Dictamen : 083 - del 02/05/2025

02 de Mayo de 2025

PGR-C-083-2025

Señor

Jorge Castro Fonseca

Director General

Imprenta Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° INDG-228-10-2024 fechado 8 de octubre de 2024, mediante el cual nos planteó la siguiente interrogante:

¿Es jurídicamente procedente que la Imprenta Nacional comercialice productos impresos estandarizados, tales como: cuadernos, agendas, calendarios, carpetas, resmas de hojas, entre otros, a diversos públicos que adquieren nuestros servicios actuales, como es el caso de los particulares, sean personas físicas y jurídicas, tanto privadas como públicas, que realizan trámites de publicaciones en La Gaceta por el sitio web o en las oficinas de la institución, como una estrategia para maximizar el aprovechamiento de sus recursos tecnológicos, materiales y humanos, sin que esta propuesta implique costos o inversiones adicionales, por cuanto se trata de la misma línea de producción actual?

A dicha gestión consultiva se adjuntó el criterio legal de la Asesoría Jurídica rendido mediante oficio N° AJ-IN-050-09-2024 del 04 de octubre del 2024.

I.- MARCO JURÍDICO DE LA IMPRENTA NACIONAL

Para resolver la interrogante que se plantea, es preciso, en primer término, recordar cuál es el marco jurídico bajo el cual se desenvuelve la institución. Para esta Procuraduría no es un tema nuevo, dado que a raíz de otras consultas hemos tenido la oportunidad de abordar el tema. Así, en nuestro dictamen N° C-170-2009 de fecha 15 de junio de 2009, apuntamos lo siguiente:

“De una revisión de la normativa que hasta la fecha se ha emitido en relación con el funcionamiento de la Imprenta Nacional, y a modo de retrospectiva histórica, podemos señalar que las regulaciones a nivel incipiente las encontramos a partir del primer “Reglamento de la Imprenta Nacional”, que data de finales del siglo diecinueve, propiamente mediante el Decreto Ejecutivo N° 28 del 26 de julio del año 1881.

Posteriormente, una regulación y descripción de las funciones, cometidos, organización y funcionamiento de esa institución fue promulgada con rango de ley (aunque también se denomina “Reglamento de la Imprenta Nacional”), a saber, la Ley N° 57 del 18 de agosto de 1885.

Es en dicho cuerpo normativo en donde encontramos la regulación sobre funciones tales como recibir y ejecutar trabajos de impresión, oficiales o particulares (inciso 8 del artículo 5), la edición de los periódicos oficiales (inciso 11 del artículo 5) -diarios dentro de los cuales se reguló La Gaceta (inciso 11 del artículo 7)- y disponiéndose también la circulación de los periódicos y demás impresos (inciso 1 del artículo 15).

A partir de lo anterior, quedan ya establecidas de modo general las actividades de ejecución e impresión de trabajos, tanto oficiales como privados, estos últimos como una actividad de orden comercial.

Desde luego -y aunque se trata de una ley que en nuestro sistema jurídico aún mantiene su vigencia- vino a regular esas importantes funciones en concordancia con el contexto histórico al su momento de promulgación, por lo que encontramos normas que han perdido toda actualidad, como la disposición que - dentro de la modesta cantidad de empleados que se contempla- señala que al portero se le encomienda –entre otras- no solo la función de abrir y cerrar el establecimiento, sino hacer la limpieza y desempeñar funciones de maquinista, fogonero o atizador de la máquina de vapor que servía de motor a las prensas (artículo 16).

Como es obvio, se trata de regulaciones cuya aplicación debe ir siendo amoldada y adaptada a la actualidad, y es ahí donde, en orden a la regulación de actividades y competencias, cobran singular importancia las regulaciones que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional ha ido dictando mediante reglamentos autónomos y de servicios, lo cual resulta jurídicamente apropiado, bajo los términos que más adelante pasaremos a exponer.

En el acervo de regulaciones que resulta de las normas que a la fecha encontramos, posteriormente fue promulgada la Ley N° 5394 de fecha 5 de noviembre de 1973 -y sus reformas- que es la “Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional”, otorgándole carácter de órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía, con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines (artículo 1).

En su artículo 2, se establecen como sus fines fundamentales: a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento; b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.

Por su parte, el Reglamento de esa Junta Administrativa, en su numeral 9 señala que le corresponde fijar las líneas generales de sus actuaciones, así como aprobar los reglamentos internos de la Imprenta Nacional (incisos a y d del artículo 9).

A la luz de todo lo dicho hasta aquí, podemos estimar definidas las grandes líneas de acción de esa institución, así como sus objetivos y funciones.

