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Dictamen : 099 - del 26/05/2025
PGR-C-099-2025
Licenciado
Yeison Hay Villalobos
Alcalde Municipal
Municipalidad de Corredores
Estimado señor:
Con la aprobación del Señor
Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio No.
MC-AL-0302-2025, de fecha 08 de mayo de 2025, recibido el 16 de mayo recién
pasado y asignado a este despacho el 19 de los corrientes, por medio del
cual, con base en el Informe de Auditoría de carácter especial No.
DEFOE-LOC-IAD-00018-2024, de 01 de agosto de 2024, de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización para el Desarrollo
Local, de la Contraloría General de la República, y conforme a lo previsto por
el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir nuestro criterio preceptivo acerca
de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo
por el que se materializó el reconocimiento de anualidades de los períodos 2019
y 2020, a favor de la servidora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx, quien desempeña el puesto de Encargada
de Presupuesto en esa corporación territorial.
Se adjunta copia certificada del expediente
administrativo ordinario No. 12-ODPAD-AMC-2025, seguido al efecto y que consta de 73 folios (CERT-
SCM-31-2025), el cual fue digitalizado y almacenado en 77 imágenes digitales,
incluyendo el informe
final del órgano director del procedimiento administrativo y el citado oficio
No. MC-AL-0302-2025.
Luego de un exhaustivo estudio, lamentablemente, debemos indicarle que no podremos acceder a
su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de la
documentación remitida, resulta ostensible la falta en todas las actuaciones
procedimentales del elemento subjetivo esencial, esto es: “la competencia” del
órgano que los emitió, pues fue el Alcalde municipal y no el Concejo Municipal –órgano
superior supremo de la jerarquía administrativa-, el que ordenó y delegó la
tramitación del procedimiento administrativo llevado al efecto.
I.- Antecedentes
Del legajo documental que conforma el
expediente administrativo que se aportó al efecto, se desprenden los siguientes
hechos relevantes y de interés, para la resolución de este asunto:
1.
Mediante resolución R-AM-007-2025 de las
14:35 horas del 27 de enero de 2025, el señor Alcalde, Yeison Hay Villalobos,
ordenó la apertura y delegó la instrucción del presente proceso anulatorio en
los funcionarios Licda. Silvia Villalobos Mora (603670663), Abogada Municipal y
Lie. Erick Miranda Picado (110240837), Asesor de Alcaldía, a efectos de que se
compruebe la aparente ilegalidad en el reconocimiento de anualidades de los
periodos 2019 y 2020, así como recuperar los dineros que, en apariencia, se han
pagado de manera indebida por dicho concepto, incluyendo como pagos derivados
como aguinaldo, en caso de resultar procedente contra la citada funcionaria xxx
(Folio 1 al 7; imágenes de la 3 a la 9).
2.
Mediante resolución de las catorce horas
veinte minutos del veinte de febrero de dos mil veinticinco, se dictó auto de
intimación, notificado a las 13:40 horas del 24 de febrero de 2025 (Folios del
43 al 53; imágenes de la 45 a la 55).
3.
En fecha 29 de marzo de 2025, se celebró la
audiencia oral y privada, consignándose el absentismo injustificado de la
persona investigada (Folio 54, imagen 56); la cual, posteriormente, remitió
conclusiones por escrito (Folios del 57 al 62, imágenes de la 59 a la 66).
II.- El Concejo municipal es el órgano
competente para ordenar la apertura del procedimiento administrativo ordinario,
designar el órgano director, solicitar el dictamen formal a la Procuraduría
General y resolver posteriormente por acto final la nulidad absoluta, evidente
y manifiesta de actos declaratorios relativos a la materia de personal y al
empleo en las corporaciones municipales.
Hemos de admitir que,
con base en las disposiciones legales entonces vigentes, mediante los
dictámenes C-455-2006, C-456-2006 y C-457-2006, todos
de 10 de noviembre de 2006, determinamos que: “(…) en el caso específico de los actos declarativos de derechos emitidos por
el Alcalde municipal en el ámbito de
competencias materiales referidas al personal o de empleo –salvo los casos del personal aludido por el
art. 13 inciso f) del Código Municipal-, el órgano con competencia para
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por tanto, legitimado
para iniciar los procedimientos administrativos correspondientes y nombrar
órgano director para ellos, es el Alcalde y no el Concejo Municipal”, y cabe
advertir que esa posición fue reiterada luego en el dictamen C-372-2008 de 16
de octubre de 2008.
No obstante,
al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa
derivada de nuestros dictámenes, por importante que sea, siempre hemos
considerado que ésta jamás puede producir el efecto de invariabilidad o
inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los últimos años, como fruto del desarrollo y
cambio normativo en materia municipal, que incide de manera relevante en la
interpretación de los preceptos que regulan la legitimación en materia de la
potestad de autotutela administrativa que se manifiesta en el artículo 173 de
la Ley General de la Administración Pública, y que ha tenido reflejo en nuestra
jurisprudencia administrativa , se ha producido una
evolución notoria en cuanto al deslinde de competencias administrativas entre
el Concejo municipal y el Alcalde.
Por ello, ante el
inminente cambio normativo operado en las disposiciones pertinentes del Código
Municipal por la reforma introducida especialmente por el ordinal 202 del
Código Procesal Administrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de 2006 y con rige a
partir del 1º de enero de 2008-, mediante
dictamen C-433-2008 de 10 de diciembre de 2008, se estimó
procedente modificar, a partir de esta fecha, la posición que hasta el momento
había asumido esta Procuraduría, a efecto de establecer que en el ámbito
municipal, el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia
laboral y, en consecuencia, quien debe ordenar la apertura del procedimiento
administrativo a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, y quien debe nombrar al órgano director respectivo, es
el Concejo y no el Alcalde Municipal.
En lo que
interesa, el citado dictamen C-433-2008 dispone lo siguiente:
“III.
SOBRE EL ÓRGANO
COMPETENTE PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN “MATERIA
LABORAL” EN LAS MUNICIPALIDADES
Como quedó de
manifiesto con los antecedentes mencionados en el primer apartado de este
dictamen, el órgano que decidió abrir el procedimiento administrativo que
sirvió de base a la solicitud que nos ocupa, y que nombró a su órgano director,
fue el Concejo Municipal.
De la lectura
del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública se desprende
que no a todos los órganos del Estado se les permite anular, en vía
administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa potestad se
otorga a un número restringido de ellos. Ese artículo, luego de la
reforma operada con motivo de la entrada en vigencia del Código Procesal
Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 de 28 de abril de 2006, vigente a
partir del 1° de enero de 2008), dispone que cuando se trate de la
Administración Central del Estado, la declaratoria debe hacerla el ministro del
ramo que dictó el acto, y que cuando se trate de otros entes públicos, o
Poderes del Estado, la declaración debe hacerla el “… órgano superior
supremo de la jerarquía administrativa”. De conformidad con esa
misma norma, la declaratoria de nulidad debe estar precedida de un procedimiento
administrativo ordinario que cumpla con las garantías del debido proceso y de
defensa a favor del administrado.
Cabe apuntar
que, según reiterada jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, solo
el órgano legitimado para declarar la nulidad del acto en vía administrativa,
puede ordenar la apertura del procedimiento administrativo previo a esa
declaratoria y nombrar al órgano director correspondiente. En ese sentido
pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de 1985,
C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996, C-062-96
del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 del 7 de junio
de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-115-2000 del 18 de mayo de
2000 y C-219-2001 del 6 de agosto de 2001.
En el caso de
las municipalidades, el “órgano superior supremo” de
esos entes territoriales es el Concejo Municipal, por lo que sería ese cuerpo
colegiado quien tendría la legitimación para declarar la nulidad, en vía
administrativa, de un acto favorable al Administrado; sin embargo, esta
Procuraduría ha sostenido −desde antes de la entrada en vigencia del
Código Procesal Contencioso Administrativo citado, y aún después− que al
ser el Alcalde quien agota la vía administrativa en materia de personal, es a
él (y no al Concejo Municipal) a quien le corresponde declarar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de un acto dictado en esa materia.
Así, en nuestro dictamen C-194-2008 del 4 de junio de 2008, en el que se transcribe
parte del dictamen C-176-2008 del 23 de mayo de 2008, indicamos lo siguiente:
“… en
torno al órgano competente en materia municipal para iniciar el procedimiento
administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
(artículo 173 de la LGAP) esta Procuraduría ha concluido:
«( …) el
órgano competente para ejercer la potestad de revisión de oficio de los actos declaratorios
de derechos es el Concejo Municipal por ser el órgano superior supremo del ente
municipal, por lo que le corresponderá decidir acerca del inicio del
procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un
órgano director (que en tesis de principio, debe recaer en la persona del
secretario del Concejo), así como dictar el acto final. (Al respecto ver
dictámenes C-093-2001 del 28 de marzo de 2001, C-263-2001 del 1° de octubre de
2001, C-128-2008 del 21 de abril de 2008). Asimismo, corresponderá al Concejo
tomar el acuerdo respectivo para el envío del expediente administrativo para
solicitar a esta representación el dictamen previsto en el numeral 173 de la
Ley General de la Administración Pública (ver los pronunciamientos C-109-2005
del 14 de marzo de 2005; C-054-2007 del 22 de febrero de 2007; C-175-2007 del
1° de junio de 2007, entre otros).
Lo
anterior, con la salvedad de los actos declaratorios de derechos en materia de
personal o de empleo, pues en estos casos, sí es el Alcalde el órgano
competente para ejercitar la potestad de revisión de oficio que consagra el
artículo 173 de repetida cita (ver pronunciamientos
C-457-2006 del 10 de noviembre de 2006 y C-194-2007 del 13 de junio de 2007).»
(Dictamen N° C-176-2008 del 23 de mayo de 2008).” (El resaltado
no es del original).
A pesar de lo
anterior, consideramos importante retomar el análisis del tema con el fin de
precisar algunos puntos.
En primer
término, debemos indicar que no todo acto relativo al personal de las municipalidades,
es de conocimiento del Alcalde. El artículo 152 del Código Municipal
indica expresamente que el Concejo es quien “acordará las acciones que
afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”, y por ende, en
esos casos, quien puede ordenar la apertura del procedimiento a que se refiere
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, nombrar el
órgano director de ese procedimiento, y dictar el acto final respectivo, es el
Concejo Municipal, no el Alcalde.
Por otra parte,
es importante indicar que el Código Procesal Contencioso Administrativo
(vigente −como ya mencionamos− a partir del 1° de enero de 2008)
hizo una serie de reformas al Código Municipal en lo referente al régimen
recursivo. Así, los incisos d), e) y g) del artículo 150 del Código
Municipal disponían que contra la decisión de despido y suspensión sin goce de
salario emitida por el Alcalde, cabía recurso de apelación ante el Juez Laboral
correspondiente, pero que esa apelación se consideraba no como un recurso, sino
como una demanda laboral. De esa forma, la decisión del Alcalde sí
finalizaba la discusión del asunto en sede administrativa. Para mayor
claridad, transcribimos, en lo que interesa, el texto del artículo 150 del
Código Municipal antes de la reforma operada por el Código Procesal citado:
“Artículo
150. - Los servidores podrán ser removidos de sus puestos cuando incurran
en las causales de despido que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y
las dispuestas en este código.
El despido deberá
estar sujeto a las siguientes normas:
a) (…)
b) (…)
c) (…)
d) El
servidor despedido podrá apelar de la decisión del alcalde para ante el
correspondiente tribunal de trabajo del circuito judicial a que pertenece la
municipalidad, dentro de un término de ocho días hábiles contados a partir
de la notificación del despido.
e) Dentro del
tercer día, el alcalde remitirá la apelación con el expediente respectivo a la
autoridad judicial, que resolverá según los trámites ordinarios dispuestos en
el Código de Trabajo y tendrá la apelación como demanda. El Juez
podrá rechazar de plano la apelación cuando no se ajuste al inciso anterior.
f) (…)
g) El
procedimiento anterior será aplicable, en lo conducente, a las suspensiones sin
goce de sueldo determinadas en el artículo 149 de esta ley.” (El
resaltado no es del original).
(NOTA DE
SINALEVI: El texto cita artículo 150 de la Ley 7794 Código
Municipal, ver en web versión original)
Por su parte,
el artículo 161 disponía que “… las decisiones relativas a la materia
laboral confiada al alcalde municipal estarán sujetas a los recursos regulados
en el título V“. En ese título, únicamente se regulaba −en lo
conducente− el procedimiento que debía seguirse en los casos de desacuerdo
en la evaluación de desempeño entre el servidor y su jefe inmediato (artículo
140) y el recurso de apelación del acto de despido y de suspensión sin goce de
salario para ante el juez laboral (artículo 150), gestión esta última que por
decisión legal expresa no se consideraba un recurso, sino una demanda.
(NOTA DE
SINALEVI: El texto cita artículo 161 de la Ley 7794 Código
Municipal, ver en web versión original)
De esa forma,
válidamente se podía afirmar que el Alcalde era la última instancia
administrativa a la que el interesado podía acudir para recurrir una decisión
en materia de personal y que, por ende, era ese funcionario (el Alcalde) quien
ostentaba también la potestad para declarar, en vía administrativa, la nulidad
de un acto en ese ámbito. Obsérvese que el Concejo Municipal no tenía
intervención alguna en materia de personal, con la excepción relativa a los
funcionarios “directamente dependientes de él”.
Ahora bien, el
artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo reformó los artículos
150 y 161 del Código Municipal y, en consecuencia, el régimen recursivo en
materia municipal se vio afectado. Para mayor claridad, transcribiremos
el texto de los artículos de cita luego de la reforma mencionada:
“Artículo
150. — Los servidores podrán ser removidos de sus
puestos, cuando incurran en las causales de despido que determina el artículo
81 del Código de Trabajo y las disposiciones de este Código.
El despido
deberá estar sujeto tanto al procedimiento previsto en el Libro II de la Ley
general de la Administración Pública, como a las siguientes normas:
a) En
caso de que el acto final disponga la destitución del servidor, este podrá
formular, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir de la
notificación del acto final, un recurso de apelación para ante el concejo
municipal, el cual agotará la vía administrativa.
b) En el caso
de que transcurra el plazo de ocho días hábiles sin que el alcalde dé trámite
al recurso de apelación, remitiendo además el expediente administrativo cuando
el recurso sea admisible, el servidor podrá acudir directamente al concejo
municipal, con el objeto de que este le ordene al alcalde la remisión del
expediente administrativo, para los efectos de establecer la admisibilidad del
recurso y, en su caso, su procedencia o improcedencia.
c) Recibidas
las actuaciones, en el caso de que el recurso sea admisible, el concejo dará
audiencia por ocho días al servidor recurrente para que exprese sus agravios, y
al alcalde municipal, para que haga las alegaciones que estime pertinentes;
luego de ello, deberá dictar la resolución final sin más trámite.
d) Resuelto
el recurso de apelación, quedará agotada la vía administrativa. La
resolución que se dicte resolverá si el despido es procedente y, según
corresponda, si es procedente la restitución del servidor, con el pleno goce de
sus derechos y el pago de los salarios caídos, sin perjuicio de que la
reinstalación sea renunciable; el servidor podrá optar por los importes de
preaviso y auxilio de cesantía que puedan corresponderle y por los
correspondientes a daños y perjuicios.
e) Lo resuelto
sobre el fondo no impedirá que el apelante discuta el asunto en la vía plenaria
respectiva.
f) El
procedimiento anterior será aplicable, en lo conducente, a las suspensiones determinadas
en el artículo 149 de esta ley .“ (El
resaltado no es del original).
“Artículo
161.-
Contra las
decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no directamente
del concejo, cabrá, potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que
lo dictó, así como de apelación para ante el concejo municipal. Ambos recursos
deberán ser interpuestos dentro del quinto día hábil posterior a la
notificación del acto, y el primero será renunciable.
La
interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario
revoque su decisión, siempre que estime procedentes las razones en que se funda
el recurso.
La revocatoria
y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad
del acto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el
mismo órgano que lo dictó, pueda disponer una medida cautelar al recibir el
recurso.
Contra lo
resuelto en alzada por el concejo municipal en estos casos, serán procedentes
los recursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código.
Las
decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal,
estarán sujetas a los recursos regulados en el título V. ” (El
resaltado no es del original).
De la lectura
del artículo 150 transcrito, es posible concluir que el Concejo Municipal es la
última instancia administrativa llamada a resolver lo concerniente a despidos y
suspensiones de servidores municipales, pues esa norma lo faculta expresamente
para conocer, por vía de recurso, de esos asuntos. Por su parte, de la
lectura conjunta del propio artículo 150 mencionado (especialmente, de sus
incisos a, d, y f) y del artículo 161 del Código Municipal (especialmente, de
su último párrafo), se colige que las demás decisiones “relativas a la
materia laboral”, también pueden ser apeladas ante el Concejo
Municipal.
En ese sentido,
valga reiterar que el artículo 161 citado, en lo que interesa, dispone
que “Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde
municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V”, siendo
que el único recurso previsto en el Título V que sería aplicable a las
decisiones adoptadas en materia laboral, sería el recurso de apelación ante el
Concejo Municipal, órgano éste último que sería el llamado a agotar la vía
administrativa.
Nótese que el
artículo 140 del Código Municipal −que al igual que el artículo 150
reseñado, pertenece al Título V− dispone que “El desacuerdo entre
el jefe inmediato y el subalterno respecto al resultado de la evaluación y
calificación de servicios, será resuelto por el alcalde municipal, previa
audiencia a todas las partes interesadas”, lo que podría hacer
pensar que ese es el trámite que deberían seguir los recursos planteados en
materia laboral; sin embargo, esa norma −el artículo 140−
no regula un recurso en sentido estricto, sino el procedimiento que se debe
seguir para finiquitar la evaluación del desempeño en los casos en que exista
desacuerdo entre el servidor y su jefe inmediato. De conformidad con esa
norma, si existiese desacuerdo, el asunto debe ser resuelto por el alcalde, sin
necesidad de recurso alguno. Por ello, no es posible interpretar que el
artículo 161 del Código Municipal remita al 140 del mismo Código cuando indica
que las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde
municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V.
De conformidad
con lo anterior, debemos concluir en que “ el órgano
superior supremo de la jerarquía administrativa”, cuando se trate de “materia
laboral” en las municipalidades, es el Concejo Municipal, pues es la
última instancia administrativa a la que podría recurrir el interesado.
Partiendo de
este nuevo análisis del tema, lo procedente es modificar, a partir de esta
fecha, la posición que hasta el momento había asumido esta Procuraduría, a
efecto de establecer que en el ámbito municipal, el órgano competente para
declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de
un acto relativo a la materia laboral y, en consecuencia, quien debe ordenar la
apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173
de la ley General de la Administración Pública, y quien debe nombrar al órgano
director respectivo, es el Concejo y no el Alcalde Municipal.
Es importante
acotar, en todo caso, que no debe confundirse la potestad sancionatoria que
sigue ostentando el Alcalde (potestad que lo legitima para abrir los
procedimientos administrativos sancionatorios contra el personal subordinado a
él, y para decidir y emitir la resolución final en esos casos) con la
competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
relativo a ese personal. En relación con la diferencia entre el ejercicio
de la potestad sancionatoria y el ejercicio de la potestad de autotutela
prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
remitimos a nuestros dictámenes C-079-2006 del 28 de febrero de 2006,
y C-428-2007 del 30 de noviembre de 2007.”
Por
consiguiente, la posición legal que impera desde entonces en la materia, de
conformidad con la normativa legal vigente, es que el órgano competente para
declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de
un acto relativo a la materia laboral y, en consecuencia, el que debe ordenar
la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo
173 de la ley General de la Administración Pública, y el que debe nombrar al
órgano director respectivo, es el Concejo y no el Alcalde Municipal
(Véase entre otros, los dictámenes C-230-2009 y C-231-2009, ambos de 26 de
agosto de 2009, C-251-2009, C-252-2009, C-253-2009, todos de 4 de setiembre de
2009, así como el C-158-2010 de 5 de agosto de 2010 y C-321-2011 de 19 de
setiembre de 2011).
Esta posición
ha sido sostenida y se mantiene incólume a la fecha en nuestra jurisprudencia
administrativa (Véanse entre otros, los dictámenes C-037-2014 de 7 de febrero
de 2014, C-124-2015 de 27 de mayo de 2015, C-056-2016 de 15 de marzo de 2016 y
C-080-2016 de 18 de abril de 2016); reafirmándose que “el órgano
competente descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública es el Concejo Municipal, y no el Alcalde. (Dictamen C-046-2017 de 8 de marzo de 2017. En sentido similar, el
dictamen C-182-2017 de 03 de agosto de 2017).
Por lo expuesto, la Procuraduría se ha negado
justificadamente a rendir el criterio favorable exigido por el inciso 1) del
artículo 173 de la LGAP para la anulación de actos administrativos concretos,
señalando como un vicio del procedimiento el hecho de que esa potestad no haya
sido ejercida por el Concejo Municipal correspondiente. Al respecto véanse los
dictámenes C-004-2017 de 12 de enero de 2017 y C-251-2018 de 26 de
setiembre de 2018 (Dictamen C-340-2019 de 15 de noviembre de 2019).
III.- Vicios sustanciales por incompetencia del órgano que ordenó
la apertura y delegó la instrucción del procedimiento administrativo
anulatorio.
Tal y como lo hemos reconocido
en otras oportunidades, el primero de los requisitos exigidos por el
ordenamiento jurídico para la validez de toda conducta administrativa, es que
ésta sea adoptada por el órgano que tenga atribuida competencia para ello (artículo
129 de la Ley General de la Administración Pública); por consiguiente, si
un acto, por ejemplo, se adopta por un órgano que carece de competencia, ya sea
por razón del territorio, del tiempo, de la materia o del grado (artículo
60.1 Ibídem), irremediablemente aquél será nulo (artículo 166 Ibíd).
De ahí la trascendencia de
delimitar la competencia al verificar la validez del procedimiento ordinario
instaurado en este caso para declarar administrativamente la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta del acto
administrativo por el que se materializó el reconocimiento de anualidades de
los períodos 2019 y 2020, a favor de la servidora xxx, portadora de la cédula
de identidad xxx.
Insistimos que en estos
casos la competencia es no sólo un principio de organización, sino de legalidad
administrativa, en virtud del cual queda predeterminado el efecto jurídico
esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación de un acto
en sede administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la
autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se
rige por el principio de reserva de ley (art. 59 de la Ley General de la
Administración Pública) y es indelegable.
Ahora bien, según indicamos
en el acápite anterior, de conformidad con la normativa legal vigente, el órgano
competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de un acto relativo a la materia laboral o de empleo municipal y, en
consecuencia, el que debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo
a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la Administración
Pública, y el que debe nombrar al órgano director respectivo, es el Concejo y
no el Alcalde Municipal.
Y según consta en el
expediente remitido al efecto, fue el Alcalde municipal y no el Concejo, el que
ordenó unilateralmente y sin norma legal habilitante, la apertura o iniciación
del procedimiento anulatorio de marras; y fue ese mismo órgano el
que delegó su instrucción, de previo a remitirlo a nuestro conocimiento.
De lo expuesto se aprecia
ostensiblemente un vicio sustancial en el sujeto u órgano que ordenó la
apertura de este procedimiento administrativo anulatorio y delegó su
instrucción, pues no fue el Concejo municipal, sino el Alcalde, el que lo hizo.
Por consiguiente, tanto el
acto que ordenó la apertura del procedimiento anulatorio, como aquel por el que
se designó un órgano director y se delegó la instrucción del procedimiento
administrativo ordinario, así como todos aquellos actos sucesivos de dicho
procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
pretendida, les falta aquél elemento subjetivo esencial, esto es: “la
competencia” del órgano que los emitió (art. 129 de la Ley General); lo cual
vicia, de forma absoluta, todo el procedimiento (Art. 164 1 Ibídem).
Con base en lo dispuesto
por los ordinales 21, 129, 158, 165, 166, 169, 173 y 182 de la Ley General de
la Administración Pública, la patología apuntada es suficiente para obligarnos
a devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en
aplicación del supracitado artículo 173.
Recuérdese que “La
anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea
por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y
manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará
obligada, además, al pago por daños, perjuicios y
costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del
servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.”
-art. 173, inciso 5) LGAP-.
CONCLUSIONES:
De conformidad con lo
expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el
dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173.1 de la Ley General
de la Administración Pública, toda vez que la presente gestión no ha seguido
los cauces procedimentales legalmente previstos al efecto, ya que ha sido
iniciada y delegada por un órgano incompetente de ejercer válidamente el
ejercicio legítimo y oportuno de la potestad anulatoria administrativa oficiosa
que se pretende.
Se devuelve el
expediente administrativo remitido al efecto.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Dirección de la Función
Pública
LGBH/ymd
PGR-C-099-2025
NULIDAD
ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA -ART. 173 DE LA LGAP-. INADMISIBLE PORQUE NO
FUE EL CONCEJO MUNICIPAL, SINO EL ALCALDE, EL QUE ORDENÓ LA APERTURA Y DELEGÓ
LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO.
Por oficio No. MC-AL-0302-2025, de fecha 08 de mayo de
2025, con base en el Informe de Auditoría de carácter especial No.
DEFOE-LOC-IAD-00018-2024, de 01 de agosto de 2024, de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización para el Desarrollo
Local, de la Contraloría General de la República, y conforme a lo previsto por
el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP), el Alcalde municipal de Corredores nos solicita emitir nuestro criterio preceptivo
acerca de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto
administrativo por el que se materializó el reconocimiento de anualidades de
los períodos 2019 y 2020, a favor de la servidora (…), portadora de la cédula
de identidad (…), quien desempeña el puesto de Encargada de Presupuesto
en esa corporación territorial.
Se adjunta copia certificada del expediente administrativo
ordinario No. 12-ODPAD-AMC-2025, seguido al efecto y que consta de 73 folios (CERT-
SCM-31-2025), el cual fue digitalizado y almacenado en 77 imágenes digitales,
incluyendo el informe final del órgano director del procedimiento
administrativo y el citado oficio No. MC-AL-0302-2025.
Con
la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-099-2025,
de 26 de mayo de 2025, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de
la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:
“(…) este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado
para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173.1 de
la Ley General de la Administración Pública, toda vez que la presente gestión
no ha seguido los cauces procedimentales legalmente previstos al efecto, ya que
ha sido iniciada y delegada por un órgano incompetente de ejercer válidamente
el ejercicio legítimo y oportuno de la potestad anulatoria administrativa
oficiosa que se pretende.
Se devuelve el
expediente administrativo remitido al efecto.”