Opinión Jurídica : 082 - del 22/05/2025

22 de mayo de 2025

PGR-OJ-082-2025

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPASOC-0398-2024 del 1° de abril del 2024, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente de Asuntos Sociales dispuso solicitar el criterio de esta Procuraduría en relación el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 6 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, n.° 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas. Ley para restituir la autonomía constitucional de la Caja Costarricense de Seguro Social”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 24025.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende eliminar la figura del presidente ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). La exposición de motivos del proyecto señala, en resumen, que la iniciativa tiene como antecedente el proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente n.° 19135, el cual fue archivado por el vencimiento del plazo cuatrienal. Sostiene que los aspectos de mejora detectados durante la tramitación de la propuesta anterior han sido incorporados a este nuevo proyecto, cuyo objetivo primordial es defender la autonomía de la CCSS.

Indica que la administración y el gobierno de los seguros sociales es una competencia exclusiva de la CCSS, y que para su ejercicio se ha dotado a la institución de una independencia total con respecto al Poder Ejecutivo. Agrega que la figura de la presidencia ejecutiva representa un grave obstáculo para el ejercicio de esa competencia en los términos en que fue concebida. Por ello, propone eliminarla, de manera tal que la representación del Poder Ejecutivo corra por cuenta de las tres personas que ese Poder designe para integrar la Junta Directiva de la CCSS. Afirma que con ello se lograría mayor horizontalidad en la toma de decisiones, pues los tres sectores representados (el de los trabajadores, el de los patronos y el del Estado) tendrían el mismo poder de decisión, lo que eliminaría el desbalance que actualmente privilegia al Poder Ejecutivo sobre las demás representaciones.

Originalmente, el proyecto disponía que las funciones encomendadas al presidente ejecutivo serían asumidas por un coordinador nombrado por la propia Junta Directiva de la CCSS; sin embargo, durante el trámite del proyecto se aprobó un texto sustitutivo, según el cual, las funciones del presidente ejecutivo estarán a cargo de un presidente, elegido por la propia Junta Directiva, quien ejercerá sus funciones por un año y podrá ser reelegido consecutivamente, respetando el principio de rotación entre los sectores representados.

III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

A juicio de esta Procuraduría, la presidencia ejecutiva de la CCSS es un cargo de configuración legislativa, por lo que corresponde al legislador definir si lo mantiene dentro de la estructura orgánica de la institución, si lo modifica, o si lo suprime. Y, en este último caso, le compete al propio legislador establecer el órgano al que se le encomendará el ejercicio de las funciones que hasta el momento han estado a cargo de la presidencia ejecutiva.

En relación con lo anterior, es preciso recordar que el texto original de la Ley Constitutiva de la CCSS, n.° 17 de 22 de octubre de 1943, no contemplaba la figura del presidente ejecutivo. El artículo 6 de esa ley disponía que la Caja estaría dirigida por una Junta, nombrada por el Poder Ejecutivo, compuesta por cinco miembros propietarios y cuatro suplentes, con representación de los patronos y de los asegurados.

Luego, el artículo 4 de la ley n.° 4646 de 20 de octubre de 1970, estableció que entre los integrantes de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas (incluida la CCSS) debía figurar “Un Ministro de Gobierno designado por el Consejo de Gobierno, quien será miembro ex-oficio de la Junta.”

Posteriormente, por medio de la ley n.° 5507 de 19 de abril de 1974, conocida como “Ley de Presidencias Ejecutivas”, se reformó el artículo 4 de la ley n.° 4646 citada, con la finalidad de que el puesto que ocupaban los ministros en las Juntas Directivas de las instituciones autónomas fuese ocupado por un presidente ejecutivo. La finalidad de esa ley, según su artículo 1°, era que los ministros dedicaran todo su tiempo a las funciones propias de su cartera. Así, el artículo 4 de la ley n.° 4646, reformado por el artículo 3 de la ley n.° 5507, dispuso lo siguiente:

"Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Nacional de Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal e Instituto Mixto de Ayuda Social, estarán integradas de la siguiente manera:

1) Presidente Ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión se regirá por las siguientes normas:

a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne la propia Junta;

b) Será un funcionario de tiempo completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;

c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.

Para la determinación de esa indemnización, se seguirán las reglas que fijan los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que ese articulado determina.

2) Seis personas de amplios conocimientos o de reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución, o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno.

En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del Poder Ejecutivo, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con iguales requisitos a los señalados en el inciso anterior.” (El subrayado es nuestro).

