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Dictamen : 098 - del 26/05/2025
26 de mayo de 2025
PGR-C-098-2025
Licenciado
Yeison Hay Villalobos
Alcalde municipal
Municipalidad de Corredores
Estimado señor:
Con la aprobación del Señor Procurador
General de la República, damos respuesta a su oficio No. MC-AL-0240-2025,
de fecha 10 de abril 2025, recibido el 16 de mayo
recién pasado y asignado a este despacho el 19 de los corrientes, por medio del
cual, con base en el Informe de Auditoría de carácter especial No.
DEFOE-LOC-IAD-00018-2024, de 01 de agosto de 2024, de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización para el Desarrollo
Local, de la Contraloría General de la República, y conforme a lo previsto por
el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP), nos solicita emitir nuestro criterio preceptivo acerca de la presunta
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo por el que se
materializó el reconocimiento de anualidades de los períodos 2019 y 2020, a
favor de la servidora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx
quien desempeña el puesto de Encargada de Servicios Generales en esa
corporación territorial.
Se
adjunta copia certificada del expediente administrativo ordinario No. 3-ODPAD-AMC-2025, seguido al efecto y que consta de 71 folios (CERT-
SCM-27-2025), el cual fue digitalizado y almacenado en 74 imágenes digitales,
incluyendo el informe final del órgano director del procedimiento administrativo y
el citado oficio No. MC-AL-0240-2025
Luego de un exhaustivo
estudio, lamentablemente, debemos indicarle que no podremos
acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de
la documentación remitida, resulta ostensible la falta en todas las actuaciones
procedimentales del elemento subjetivo esencial, esto es: “la competencia” del
órgano que los emitió, pues fue el Alcalde municipal y no el Concejo Municipal –órgano
superior supremo de la jerarquía administrativa-, el que ordenó y delegó la
tramitación del procedimiento administrativo llevado al efecto.
I.-
Antecedentes
Del legajo documental que conforma el
expediente administrativo que se aportó al efecto, se desprenden los siguientes
hechos relevantes y de interés, para la resolución de este asunto:
1.
Mediante resolución R-AM-007-2025 de las
14:35 horas del 27 de enero de 2025, el señor Alcalde, Yeison Hay Villalobos,
ordenó la apertura y delegó la instrucción del presente proceso anulatorio en
los funcionarios Licda. Silvia Villalobos Mora (603670663), Abogada Municipal y
Lie. Erick Miranda Picado (110240837), Asesor de Alcaldía, a efectos de que se
compruebe la aparente ilegalidad en el reconocimiento de anualidades de los
periodos 2019 y 2020, así como recuperar los dineros que, en apariencia, se han
pagado de manera indebida por dicho concepto, incluyendo como pagos derivados
como aguinaldo, en caso de resultar procedente contra la citada funcionaria xxx
(Folio 1 al 7; imágenes de la 4 a la 10).
2.
Mediante resolución de las diez horas treinta
y ocho minutos del dieciocho de febrero de dos mil veinticinco, se dictó auto de
intimación, notificado a las 14:25 horas del 18 de febrero de 2025 (Folios del
42 al 52; imágenes de la 45 a la 55).
3. En
fecha 19 de marzo de 2025, se celebró la audiencia oral y privada,
consignándose la comparecencia de la persona investigada (Folios del 55 al 57;
imágenes de la 58 a la 60);
II.- El Concejo municipal es el órgano competente para ordenar la apertura
del procedimiento administrativo ordinario, designar el órgano director,
solicitar el dictamen formal a la Procuraduría General y resolver
posteriormente por acto final la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de
actos declaratorios relativos a la materia de personal y al empleo en las
corporaciones municipales.
Hemos
de admitir que, con base en las disposiciones legales entonces vigentes, mediante
los dictámenes C-455-2006, C-456-2006 y C-457-2006, todos
de 10 de noviembre de 2006, determinamos que: “(…) en el caso específico de los actos declarativos de
derechos emitidos por el Alcalde municipal en el ámbito de competencias materiales
referidas al personal o de empleo –salvo
los casos del personal aludido por el art. 13 inciso f) del Código Municipal-,
el órgano con competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, y por tanto, legitimado para iniciar los procedimientos
administrativos correspondientes y nombrar órgano director para ellos, es el
Alcalde y no el Concejo Municipal”, y cabe
advertir que esa posición fue reiterada luego en el dictamen C-372-2008 de 16
de octubre de 2008.
