fondos, productos financieros, recursos o instrumentos, u otros activos, medios o servicios de cualquier clase, incluyendo activos virtuales, en el país o en el extranjero, con la intención o el conocimiento de que estos se utilicen o destinen, total o parcialmente, al financiamiento de:

c) Las personas físicas o jurídicas vinculadas directa o indirectamente con el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva y las que sean designadas en virtud de las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aun cuando los actos no lleguen a ejecutarse.

d) Cualquier acto destinado a financiar la proliferación de armas de destrucción masiva aun cuando no participe directamente, aunque estos no lleguen a ejecutarse.

El Ministerio Público ordenará la investigación correspondiente pudiendo aplicar las medidas inmediatas establecidas en los artículos 33 y 86 de la presente Ley a través de la Unidad de Inteligencia Financiera del ICD, a fin de asegurar que ningún fondo u otro activo, incluyendo activos virtuales, se pongan a disposición del financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva.

Las conductas penalizadas en este artículo serán juzgadas en Costa Rica, conforme se establece en el artículo 7 del Código Penal.”

Este artículo del proyecto de ley original, siempre respetando la política criminal en manos de la Asamblea Legislativa, se estima que debe ser considerado, ya que actualiza y armoniza los planteamientos de GAFI, específicamente en la recomendación GAFI número 7, en relación con las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, (RCSNU)[7]. Como se puede evidenciar el mismo es novedoso y no entraría a generar ningún concurso aparente de normas, ya que, a criterio de este órgano asesor, se concluye que no es un tema que se encuentre regulado y la norma más parecida en su tipología, es el artículo 281 bis[8] del Código Penal, pero como se puede observar en dicho tipo penal, se excluye de su regulación todo lo relacionado al financiamiento de actividades terroristas y no hace una referencia específica a las armas de destrucción masiva, por ende, la existencia de esa cláusula de exclusión compatibilizaría la norma del código represivo con delito que se encontraba en el proyecto de ley inicial y que no está incluido en el texto sustitutivo. Una vez expuesto lo anterior, solo se hace ver que, en el texto original del primer proyecto, existía un error en los incisos, ya que estos fueron enumerados como c) y d), sin tener ningún inciso previo, por lo que, de implementarse esta sugerencia, sería oportuno corregir estos incisos para que aparezcan como a) y b).

En el mismo sentido, por tener relación con el artículo 15 quáter del texto sustitutivo del proyecto de ley en estudio, se considera oportuna la actualización que realizaba el proyecto de ley original, para implementar en el artículo 69 de la Ley N° 7786 el concepto de activos virtuales, mismo que se transcribe a continuación y se destaca la reforma parcial pretendida:

“Artículo 69 bis.- Será reprimido con prisión de cinco a quince años quien, por cualquier medio y de manera directa o indirecta, recolecte, oculte, provea, promueva, facilite o de cualquiera otra forma coopere con la recolección o la entrega de los fondos, productos financieros, recursos o instrumentos, u otros activos, medios o servicios de cualquier clase, incluyendo los activos virtuales en el país o en el extranjero, con la intención o el conocimiento de que estos se utilicen o destinen, total o parcialmente, al financiamiento de (…)” (lo resaltado es nuestro)

V.- CONCLUSIONES

De acuerdo con lo analizado a lo largo de la presente opinión, esta Procuraduría General estima que el presente proyecto de ley es viable para su aprobación y se recomienda, muy respetuosamente, que se valoren las observaciones planteadas, por considerarlas importantes como regulaciones a futuro sobre la Ley que se pretende implementar.

De esta manera, dejo evacuado el criterio jurídico solicitado.

José Pablo Rodríguez Lobo

Procurador Dirección de Derecho Penal

JPRL/fbo

[1] Costa Rica en 2010 formó parte de pleno derecho de GAFILAT.

[2] “A los efectos de la aplicación de las Recomendaciones del GAFI, los países deben considerar los activos virtuales como “bienes”, “productos”, “fondos”, “fondos y otros activos” u otros activos de “valor equivalente”” Nota Interpretativa de la recomendación (en adelante NIR) 15 número 1. https://www.cfatf-gafic.org/es/documentos/gafi40-recomendaciones/421-fatf-recomendacion-15-nuevas-tecnologias (consultado 26-09-2024)

[3] Los países deben aplicar las medidas pertinentes en virtud de las Recomendaciones del GAFI a los activos virtuales y a los proveedores de servicios de activos virtuales (PSAV). https://www.cfatf-gafic.org/es/documentos/gafi40-recomendaciones/421-fatf-recomendacion-15-nuevas-tecnologias (consultado 26-09-2024)

[4] Debe exigirse a las instituciones financieras que emprendan medidas de Debida Diligencia del Cliente (DDC) cuando:

(i) establecen relaciones comerciales;

(ii) realizan transacciones ocasionales: (i) por encima del umbral aplicable designado (USD/EUR 15,000); o (ii) están ante transferencias electrónicas en las circunstancias que aborda la Nota Interpretativa de la Recomendación 16;

(iii) existe una sospecha de lavado de activos o financiamiento del terrorismo; o

(iv) la institución financiera tiene dudas sobre la veracidad o idoneidad de los datos de identificación sobre el cliente obtenidos previamente.

[5] “Estas Resoluciones exigen a los países que congelen sin demora los fondos u otros activos de, y que aseguren que ningún fondo u otro activo se ponga a disposición, directa o indirectamente, de o para el beneficio de, alguna persona o entidad designada por o bajo la autoridad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dentro del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.” https://www.cfatf-gafic.org/es/documentos/gafi40-recomendaciones/413-recomendacion-7-sanciones-financieras-dirigidas-relacionadas-a-la-proliferacion (consultado el 21-11-2024)

[6]“Las PEP extranjeras son individuos que cumplen o a quienes se les han confiado funciones públicas prominentes en otro país, como por ejemplo los Jefes de Estado o de Gobierno, políticos de alto nivel, funcionarios gubernamentales o judiciales de alto nivel o militares de alto rango, ejecutivos de alto nivel de corporaciones estatales, funcionarios de partidos políticos importantes. Las PEP domésticas son individuos que cumplen o a quienes se les han confiado funciones públicas prominentes internamente, como por ejemplo los Jefes de Estado o de Gobierno, políticos de alto nivel, funcionarios gubernamentales o judiciales de alto nivel o militares de alto rango, ejecutivos de alto nivel de corporaciones estatales, funcionarios de partidos políticos importantes. Las personas que cumplen o a quienes se les han confiado funciones prominentes por una organización internacional se refiere a quienes son miembros de la alta gerencia, es decir, directores, subdirectores y miembros de la Junta o funciones equivalentes. La definición de PEP no pretende cubrir a individuos en un rango medio o más subalterno en las categorías anteriores.” chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://biblioteca.gafilat.org/wp-content/uploads/2024/07/Template-GAFILAT-Glosario.pdf. (consultado 26-09-2024)

[7] “Estas Resoluciones exigen a los países que congelen sin demora los fondos u otros activos de, y que aseguren que ningún fondo u otro activo se ponga a disposición, directa o indirectamente, de o para el beneficio de, alguna persona o entidad designada por o bajo la autoridad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dentro del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.” https://www.cfatf-gafic.org/es/documentos/gafi40-recomendaciones/413-recomendacion-7-sanciones-financieras-dirigidas-relacionadas-a-la-proliferacion (consultado el 21-11-2024)

[8] “Artículo 281 bis.

1) Será reprimido con prisión de seis a diez años, quien reclute a otro para participar en la comisión de cualquier acto terrorista, o quien, en cualquier forma, incite a otros a cometer cualquier acto terrorista, sin importar en la fase de ejecución que participe.

2) En la misma pena incurrirá quien, voluntariamente, proporcione cualquier forma de apoyo o servicio, diferente del financiamiento, incluso armas, con la intención o el conocimiento de que tal servicio será utilizado para el planeamiento o la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el párrafo anterior.” (lo destacado es nuestro)