Ahora bien, ciertamente estamos en presencia de una normativa que no es exhausta ni profundamente descriptiva o definitoria en cuanto a las actividades que se entienden atribuidas y encomendadas. Justamente a partir de lo anterior es que procede determinar si, de conformidad con el régimen jurídico, la Junta Administrativa podía válidamente dictar un reglamento en el cual se establezca y regule una determinada actividad o proyecto a cargo de la Imprenta Nacional, como es precisamente el asunto que aquí nos ocupa, a saber, la creación de un programa como “La Gacetica Estudiantil”.”

A partir de lo anterior, se impone a esta fecha hacer varias observaciones. En primer término, tenemos que la antigua Ley N° 57 del 18 de agosto de 1885, en donde se describían con algún grado de precisión las actividades propias de la Imprenta, fue derogada expresamente por la Ley N° 10285 del 20 de setiembre de 2022, denominada “Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (VII parte)”. En consecuencia, ese cuerpo normativo de tan antigua data, pero del cual se desprendía la descripción de algunas funciones y actividades, a esta fecha se encuentra expresamente derogada.

Visto lo anterior, tenemos que se dispuso una derogatoria pura y simple –entre muchas otras leyes antiguas que corrieron el mismo destino– pero sin tomar en cuenta que en el ordenamiento no existía un cuerpo legal que regulara con precisión y amplitud las funciones sustantivas y atribuciones de la Imprenta Nacional en la actualidad.

En efecto, a esta fecha la ley que rige la institución es la ya mencionada N° 5394 del 5 de noviembre de 1973. No obstante, cuando se promulgó esa ley –y sus posteriores reformas–, lo que se hizo fue regular propiamente su estructura orgánica y jerárquica, así como la naturaleza jurídica de la entidad y el manejo de sus ingresos. Sin embargo, no se desarrollaron normas atinentes propiamente a sus competencias y actividades. Veamos lo que dispone dicha normativa legal:

“Artículo 1º.- Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8305 del 19 de setiembre de 2002)

Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:

a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y

c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.

Artículo 3º.- La Junta se integrará en la siguiente forma: el Ministro de Gobernación y Justicia o su representante, quien la presidirá; un representante del Ministro de Cultura y un delegado de la Editorial de Costa Rica.

Para la elección de estos dos últimos miembros deberán enviarse ternas al Ministerio de Gobernación para que éste haga la escogencia.

Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias. El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo.

Artículo 5º.- A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzcan al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea.

Artículo 6º.- El producto íntegro que reciba el Banco Central por concepto de los pagos especificados en los decretos citados en el artículo anterior, será apartado por el Banco en una cuenta especial a nombre de la Junta, deduciendo únicamente el tanto por ciento correspondiente por concepto de gastos de Administración. El resto lo girará a la orden de la Junta en cuotas mensuales según corresponda en la forma y condición en que determine por Reglamento el Poder Ejecutivo.

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.

Artículo 8- La Contraloría General de la República fiscalizará el manejo económico de la Junta y la inversión de sus fondos.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 2° aparte c) de la Ley Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524 del 7 de marzo de 2018)

Artículo 9º.- Se autoriza a la Junta Administrativa para que gestione con alguna institución de crédito nacional o del exterior un empréstito para cumplir a la mayor brevedad los fines de la presente ley. Asimismo se autoriza a las Instituciones Autónomas y Semiautónomas del Estado para que se le concedan préstamos a dicha Junta a través del Ministerio de Gobernación, con destino a la adquisición de bienes, equipo, servicios, mobiliario y materiales necesarios para la Imprenta Nacional. Dichos préstamos serán garantizados con los fondos especiales aquí señalados y cualquiera otros que dicha institución crea necesarios.

Artículo 10.- Se autoriza a las Instituciones Autónomas y Semiautónomas del Estado para que otorguen donaciones a favor de la Junta y para que ésta los reciba de ellas, así como de otras personas o instituciones privadas, nacionales o extranjeras, por cualquier suma.

Artículo 11- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes y adecuarlas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.

Todas las publicaciones que la Asamblea Legislativa deba realizar en el diario oficial La Gaceta, en virtud del proceso de formación de las leyes o los acuerdos legislativos, serán gratuitas.

Las publicaciones de las leyes que se deban realizar en el diario oficial La Gaceta serán gratuitas y los costos asociados a esta disposición no podrán trasladarse al usuario.

(Así reformado por el artículo único de la Ley de austeridad financiera en la publicación de leyes, N° 10098 del 6 de enero de 2022)

Artículo 12.-Los miembros de la Junta Administrativa y su personero ejecutivo, devengará dietas por las sesiones a las que asistan, a razón de ochocientos colones (¢ 800,00) por sesión. No se pagarán más de seis dietas por mes.

(Así adicionado por el artículo 1° de la ley N° 5807 del 25 de setiembre de 1975)

(Así reformado por el artículo 137 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, N° 6995 del 22 de julio de 1985)

Artículo 13.- El Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de la Junta que se crea.

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 5807 del 25 de setiembre de 1975, que lo traspasó del antiguo artículo 12 al 13)

Artículo 14.- Esta ley rige a partir de su publicación y deroga aquellas que se le opongan.

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 5807 del 25 de setiembre de 1975, que lo traspado del antiguo artículo 13 al 14)

Artículo transitorio.- Se autoriza al Poder Judicial para que, en el momento que lo estime conveniente, se haga cargo de la impresión del "Boletín Judicial" en su propia imprenta.”

Como vemos, no se incluyeron disposiciones que vinieran a establecer con claridad el elenco de competencias y funciones sustantivas de esta entidad. Valga acotar que mediante nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-003-2022 del 17 de enero de 2022, cuando nos referimos al proyecto correspondiente a la citada Ley 10285 (“Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (VII parte)”, mencionamos de modo sucinto lo siguiente:

“Esta ley puede derogarse. Se refiere a la ejecución de actos formales o normativos para cumplir con los procedimientos legales del momento. Actualmente, la Imprenta Nacional se encuentra regulada por la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional No.5394 de 05 de noviembre de 1973 y sus reformas, el Reglamento de la Junta Administrativa Imprenta Nacional, decreto ejecutivo No. 3937 de 01 de julio de 1974, más el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Imprenta Nacional, decreto ejecutivo No.35598 del 27 de julio de 2009, normas que constituyen el cuerpo normativo vigente. Dado a lo anterior, se puede concluir que dicha norma cumplió con el objetivo para lo cual fue promulgada y puede tenerse como tácitamente derogada.” (énfasis suplido)

No obstante, si revisamos los cuerpos reglamentarios que ahí se mencionan, vemos que el primero (DE-3937) lo que regula es la organización y funciones de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional: su integración, sesiones, quórum, obligaciones de sus miembros y de la junta como tal, así como lo correspondiente a la figura del Director Ejecutivo y sus funciones. Es decir, no contiene regulaciones sobre las actividades sustantivas de la institución.

Por su parte, el DE-35598 regula todo lo concerniente a las relaciones de empleo de los funcionarios de la Imprenta Nacional, tales como obligaciones, prohibiciones, derechos, jornada y horario, registro y control, régimen disciplinario, procedimiento sancionatorio, licencias, incentivos, salud ocupacional, etc. Como vemos, su objeto se refiere exclusivamente a esa materia, de ahí que no contenga disposición alguna concerniente a las funciones o competencias institucionales de la Imprenta Nacional.

Frente a tal panorama, pareciera que de algún modo se han dado por entendidos los fines y competencias institucionales que la Imprenta Nacional desde siempre ha venido desarrollando exitosamente, adaptándose a los cambios tecnológicos, modernizándose y prestando servicios de alta calidad.

Ahora bien, recordemos –dentro de este escaso material normativo– que el artículo 13 de la Ley 5394 dispuso expresamente que el Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de la Junta que se crea. Bajo ese entendido, en el ya citado Reglamento de dicha junta (DE-3937) se señala, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

“Artículo 9°- A la Junta corresponde:

a) Fijar las líneas generales de sus actuaciones.

(…)

d) Aprobar los Reglamentos internos de la Imprenta Nacional.”

Bajo esa perspectiva, es claro que le han sido atribuidas importantes potestades a la Junta Administrativa para que pueda reglamentar lo necesario en orden a las funciones que le corresponde desarrollar a la institución.

II.- LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PUEDE REGULARSE POR REGLAMENTO AUTÓNOMO

Precisamente sobre la emisión de tales reglamentos, valga retomar nuestro ya citado dictamen C-170-2009, que sobre el tema indica lo siguiente:

“II. Sobre el ámbito de competencia y la emisión de reglamentos autónomos

Partiendo de lo ya dicho en el aparte anterior, un aspecto de obligada reflexión atañe al tema de la competencia de la Administración. Para tales efectos, cabe retomar los siguientes dictámenes de esta Procuraduría General, en los que hemos abordado este aspecto en los siguientes términos:

“A.- SOBRE LA COMPETENCIA EN GENERAL

La doctrina no es conteste en cuanto al fundamento del concepto jurídico de competencia; sin embargo, existen al menos tres factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su origen: la división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del órgano o ente.

Tanto la división del trabajo como la organización -ya sea estatal o institucional- parten de un principio básico, la necesidad de una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a fin de garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de los fines que se persiguen. A diferencia de los anteriores, la teoría de la esencia del órgano o ente observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí derivar las competencias que le son propias.

No obstante lo anterior, e independientemente de la situación o situaciones de hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito del concepto extrajurídico al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del Estado de Derecho. Concepto que carecería de sentido en un Estado absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en cualquier ámbito de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.

Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de legalidad. Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico. El párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política señala:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…"

De conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al "principio de legalidad". Y la competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines.

Tal y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho privado.

El ente u órgano administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado. A diferencia de lo anterior, las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros. Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág. 544 y a Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953, págs. 198-199).

Desde esta perspectiva, la competencia se rige por determinados principios básicos: debe ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Marienhoff, op.cit., págs. 544-546). Principios éstos claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional.

La competencia, como corolario del principio de legalidad, no sólo se rige por el artículo 11 de la Constitución Política sino, además, por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) a cuyo tenor se lee:

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…"

Lo anterior significa que la competencia de un ente u órgano administrativo debe estar previamente determinada en una norma jurídica. Por otra parte, si la competencia contiene atribuciones de potestades de imperio, deberá estar regulada por ley, tal y como lo dispone el inciso 1) del artículo 59 de la LGAP. En el mismo sentido se pronuncia el inciso 2) del artículo 12 de la misma ley, según el cual: "No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio". (Dictamen N° C-027-2004 del 22 de enero del 2004)

“1- La competencia determina la esfera de actuación pública

Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades y derechos fundamentales de los administrados. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

"Art. 59.-

1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

"Art. 124.-

Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.” (dictamen N° C-009-2009 del 22 de enero del 2009, énfasis agregado)

Como se advierte con claridad de lo expuesto en los citados dictámenes, el Principio de Legalidad exige un fundamento normativo para las actuaciones de la Administración, existiendo reserva de ley cuando estamos en presencia de potestades de imperio, y habilitándose al reglamento autónomo a regular la prestación de servicios, siempre y cuando el servicio no lleve aparejado el despliegue de potestades de imperio o genere una limitación a algún derecho subjetivo de los administrados.

Recordemos que los reglamentos autónomos son aquellos que dicta el Poder Ejecutivo en ejercicio de poderes propios. Lo anterior, en virtud de facultades que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no una ley al respecto, o en mérito de su poder discrecional, y por ello son también llamados preter legem, por cuanto no están subordinados –directamente- a ninguna ley formal, al contrario de lo que ocurre con el reglamento ejecutivo.

A la luz de doctrina plasmada en la Ley General de la Administración Pública (artículo 6) se establece una jerarquía de las fuentes que contempla el Principio de Plenitud del Ordenamiento Jurídico, el que se encuentra integrado en el siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los Tratados Internacionales y las Normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes de los otros Supremos Poderes en materia de su competencia; e) los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

Así las cosas, como hemos señalado en múltiples ocasiones, tenemos entonces que existen en nuestro sistema básicamente tres tipos de Reglamentos: a) Los autónomos de organización, b) Los autónomos de servicio, y c) los Reglamentos Ejecutivos.

Los autónomos de organización, tal como se deriva de su denominación, tienen por objeto organizar a un ente u órgano público con la finalidad de que se brinde de modo eficiente determinado servicio público, y devienen independientes o autónomos porque no requieren que una ley formal habilite al ente para regularse u organizarse.

Son disposiciones generales, que tienden a organizar el servicio de que se trate, de allí que su ámbito sea la propia organización interna de la institución. Entre muchas otras cosas, podemos citar entre sus posibles aspectos de regulación, las relaciones de sus órganos entre sí, las relaciones de los empleados o funcionarios, la organización y método de trabajo, así como las competencias (que no contengan potestades de imperio). Generalmente los actos jurídicos y materiales que derivan de estos reglamentos, al tener eficacia interna, no afectan a terceros.

Tenemos también los reglamentos autónomos de servicio, que son similares a los primeros, pero con la gran diferencia de que no se refieren a la relación interna del ente, sino a la relación que se genera entre la Administración y los usuarios de un determinado servicio público.

Sobre este tipo de reglamento, se señala que “cada jerarca administrativo puede crear los reglamentos o normas necesarias para la prestación del servicio que está a su cargo, sin esperar que haya una ley sobre la materia que requiera de ejecución o desarrollo normativos.// Y significa también, principalmente, que el reglamento autónomo es un modo de limitar el ejercicio de los derechos administrativos frente al sujeto privado que los titula, una vez que ha entrado en contacto con la administración y se ha convertido en usuario de sus servicios.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo; Tesis de Derecho Administrativo, San José: Editorial Stradtmann, Biblioteca Jurídica Diké, Tomo I, edición 2002, p. 268)

Se trata entonces de un servicio público organizado que va a proyectarse al exterior, para satisfacer la necesidad o alcanzar el objetivo para la cual fue creado. Eso es precisamente lo que encontramos que ocurre con el “Reglamento y formulario para la solicitud y registro de las instituciones educativas participantes en el programa La Gacetica Estudiantil”, en donde se establecen los objetivos del programa, su esquema de funcionamiento, así como las condiciones y requisitos para recibir el servicio.” (el subrayado no es del original)

De conformidad con lo explicado, tenemos que la institución, en caso de que resulte lo adecuado, puede dictar los reglamentos autónomos de servicio que resulten necesarios para normar, regular y desarrollar el ejercicio de las competencias que le son propias, en cuanto a sus funciones sustantivas, esto es, que corresponden a su naturaleza y su esencia, tal como lo menciona el pronunciamiento recién transcrito.

Así, el tema de la determinación de las competencias que son propias de la institución y por ende la forma en que deben entenderse atribuidas y reguladas, resultará de vital importancia para evacuar la consulta planteada, a la luz de las consideraciones más concretas que pasamos a desarrollar en el siguiente apartado.

III.- LA COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS ESTANDARIZADOS ES DIFERENTE A LA VENTA DE SERVICIOS DE PRODUCCIÓN GRÁFICA

Llegados a este punto, cabe entonces abordar la pregunta planteada, en el sentido de si la institución podría, desde el punto de vista jurídico, comercializar productos impresos estandarizados a sus usuarios actuales, es decir, tanto a la Administración Pública como a sujetos privados. Esto, como una estrategia para maximizar el aprovechamiento de sus recursos tecnológicos, materiales y humanos, sin que esta propuesta implique costos o inversiones adicionales, por cuanto se trata de la misma línea de producción actual.

Véase que se trataría de colocar una producción de material impreso, de carácter estandarizado –es decir, que la institución elaborará enteramente bajo su criterio y decisión– para ofrecerlo entre sus usuarios. Esto, como estrategia comercial, dirigida a aprovechar de la mejor forma los recursos con que cuenta, incluso –según se indica en la consulta– sin necesidad de incurrir en inversiones o costos adicionales, dado que se trata de la misma línea de producción que actualmente mantiene esa entidad.

La hipótesis consultada merece un análisis detenido, a fin de no confundirla con otros supuestos de actividad comercial, como ya pasaremos a explicar.

En el caso de la inquietud planteada, véase que se trataría del aprovechamiento de los recursos técnicos, tecnológicos, materiales y humanos que posee la institución, para una línea de producción propia y acorde a su naturaleza de servicios de imprenta, a fin de ponerlos a disposición de sus usuarios y con ello obtener el mejor provecho de tales recursos institucionales.

Ese propósito estaría alineado con el principio de eficiencia[1] –que obliga a la Administración Pública a utilizar de manera óptima sus recursos–, en tanto en la actualidad permitiría seguir aprovechando inteligentemente la capacidad instalada que se tiene para producir ese tipo de materiales, dado que los avances de la era tecnológica actual han hecho migrar muchos de los servicios institucionales hacia el ámbito digital, con lo cual la elaboración de productos impresos ha disminuido considerablemente.

Asimismo, esa venta de productos estandarizados que se haría de manera libre implicaría una actividad que puede estimarse congruente con la naturaleza y el campo de acción de la institución. En esa medida, implicaría el desarrollo de una actividad mercantil, que no es ajena a la institución. Recordemos que usualmente la Imprenta ha comercializado y distribuido material impreso, como libros y revistas que están a disposición del público en general.

Sobre dicha gestión comercial de la institución, nos hemos pronunciado en el siguiente sentido:

“La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público, que requiere para su desarrollo de normas más flexibles que las que resultan aplicables a otros servicios públicos. Se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia. De allí que se haya establecido la existencia de un fondo independiente, cuyo titular es la Junta Administrativa y la gestión e inversión de los recursos correspondientes en forma autónoma, según lo indicado. Por lo que la situación es similar a la que presentaba la Dirección General de Deportes en el momento en que la Procuraduría consideró que se estaba ante una persona jurídica instrumental.” (Dictamen N° C-152-2002 del 12 de junio de 2002)

Ahora bien, la clave para dilucidar la inquietud planteada, a nuestro juicio reside en el tipo de actividad que se está consultando, sobre todo en cuanto la posibilidad de poner a la venta los productos a sujetos particulares.