No obstante, al margen de la vinculación que pueda
producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por
importante que sea, siempre hemos considerado que ésta jamás puede producir el
efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los
últimos años, como fruto del desarrollo y
cambio normativo en materia municipal, que incide de manera relevante en la
interpretación de los preceptos que regulan la legitimación en materia de la
potestad de autotutela administrativa que se manifiesta en el artículo 173 de
la Ley General de la Administración Pública, y que ha tenido reflejo en nuestra
jurisprudencia administrativa , se
ha producido una evolución notoria en cuanto al deslinde de competencias
administrativas entre el Concejo municipal y el Alcalde.
Por
ello, ante el inminente cambio normativo operado en las disposiciones
pertinentes del Código Municipal por la reforma introducida especialmente por
el ordinal 202 del Código Procesal Administrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de
2006 y con rige a partir del 1º de enero de 2008-, mediante
dictamen C-433-2008 de 10 de diciembre de 2008, se estimó
procedente modificar, a partir de esta fecha, la posición que hasta el momento
había asumido esta Procuraduría, a efecto de establecer que en el ámbito
municipal, el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia
laboral y, en consecuencia, quien debe ordenar la apertura del procedimiento
administrativo a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la
Administración Pública, y quien debe nombrar al órgano director respectivo, es
el Concejo y no el Alcalde Municipal.
En lo que interesa, el citado dictamen C-433-2008
dispone lo siguiente:
“III. SOBRE
EL ÓRGANO COMPETENTE PARA
DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN “MATERIA LABORAL” EN LAS
MUNICIPALIDADES
Como quedó de manifiesto con los antecedentes mencionados en el primer
apartado de este dictamen, el órgano que decidió abrir el procedimiento
administrativo que sirvió de base a la solicitud que nos ocupa, y que nombró a
su órgano director, fue el Concejo Municipal.
De la lectura del artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública se desprende que no a todos los órganos del Estado se les permite
anular, en vía administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa
potestad se otorga a un número restringido de ellos. Ese artículo, luego
de la reforma operada con motivo de la entrada en vigencia del Código Procesal
Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 de 28 de abril de 2006, vigente a
partir del 1° de enero de 2008), dispone que cuando se trate de la
Administración Central del Estado, la declaratoria debe hacerla el ministro del
ramo que dictó el acto, y que cuando se trate de otros entes públicos, o
Poderes del Estado, la declaración debe hacerla el “… órgano superior
supremo de la jerarquía administrativa”. De conformidad con esa
misma norma, la declaratoria de nulidad debe estar precedida de un procedimiento
administrativo ordinario que cumpla con las garantías del debido proceso y de
defensa a favor del administrado.
Cabe apuntar que, según reiterada jurisprudencia administrativa de esta
Procuraduría, solo el órgano legitimado para declarar la nulidad del acto en
vía administrativa, puede ordenar la apertura del procedimiento administrativo
previo a esa declaratoria y nombrar al órgano director correspondiente.
En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de
1985, C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996,
C-062-96 del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 del 7
de junio de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-115-2000 del 18 de
mayo de 2000 y C-219-2001 del 6 de agosto de 2001.
En el caso de las municipalidades, el “órgano superior supremo”
de esos entes territoriales es el Concejo Municipal, por lo que sería ese
cuerpo colegiado quien tendría la legitimación para declarar la nulidad, en vía
administrativa, de un acto favorable al Administrado; sin embargo, esta
Procuraduría ha sostenido −desde antes de la entrada en vigencia del
Código Procesal Contencioso Administrativo citado, y aún después− que al
ser el Alcalde quien agota la vía administrativa en materia de personal, es a
él (y no al Concejo Municipal) a quien le corresponde declarar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de un acto dictado en esa materia.
Así, en nuestro dictamen C-194-2008 del 4 de junio de 2008, en el que se transcribe
parte del dictamen C-176-2008 del 23 de mayo de 2008, indicamos lo siguiente:
“… en torno al órgano competente en materia municipal para iniciar
el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta (artículo 173 de la LGAP) esta Procuraduría ha concluido:
«( …)
el órgano competente para ejercer la potestad de revisión de oficio de los
actos declaratorios de derechos es el Concejo Municipal por ser el órgano
superior supremo del ente municipal, por lo que le corresponderá decidir acerca
del inicio del procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su
instrucción en un órgano director (que en tesis de principio, debe recaer en la
persona del secretario del Concejo), así como dictar el acto final. (Al
respecto ver dictámenes C-093-2001 del 28 de marzo de 2001, C-263-2001 del 1°
de octubre de 2001, C-128-2008 del 21 de abril de 2008). Asimismo,
corresponderá al Concejo tomar el acuerdo respectivo para el envío del
expediente administrativo para solicitar a esta representación el dictamen
previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (ver
los pronunciamientos C-109-2005 del 14 de marzo de 2005; C-054-2007 del 22 de
febrero de 2007; C-175-2007 del 1° de junio de 2007, entre otros).