Luego, la ley n.° 6914 de 28 de noviembre de 1983 reformó varias normas de la Ley Constitutiva de la CCSS, entre ellas, su artículo 6, para regular, en esa ley específica, lo relativo a la integración de la Junta Directiva. Con esa reforma se mantuvo la figura del presidente ejecutivo, cuyas características quedaron establecidas así:

"Artículo 6º.-La Caja será dirigida por una junta directiva, integrada en la siguiente forma:

1) Un presidente ejecutivo de reconocida experiencia y conocimientos en el campo correspondiente a la Institución, designado libremente por el Consejo de gobierno. Su gestión se regirá por las siguientes normas:

a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos del gobierno de la Institución, cuya Junta Directiva presidirá. Le corresponderá fundamentalmente velar porque se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta Directiva, así como coordinar internamente la acción de la Institución, y la de ésta con las demás instituciones del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley están reservadas al Presidente de la Junta Directiva y las otras que le asigne la propia Junta.

b) Será un funcionario de tiempo completo y dedicación exclusiva; consecuentemente no podrá desempeñar otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.

c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esa indemnización se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, con las limitaciones en cuanto al monto que esos artículos determinan.

ch) Tendrá la representación de la Institución, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma. No será necesaria la inscripción de su personería en el Registro Público y bastará únicamente la publicación de acuerdo de nombramiento en "La Gaceta.

2.- (…)".

El recuento normativo anterior es útil para acreditar que la presidencia ejecutiva de la CCSS es una figura creada por el legislador y que ha sido la ley la encargada de establecer sus características. Debido a ello, no existe obstáculo para que sea el propio legislador quien decida si mantiene vigente esa figura dentro de la estructura orgánica de la CCSS, si la modifica (respetando siempre la autonomía de segundo grado que ostenta la CCSS), o si la elimina.

Existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales. En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política.

En esa línea, hemos indicado que “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado”. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006 y en el PGR-C-150-2024 del 22 de julio del 2024).

Fue precisamente en ejercicio de esa potestad que el legislador decidió crear la figura de la presidencia ejecutiva de la CCSS, por lo que, siguiendo el principio del paralelismo de las formas, consideramos que el legislador está facultado para volver sobre esa materia y regularla de manera distinta.

Diferente sería la situación si se tratara de la supresión de un cargo previsto en normas de rango constitucional (como ocurre por ejemplo con el tesorero y el subtesorero nacional, a los que se refiere el artículo 186 de la Constitución Política), pues en esas circunstancias la supresión del cargo requeriría una reforma constitucional.

Es preciso aclarar, en todo caso, que la decisión de eliminar la presidencia ejecutiva de la CCSS supone la necesidad de realizar un análisis de oportunidad y conveniencia que es ajeno a las competencias encomendadas por ley a esta Procuraduría. En ese sentido, al evacuar audiencias conferidas sobre otros proyectos de ley hemos indicado que “Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.” (Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras, la OJ-010-2008 del 11 de febrero de 2008, la PGR-OJ-050-2023 del 15 de mayo de 2023 y la PGR-OJ-133-2024 del 21 de octubre de 2024).

Por otra parte, debemos señalar que la opción de encomendar las funciones del presidente ejecutivo a “una persona Presidente” que forme parte de la Junta Directiva de la CCSS y que sea electa por ese mismo órgano (como lo propone el texto sustitutivo aprobado), en vez de encargarlas a un coordinador (como lo proponía el proyecto original), resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública. Esa norma señala lo siguiente:

“Artículo 49.-

1. Cada órgano colegiado tendrá un Presidente nombrado en la forma prescrita por la ley respectiva o en su defecto por lo aquí dispuesto.

2. Salvo norma contraria, el Presidente será nombrado de entre los miembros del órgano colegiado, por la mayoría absoluta de ellos y durará en su cargo un año, pudiendo ser reelecto.

3. El Presidente tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

a) Presidir, con todas las facultades necesarias para ello, las reuniones del órgano, las que podrá suspender en cualquier momento por causa justificada;

b) Velar porque el órgano colegiado cumpla las leyes y reglamentos relativos a su función;

c) Fijar directrices generales e impartir instrucciones en cuanto a los aspectos de forma de las labores del órgano;

d) Convocar a sesiones extraordinarias;

e) Confeccionar el orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas al menos con tres días de antelación;

f) Resolver cualquier asunto en caso de empate, para cuyo caso tendrá voto de calidad;

g) Ejecutar los acuerdos del órgano; y

h) Las demás que le asignen las leyes y reglamentos.”

En síntesis, por el origen legal de la figura de la presidencia ejecutiva, es al propio legislador a quien compete evaluar la oportunidad y conveniencia de mantener o de suprimir ese puesto de la estructura orgánica de la CCSS, pues no estamos frente a una figura de raigambre constitucional.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de esta Procuraduría que por ser la presidencia ejecutiva de la CCSS una figura creada por ley, no existe obstáculo para que sea el propio legislador quien decida, luego de una valoración de oportunidad y conveniencia, si la mantiene vigente dentro de la estructura orgánica de la CCSS, si la modifica (respetando siempre la autonomía de segundo grado que ostenta la CCSS), o si la elimina. Por ello, la aprobación o no del proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento es un tema de discrecionalidad legislativa.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc