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Opinión Jurídica : 167 - del 02/12/2024
PGR-OJ-167-2024
Señora
Daniela Campos Bermúdez
Jefa
Área Comisiones Legislativas VII
Asamblea Legislativa
Estimada señora
Con la autorización del señor Procurador General
de la República, me refiero a su oficio número AL-24091-OFI-0139-2024 del 29 de
febrero del 2024, mediante el cual, se solicitó el criterio en relación con el
proyecto de Ley 24091 denominado: LEY QUE AUTORIZA AL MINISTERIO DE CULTURA A
DONAR UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE POCOCI".
I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo
técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública,
según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de
su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3
inciso b de dicha norma, establece
como una de sus competencias emitir dictámenes al
Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las
empresas estatales.
La
función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones
jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y
legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar
una decisión administrativa.
Ahora bien, a pesar de que la formación de
leyes no es una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las
consultas que formulan los señores diputados sobre un determinado proyecto de
ley.
Por
lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para este
poder de la República y es un asesoramiento estrictamente jurídico el cual
tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones
parlamentarias.
Por lo tanto, el plazo establecido en el
artículo 157[i] del
Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría
General de la República.
II.
- OBJETO DEL PROYECTO
El proyecto cuenta con un texto actualizado
con primer informe de mociones vía 137 (1 Moción presentada aprobada el 13 de
junio del 2024 con fecha de actualización el 8 de julio del dos mil
veinticuatro por el plenario) En relación al proyecto se realizan las
consideraciones:
Artículo 1.
El primer artículo del proyecto desafecta del uso público el bien
inmueble inscrito en el Registro Público, partido de Limón, matrícula
N°15279-000, propiedad del Estado cédula jurídica 2-100-042001.
En relación con la desafectación de bienes de dominio público en el
dictamen C-162-2004, se indicó que “ la presencia de un servicio público e
incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza
demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el
bien de que se trate o en su caso, si el bien está destinado al uso público. La
afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no”.
El artículo 261 del Código Civil establece que por ley, están destinadas de un modo
permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos
pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Sin embargo, de la redacción del proyecto el bien no va a salir del
dominio público, por lo que se recomienda utilizar la figura de la mutación
demanial y no la desafectación.
En relación con estos dos
conceptos jurídicos, en la OJ 138-2016 se refirió de la siguiente manera:
En el dictamen 210-2002 de agosto del
2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones
diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí,
participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional
cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación
legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial
que los regula". (resolución N° 2000-10466).
Para efectos de que opere dicha figura
se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más
intenso a tutelar; que tengan respaldo
en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el
inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen
C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:
(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la
mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre
entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad,
que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye
las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés
jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal
de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad
del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva
afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el
carácter servicial a una función pública. (Cassese,
Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad
a este transferimiento del bien de un ente público a
otro. Le destinazione dei beni degli enti
pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140)
Como corolario, la mutación demanial
es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino
del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.
Por lo anterior, se recomienda modificar la redacción del artículo
primero si se cumple con los presupuestos establecidos por la doctrina en
relación con la mutación demanial.
ARTÍCULO 2, 3 y 4. No hay
comentario alguno.
III.- CONCLUSIÓN.
Con forme a lo anterior se
recomienda:
1.- Modificar
el párrafo primero en relación con la desafectación del inmueble y en su lugar
utilizar la figura de la mutación demanial
De esta forma,
queda evacuada la consulta del texto del proyecto de Ley. Su aprobación o no es
un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder
de la República.
Atentamente,
Jonathan
Bonilla Córdoba
Procurador
Notaría del Estado
PGR-OJ-167-2024
MUTACIÓN
DEMANIAL. DESAFECTACIÓN
Consulta sobre el proyecto de Ley Expediente N.º 24.091, titulado: “Ley que autoriza al Ministerio de Cultura a donar un terreno de su propiedad a la Municipalidad de Pococí”.
Consulta
realizada:
Mediante oficio AL-24091-OFI-0139-2024 del 29 de febrero de 2024, la Asamblea Legislativa solicitó a la Procuraduría General el criterio jurídico sobre el contenido del proyecto de ley, específicamente respecto a la desafectación del bien objeto de la donación.
Desarrollo
del Análisis Jurídico:
Se identifica que el artículo 1 del proyecto pretende desafectar del uso público un bien inmueble inscrito a nombre del Estado, ubicado en el partido de Limón, matrícula N.º 15279-000.
La Procuraduría indica que no corresponde hablar de “desafectación”, ya que el bien no saldrá del dominio público. En su lugar, se recomienda utilizar la figura jurídica de la mutación demanial, por cuanto el destino público del bien se mantiene, aunque se transfiera entre entidades públicas.
Se desarrollan los elementos necesarios para que opere válidamente la mutación demanial: existencia de un interés jurídico prevalente, respaldo legal suficiente y continuidad del régimen de dominio público.
Se citan precedentes y doctrina relevante, como los dictámenes C-210-2002, C-162-2004 y la Opinión Jurídica OJ-138-2016, que distinguen entre mutación y desafectación.
En relación con los artículos 2, 3 y 4 del proyecto, no se emitieron observaciones.
Conclusión:
Se recomienda modificar la redacción del artículo primero del proyecto, sustituyendo la noción de "desafectación" por la de mutación demanial, dado que no se pierde el carácter demanial del bien. El resto del texto no amerita observaciones. La aprobación del proyecto corresponde exclusivamente al criterio político y legislativo de la Asamblea Legislativa.