Lo anterior, con la salvedad de los actos
declaratorios de derechos en materia de personal o de empleo, pues en estos
casos, sí es el Alcalde el órgano competente para ejercitar la potestad de
revisión de oficio que consagra el artículo 173 de repetida cita (ver pronunciamientos C-457-2006 del 10 de
noviembre de 2006 y C-194-2007 del 13 de junio de 2007).» (Dictamen N°
C-176-2008 del 23 de mayo de 2008).” (El resaltado no es del original).
A pesar de lo anterior, consideramos importante retomar el análisis del
tema con el fin de precisar algunos puntos.
En primer término, debemos indicar que no todo acto relativo al personal
de las municipalidades, es de conocimiento del Alcalde. El artículo 152
del Código Municipal indica expresamente que el Concejo es quien “acordará
las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él”,
y por ende, en esos casos, quien puede ordenar la apertura del procedimiento a
que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
nombrar el órgano director de ese procedimiento, y dictar el acto final
respectivo, es el Concejo Municipal, no el Alcalde.
Por otra parte, es importante indicar que el Código Procesal Contencioso
Administrativo (vigente −como ya mencionamos− a partir del 1° de
enero de 2008) hizo una serie de reformas al Código Municipal en lo referente
al régimen recursivo. Así, los incisos d), e) y g) del artículo 150 del
Código Municipal disponían que contra la decisión de despido y suspensión sin
goce de salario emitida por el Alcalde, cabía recurso de apelación ante el Juez
Laboral correspondiente, pero que esa apelación se consideraba no como un
recurso, sino como una demanda laboral. De esa forma, la decisión del
Alcalde sí finalizaba la discusión del asunto en sede administrativa.
Para mayor claridad, transcribimos, en lo que interesa, el texto del artículo
150 del Código Municipal antes de la reforma operada por el Código Procesal
citado:
“Artículo 150. - Los servidores podrán ser
removidos de sus puestos cuando incurran en las causales de despido que
determina el artículo 81 del Código de Trabajo y las dispuestas en este código.
El despido deberá estar sujeto a las siguientes
normas:
a) (…)
b) (…)
c) (…)
d) El servidor despedido podrá apelar de la
decisión del alcalde para ante el correspondiente tribunal de trabajo del
circuito judicial a que pertenece la municipalidad, dentro de un término de
ocho días hábiles contados a partir de la notificación del despido.
e) Dentro del tercer día, el alcalde remitirá la
apelación con el expediente respectivo a la autoridad judicial, que resolverá
según los trámites ordinarios dispuestos en el Código de Trabajo y tendrá
la apelación como demanda. El Juez podrá rechazar de plano la apelación
cuando no se ajuste al inciso anterior.
f) (…)
g) El procedimiento anterior será
aplicable, en lo conducente, a las suspensiones sin goce de sueldodeterminadas
en el artículo 149 de esta ley.” (El
resaltado no es del original).
(NOTA DE SINALEVI: El texto cita artículo 150 de
la Ley 7794 Código Municipal, ver en web versión original)
Por su parte, el artículo 161 disponía que “… las decisiones
relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal estarán sujetas a
los recursos regulados en el título V“. En ese título, únicamente se
regulaba −en lo conducente− el procedimiento que debía seguirse en
los casos de desacuerdo en la evaluación de desempeño entre el servidor y su
jefe inmediato (artículo 140) y el recurso de apelación del acto de despido y
de suspensión sin goce de salario para ante el juez laboral (artículo 150),
gestión esta última que por decisión legal expresa no se consideraba un
recurso, sino una demanda.
( NOTA DE SINALEVI: El texto cita artículo 161 de
la Ley 7794 Código Municipal, ver en web versión original)
De esa forma, válidamente se podía afirmar que el Alcalde era la última
instancia administrativa a la que el interesado podía acudir para recurrir una
decisión en materia de personal y que, por ende, era ese funcionario (el
Alcalde) quien ostentaba también la potestad para declarar, en vía
administrativa, la nulidad de un acto en ese ámbito. Obsérvese que el
Concejo Municipal no tenía intervención alguna en materia de personal, con la
excepción relativa a los funcionarios“directamente dependientes de él”.
Ahora bien, el artículo 202 del Código Procesal Contencioso
Administrativo reformó los artículos 150 y 161 del Código Municipal y, en
consecuencia, el régimen recursivo en materia municipal se vio afectado.
Para mayor claridad, transcribiremos el texto de los artículos de cita luego de
la reforma mencionada:
“Artículo 150. — Los servidores podrán ser removidos de sus puestos, cuando incurran
en las causales de despido que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y
las disposiciones de este Código.
El despido deberá estar sujeto tanto al
procedimiento previsto en el Libro II de la Ley general de la
Administración Pública, como a las siguientes normas:
a) En caso de que el acto final disponga la
destitución del servidor, este podrá formular, dentro del plazo de ocho días
hábiles contados a partir de la notificación del acto final, un recurso de
apelación para ante el concejo municipal, el cual agotará la vía
administrativa.
b) En el caso de que transcurra el plazo de ocho días
hábiles sin que el alcalde dé trámite al recurso de apelación, remitiendo
además el expediente administrativo cuando el recurso sea admisible, el
servidor podrá acudir directamente al concejo municipal, con el objeto de que
este le ordene al alcalde la remisión del expediente administrativo, para los
efectos de establecer la admisibilidad del recurso y, en su caso, su
procedencia o improcedencia.
c) Recibidas las actuaciones, en el caso de que el
recurso sea admisible, el concejo dará audiencia por ocho días al servidor
recurrente para que exprese sus agravios, y al alcalde municipal, para que haga
las alegaciones que estime pertinentes; luego de ello, deberá dictar la
resolución final sin más trámite.
d) Resuelto el recurso de apelación,
quedará agotada la vía administrativa. La resolución que se dicte resolverá
si el despido es procedente y, según corresponda, si es procedente la
restitución del servidor, con el pleno goce de sus derechos y el pago de los
salarios caídos, sin perjuicio de que la reinstalación sea renunciable; el
servidor podrá optar por los importes de preaviso y auxilio de cesantía que
puedan corresponderle y por los correspondientes a daños y perjuicios.
e) Lo resuelto sobre el fondo no impedirá que el apelante discuta
el asunto en la vía plenaria respectiva.
f) El procedimiento anterior será aplicable, en lo
conducente, a las suspensiones determinadas en el artículo 149 de esta ley .“ (El resaltado no es del
original).
“Artículo 161.-
Contra las decisiones de los funcionarios municipales,
ya sea que dependan o no directamente del concejo, cabrá, potestativamente,
recurso de revocatoria ante el órgano que lo dictó, así como de apelación para
ante el concejo municipal. Ambos recursos deberán ser interpuestos dentro del
quinto día hábil posterior a la notificación del acto, y el primero será
renunciable.
La interposición exclusiva del recurso de apelación
no impedirá que el funcionario revoque su decisión, siempre que estime
procedentes las razones en que se funda el recurso.
La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas
en razones de ilegalidad o inoportunidad del acto y no suspenderán su
ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el mismo órgano que lo dictó,
pueda disponer una medida cautelar al recibir el recurso.
Contra lo resuelto en alzada por el concejo
municipal en estos casos, serán procedentes los recursos establecidos en los
artículos 154 y 156 de este Código.
Las decisiones relativas a la materia laboral
confiada al alcalde municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el
título V. ” (El
resaltado no es del original).
De la lectura del artículo 150 transcrito, es posible concluir que el
Concejo Municipal es la última instancia administrativa llamada a resolver lo
concerniente a despidos y suspensiones de servidores municipales, pues esa
norma lo faculta expresamente para conocer, por vía de recurso, de esos
asuntos. Por su parte, de la lectura conjunta del propio artículo 150
mencionado (especialmente, de sus incisos a, d, y f) y del artículo 161 del
Código Municipal (especialmente, de su último párrafo), se colige que las demás
decisiones “relativas a la materia laboral”, también pueden
ser apeladas ante el Concejo Municipal.
En ese sentido, valga reiterar que el artículo 161 citado, en lo que
interesa, dispone que “Las decisiones relativas a la materia laboral confiada
al alcalde municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V”,
siendo que el único recurso previsto en el Título V que sería aplicable a las
decisiones adoptadas en materia laboral, sería el recurso de apelación ante el
Concejo Municipal, órgano éste último que sería el llamado a agotar la vía
administrativa.
Nótese que el artículo 140 del Código Municipal −que al igual que
el artículo 150 reseñado, pertenece al Título V− dispone que “El
desacuerdo entre el jefe inmediato y el subalterno respecto al resultado de la
evaluación y calificación de servicios, será resuelto por el alcalde municipal,
previa audiencia a todas las partes interesadas”, lo que podría
hacer pensar que ese es el trámite que deberían seguir los recursos planteados
en materia laboral; sin embargo, esa norma −el artículo 140−
no regula un recurso en sentido estricto, sino el procedimiento que se debe
seguir para finiquitar la evaluación del desempeño en los casos en que exista
desacuerdo entre el servidor y su jefe inmediato. De conformidad con esa
norma, si existiese desacuerdo, el asunto debe ser resuelto por el alcalde, sin
necesidad de recurso alguno. Por ello, no es posible interpretar que el
artículo 161 del Código Municipal remita al 140 del mismo Código cuando indica
que las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde
municipal, estarán sujetas a los recursos regulados en el título V.
De conformidad con lo anterior, debemos concluir en que “ el órgano
superior supremo de la jerarquía administrativa”, cuando se trate de “materia
laboral” en las municipalidades, es el Concejo Municipal, pues es la
última instancia administrativa a la que podría recurrir el interesado.
Partiendo de este nuevo análisis del tema, lo procedente es modificar, a
partir de esta fecha, la posición que hasta el momento había asumido esta
Procuraduría, a efecto de establecer que en el ámbito municipal, el órgano
competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente
y manifiesta de un acto relativo a la materia laboral y, en consecuencia, quien
debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia
el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública, y quien debe
nombrar al órgano director respectivo, es el Concejo y no el Alcalde Municipal.
Es importante acotar, en todo caso, que no debe confundirse la potestad
sancionatoria que sigue ostentando el Alcalde (potestad que lo legitima para
abrir los procedimientos administrativos sancionatorios contra el personal
subordinado a él, y para decidir y emitir la resolución final en esos casos)
con la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de
un acto relativo a ese personal. En relación con la diferencia entre el
ejercicio de la potestad sancionatoria y el ejercicio de la potestad de
autotutela prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública, remitimos a nuestros dictámenes C-079-2006 del 28 de febrero de 2006,
y C-428-2007 del 30 de noviembre de 2007.”
Por consiguiente, la posición legal que impera
desde entonces en la materia, de conformidad con la normativa legal vigente, es
que el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia laboral y, en
consecuencia, el que debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo
a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la Administración
Pública, y el que debe nombrar al órgano director respectivo, es el
Concejo y no el Alcalde Municipal (Véase entre otros, los dictámenes
C-230-2009 y C-231-2009, ambos de 26 de agosto de 2009, C-251-2009, C-252-2009,
C-253-2009, todos de 4 de setiembre de 2009, así como el C-158-2010 de 5 de
agosto de 2010 y C-321-2011 de 19 de setiembre de 2011).
Esta posición ha sido sostenida y se mantiene
incólume a la fecha en nuestra jurisprudencia administrativa (Véanse entre
otros, los dictámenes C-037-2014 de 7 de febrero de 2014, C-124-2015 de 27 de
mayo de 2015, C-056-2016 de 15 de marzo de 2016 y C-080-2016 de 18 de abril de
2016); reafirmándose que “el órgano
competente descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública es el Concejo Municipal, y no el Alcalde. (Dictamen C-046-2017 de 8 de marzo de 2017. En
sentido similar, el dictamen C-182-2017 de 03 de agosto de 2017).
III.- Vicios
sustanciales por incompetencia del órgano que ordenó la apertura y delegó la
instrucción del procedimiento administrativo anulatorio.
Tal y como lo hemos reconocido en otras oportunidades, el primero de los
requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la validez de toda
conducta administrativa, es que ésta sea adoptada por el órgano que tenga
atribuida competencia para ello (artículo 129 de la Ley General de la
Administración Pública); por consiguiente, si un acto, por ejemplo, se
adopta por un órgano que carece de competencia, ya sea por razón del
territorio, del tiempo, de la materia o del grado (artículo 60.1
Ibídem), irremediablemente aquél será nulo (artículo 166 Ibíd).
De ahí la trascendencia de delimitar la competencia al verificar la
validez del procedimiento ordinario instaurado en este caso para declarar
administrativamente la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo por el que se
materializó el reconocimiento de anualidades de los períodos 2019 y 2020, a
favor de la servidora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx.
Insistimos que en estos casos la competencia es no sólo un principio de
organización, sino de legalidad administrativa, en virtud del cual queda
predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse
para lograr la anulación de un acto en sede administrativa. Y esta atribución,
que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una
potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley
(art. 59 de la Ley General de la Administración Pública) y es indelegable.
Ahora bien, según indicamos en el acápite anterior, de conformidad con
la normativa legal vigente, el órgano
competente para declarar, en vía administrativa, la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia
laboral o de empleo municipal y, en consecuencia, el que debe ordenar la
apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173
de la ley General de la Administración Pública, y el que debe nombrar al órgano
director respectivo, es el Concejo y
no el Alcalde Municipal.
Y según consta en el expediente remitido al efecto, fue el Alcalde
municipal y no el Concejo, el que ordenó unilateralmente y sin norma legal
habilitante, la apertura o iniciación del procedimiento anulatorio de marras; y
fue ese mismo órgano el que delegó su instrucción, de previo a remitirlo a
nuestro conocimiento.
De lo expuesto se aprecia ostensiblemente un vicio sustancial en el
sujeto u órgano que ordenó la apertura de este procedimiento administrativo
anulatorio y delegó su instrucción, pues no fue el Concejo municipal, sino el
Alcalde el que lo hizo.
Por consiguiente, tanto el acto que ordenó la apertura del procedimiento
anulatorio, como aquel por el que se designó un órgano director y se delegó la
instrucción del procedimiento administrativo ordinario, así como todos aquellos
actos sucesivos de dicho procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta pretendida, les falta aquél elemento subjetivo esencial,
esto es: “la competencia” del órgano que los emitió (art. 129 de la Ley
General); lo cual vicia, de forma absoluta, todo el procedimiento (Art. 164 1
Ibídem).
Con base en lo dispuesto por los ordinales 21, 129, 158, 165, 166, 169,
173 y 182 de la Ley General de la Administración Pública, la patología apuntada
es suficiente para obligarnos a devolver el expediente sin el dictamen
favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.
Recuérdese
que “La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este
artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta,
evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará
obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo
sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de
conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.” -art. 173, inciso 5)
LGAP-.
CONCLUSIONES:
De conformidad con lo
expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el
dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173.1 de la Ley General
de la Administración Pública, toda vez que la presente gestión no ha seguido
los cauces procedimentales legalmente previstos al efecto, ya que ha sido
iniciada y delegada por un órgano incompetente de ejercer válidamente el
ejercicio legítimo y oportuno de la potestad anulatoria administrativa oficiosa
que se pretende.
Se devuelve el expediente
administrativo remitido al efecto.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador
Adjunto
Dirección de la
Función Pública
LGBH/ymd
PGR-C-098-2025
NULIDAD
ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA -ART. 173 DE LA LGAP-. INADMISIBLE PORQUE NO
FUE EL CONCEJO MUNICIPAL, SINO EL ALCALDE, EL QUE ORDENÓ LA APERTURA Y DELEGÓ
LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO.
Por oficio
No. MC-AL-0240-2025, de fecha 10 de abril 2025,
con base en el Informe de Auditoría de carácter especial No.
DEFOE-LOC-IAD-00018-2024, de 01 de agosto de 2024, de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización para el Desarrollo
Local, de la Contraloría General de la República, y conforme a lo previsto por
el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP), el Alcalde de Corredores nos solicita emitir nuestro criterio preceptivo acerca de la presunta
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo por el que se
materializó el reconocimiento de anualidades de los períodos 2019 y 2020, a
favor de la servidora (…), portadora de la cédula de identidad (…),
quien desempeña el puesto de Encargada de Servicios Generales en esa
corporación territorial.
Se adjunta copia
certificada del expediente administrativo ordinario No. 3-ODPAD-AMC-2025, seguido
al efecto y que consta de 71 folios (CERT- SCM-27-2025), el cual fue
digitalizado y almacenado en 74 imágenes digitales, incluyendo el informe final
del órgano director del procedimiento administrativo y el citado oficio No. MC-AL-0240-2025
Con la aprobación del Procurador
General de la República, mediante dictamen PGR-C-098-2025, de 26 de mayo de
2025, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de
la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:
“(…) este Despacho se encuentra jurídicamente
imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del
artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que la
presente gestión no ha seguido los cauces procedimentales legalmente previstos
al efecto, ya que ha sido iniciada y delegada por un órgano incompetente de
ejercer válidamente el ejercicio legítimo y oportuno de la potestad anulatoria
administrativa oficiosa que se pretende.
Se devuelve el
expediente administrativo remitido al efecto.”