Recordemos que la principal competencia sustantiva de la institución, como Imprenta Nacional, es prestar un servicio de publicación que satisface una necesidad pública, cual es su divulgación oficial para conferir efectos jurídicos a determinados actos, servicio que se presta tanto a usuarios privados como a la Administración Pública y por el cual se paga una determinada tarifa (inteligencia del artículo 11 de la Ley N° 5394). Al respecto, hemos señalado:

“La interpretación anterior del artículo 11 de la Ley n.°5394, respecto a que a la Junta Administrativa le corresponde establecer las tarifas por los servicios que presta la Imprenta Nacional, se convirtió en doctrina reiterada por la Procuraduría General en sus pronunciamientos (ver al efecto, entre otros, los dictámenes números C-013-98 del 21 de enero de 1998, C-276-2002 del 16 de octubre, C-170-2009 de 15 de junio, C-94-2010 de 5 de mayo y C-185-2012 de 26 de julio). De todos ellos, como muestra de esa postura, conviene transcribir del mencionado dictamen C-185-2012 lo siguiente:

“Como es fácil de apreciar, desde su concepción hasta nuestros días, la Imprenta Nacional ha desarrollado una serie de actividades de orden mercantil, enfocados en la prestación de un servicio de impresión de publicaciones que por una necesidad pública requieren de su efectiva divulgación.

“La Imprenta Nacional fue regulada en un primer momento por el “Reglamento de la Imprenta Nacional”, el cual fue promulgado mediante el Decreto Ejecutivo N° 28 del 26 de julio del año 1881; posteriormente en la ley N° 57 del 18 de agosto de 1885 se regula y describen las funciones, cometidos, organización y funcionamiento de la Imprenta Nacional. En esta ley encontramos la regulación de las diferentes funciones que le fueron asignadas a la Imprenta Nacional, entre las cuales podemos están la de “recibir y ejecutar trabajos de impresión, oficiales o particulares”, “editar los periódicos oficiales” (artículo 5) y “la circulación de los periódicos y demás impresos” (artículo 15).

Hoy en día, la Imprenta Nacional tiene una serie de servicios a disposición tanto de los entes de la Administración Pública, como de los particulares, (véase http://www.imprenal.go.cr/) con el fin de ampliar su gama de servicios de publicación y divulgación de diferentes documentos, leyes y libros. Como es fácil de apreciar, desde su concepción hasta nuestros días, la Imprenta Nacional ha desarrollado una serie de actividades de orden mercantil, enfocados en la prestación de un servicio de impresión de publicaciones que por una necesidad pública requieren de su efectiva divulgación.

Estos servicios se ven financiados mediante la satisfacción de un precio público por parte del particular interesado en la publicación, partiendo de una tarifa debidamente autorizada por la Junta Administradora de la Imprenta Nacional según lo dispone el artículo 11 de la Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973. Debemos tomar en cuenta que en la satisfacción de los precios públicos nace una obligación pecuniaria mercantil a favor de un prestatario (público o privado) de un servicio, que debe ser cumplido por la persona a quien se le presta el servicio, salvo que existiere un motivo válido para no realizar el cumplimiento de dicha obligación. (Sobre el tema de precios públicos véase dictamen C-185-1995 del 25 de agosto de 1995). (Dictamen N° C-185-2012 del 26 de julio de 2012)

Así lo ha entendido de forma inveterada la propia institución, tenido claro que –además de cumplir con el cometido de hacer la publicación oficial tanto de leyes como de las demás normas u otros actos que deben cumplir ese requisito–, por tratarse de la imprenta perteneciente al Estado, colabora con la Administración Pública en cuanto a los demás servicios adicionales que le pueden ser contratados, en el campo de las artes gráficas y digitales. En tal sentido, la institución ha definido lo siguiente:

“Nuestra Misión

Somos un servicio público de carácter comercial que ejecuta el mandato constitucional de publicar las leyes, así como las normas que la legislación indique, en los Diarios Oficiales y ofrecemos el servicio de producción gráfica y digital para el sector público. Además, apoyamos la gestión de las instituciones estatales, a través de nuestros productos y servicios, en beneficio de la sociedad costarricense.”[2]

Así, la Imprenta Nacional ofrece sus labores de producción y artes gráficas como un servicio exclusivo para instituciones del Estado[3] y la propia institución se identifica “como un servicio económico del Estado, un servicio público de carácter comercial, una empresa pública productora de servicios en el campo de la imprenta y las artes gráficas”.[4]

Remitiéndonos al Plan Estratégico Institucional 2024-2028 de la institución, tenemos que en dicho instrumento se indica lo siguiente:

“2.2 Determinación del valor público.

El valor público hace referencia a lo que la institución devuelve a la sociedad o a las instituciones estatales como resultado del uso de recursos públicos que se traduce en productos finales, mismos, que son la razón de ser del porqué y para qué existe una institución. Para el caso de la Imprenta Nacional, los productos finales o servicios identificados son:

A) Trabajos en artes gráficas y digitales para instituciones estatales. Es un servicio exclusivo para instituciones estatales, contratado al costo mediante el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP).

B) Publicación de documentos en los Diarios Oficiales. Este es un servicio único a nivel país, que se brinda a las instituciones estatales y a la sociedad en general.

2.3. Identificación de personas usuarias.

Según MIDEPLAN, se entiende por personas usuarias “toda persona física o jurídica que tiene derecho a demandar servicios ante las entidades públicas. Es un componente indispensable para el buen funcionamiento del sistema, debido a que, a través de la presentación de sus inconformidades y sugerencias, se conocen las necesidades y áreas débiles de las instituciones públicas, sujetas de procesos de cambio y modernización” (MIDEPLAN, 2018).

En términos generales, los usuarios de la Imprenta Nacional son: personas nacionales y extranjeras en el caso de la publicación de documentos en los Diarios Oficiales, e Instituciones estatales para el servicio de las artes gráficas y la sociedad en general, para el servicio de Editorial Digital.”[5]

Así, la Imprenta tiene como clientes privados a las personas físicas y jurídicas que requieren la oficialización de sus publicaciones de índole comercial, judicial o notarial, mediante los Diarios Oficiales, y a los clientes públicos, que son las entidades de la Administración Pública que contratan –además de las publicaciones oficiales– sus productos impresos y digitales de alta calidad creados para satisfacer las necesidades de comunicación, promoción y servicios de su institución.

De lo hasta aquí expuesto podemos advertir con claridad que la contratación de servicios en artes gráficas y digitales se hace únicamente con la Administración Pública. En este sentido, lleva razón el criterio legal cuando apunta que esa negociación y venta de servicios no podría hacerse con cliente privados, porque no existe norma habilitante que así lo autorice.

En efecto, el desarrollo de una actividad comercial como la contratación del diseño y producción de artes gráficas y digitales, para ser vendida a particulares, requeriría de una norma habilitante con rango de ley, dado que se trataría del ejercicio de una competencia que el ordenamiento actual no ha previsto ni autorizado para la Imprenta. Lo anterior, por cuanto ese servicio conlleva una serie de obligaciones y derechos pactados a nivel contractual, con las consecuencias legales que ello puede aparejar de frente a sujetos privados.

Lo anterior, con arreglo al Principio de Legalidad, que ya fue mencionado líneas atrás. Precisamente en cuanto a esa habilitación legal que se requiere para que una institución pueda prestar un determinado servicio, valga traer a colación nuestra opinión jurídica N° OJ-083-2015 del 4 de agosto del 2015 (retomada mediante dictamen PGR-C-228-2021 de fecha 10 de agosto del 2021), cuando explicamos lo siguiente:

“El principio de legalidad establece que los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 de Ley General de la Administración Pública que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

En igual forma, el principio de especialidad prohíbe a las empresas públicas desarrollar actividades no comprendidas en su campo de competencia, por lo que no pueden asumir funciones o actividades no comprendidas en la misión que le ha sido confiada. Consecuentemente, tampoco pueden tomar decisiones que la conduzcan a salir del ámbito de especialidad. Las empresas públicas creadas por ley no son libres para decidir realizar acciones, planes, proyectos no enmarcados en el objeto social definido por el legislador, salvo que la ley lo permita. En ausencia de esa autorización legal, solo puede realizar las actividades que se enmarcan dentro de su objeto social, tal como resulta de la ley. Ergo, la empresa pública solo puede actuar para la realización del fin para el cual fue creado: «todo acto extraño a las misiones para las cuales el establecimiento ha sido constituido es, en consecuencia, ilegal. » S. BRACONNIER : Droit des services publics. PUF, 2007, p. 445. Así, el principio de especialidad garantiza tanto el respeto de las competencias que han sido asignadas a otros organismos públicos, como la libertad de comercio e industria, la libre competencia e igualdad, en relación con empresas privadas.

En consecuencia, la competencia de la empresa es determinada por la especialidad de su objeto social, definido por el legislador. Cabe recordar, al efecto, que la competencia de un ente es la medida de los poderes y deberes que el ordenamiento le otorga; comprende entonces el conjunto de poderes conferidos para la satisfacción de los fines públicos que justifican la creación y existencia del ente.”

En esa medida, y en tanto la ley no ha previsto expresamente la posibilidad de comercializar sus servicios con sujetos privados, debe entenderse que ello no es posible. Valga agregar que tan es así que en dos oportunidades ya se han presentado y tramitado proyectos de ley para autorizar esa posibilidad, iniciativas que finalmente no han prosperado.

En efecto, para febrero del año 2013 se presentó un proyecto de ley denominado “REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY N.º 5394, CREACIÓN DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE LA IMPRENTA NACIONAL, Y SUS REFORMAS” tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.710.

La exposición de motivos de esa iniciativa señalaba –entre otros temas– que aunque la Imprenta Nacional vende servicios al Estado y funciona como una empresa en el campo de las artes gráficas, no se le permite ofrecer sus servicios a entidades ajenas a la Administración Pública, es decir, a sujetos privados, tales como las asociaciones sin fines de lucro, las fundaciones, las organizaciones no gubernamentales, las cooperativas, las asociaciones solidaristas, etcétera. Precisamente partiendo de esa motivación, en dicho proyecto de ley se proponía la inclusión de una norma en los siguientes términos:

Artículo 15.- La Imprenta Nacional podrá prestar sus servicios a personas físicas y jurídicas, a organizaciones sin fines de lucro y al público en general.

Dentro del expediente relativo a este proyecto consta la oposición que presentó la Asociación de la Industria Gráfica (ASOINGRAF), básicamente alegando que, con una capacidad instalada de primer orden, la Imprenta Nacional podría imponer condiciones difícilmente alcanzables por el resto de las empresas, lo que amenazaría hasta su existencia como unidades productivas con graves secuelas de desempleo. Asimismo, señaló que hacía dos años se había discutido un proyecto que llevaba los mismos propósitos y hasta se aprobó en primer debate, pero que ellos lograron a través de su intervención que finalmente se desechara y archivara.

En relación con dicho proyecto N° 18710, la Comisión Permanente de Gobierno y Administración rindió un dictamen unánime negativo, dado que presentaba posibles roces de constitucionalidad en otros temas (por violación de la autonomía y en orden a la división de poderes), influyendo además el hecho de que anteriormente ya se había desechado un proyecto similar.

Como vemos, al día de hoy aún no existe norma legal habilitante que le permita a esa institución prestar servicios comerciales en artes gráficas y digitales por encargo y contratación de particulares.

Ahora bien, establecido lo anterior, el análisis que requiere la consulta planteada exige un razonamiento más detenido y profundo, acerca de lo que significa que la Imprenta pueda producir y poner a la venta productos estandarizados, los cuales podrían ser adquiridos por usuarios tanto públicos como privados, tema que es objeto puntual de la consulta que aquí nos ocupa.

Nótese que esta hipótesis es diferente a la venta de servicios a sujetos privados que ya analizamos supra, puesto que aquí no existiría ninguna contratación por parte de particulares para que la Imprenta les confeccione, por encargo y con diseño y especificaciones técnicas concretas, algún tipo de producto gráfico personalizado, como sí lo hace con las instituciones públicas.[6] Esta distinción es precisamente la que omitió desarrollar el criterio legal aportado, razón por la cual su postura negativa frente al tema planteado obedeció a que no se hizo el análisis más profundo que ameritaba el tema.

En efecto, nótese que con la producción –bajo decisión discrecional de la Imprenta– de productos estandarizados –y que por lo tanto no se identifican ni están hechos por contrato para ningún sujeto en particular– los mismos se estarían comercializando, mediante venta libre, pudiendo ser adquiridos por sus propios usuarios. Se trataría de productos que son claramente consustanciales a la misión productiva de esta entidad, al ámbito de su competencia y de especialidad, a su objeto social y a los fines para los que fue creada. Ello, mediante el mayor aprovechamiento, en aras del principio de eficiencia, de los recursos que tiene a su disposición para elaborar ese tipo de productos.

Cabe recordar que, además de cumplir con la misión de constituirse en garante del principio de publicidad de las leyes y demás actos y acuerdos que así lo requieran, la Imprenta, por su naturaleza, también fue concebida como una institución con la misión y la oportunidad de diversificar sus servicios, siempre en aras del mejor cumplimiento del interés público. En ese sentido, desde muy larga data hemos desarrollado las siguientes consideraciones:

“Es oportuno agregar, que del texto de las actas correspondientes a la tramitación de la Ley N° 5394 de 5 de noviembre de 1973, concretamente del dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se desprende que el principal propósito que persiguió el legislador fue crear una Junta Administrativa para la Imprenta Nacional, y así lograr que esta dependencia nacional centralizara los fondos necesarios producidos por ella misma, y los invirtiera únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones, ya que, entre otras cosas, el crecimiento del país y el auge de la cultura de nuestro pueblo así lo exigían ya que "una Imprenta Nacional, con equipo moderno, sistemas modernos y presupuesto adecuado, podría servir mejor al país, reinvirtiendo en su beneficio lo que ella misma produce. Es justo y lógico que una empresa de servicio como ésta, debe estar en capacidad de crecer y prestar cada vez un servicio, mejor y más amplio, superándose en calidad y número de publicaciones". (énfasis suplido) (Dictamen N° C-060-85 del 20 de marzo de 1985)

También refiriéndose a los orígenes de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Nº 5394 de 5 de noviembre de 1973, señalamos:

“En la exposición de motivos redactada por el Ministro de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia, Dr. Carlos Manuel Vicente Castro, se evidencia que la iniciativa de dicha ley era no sólo para modernizar las instalaciones y los equipos de la entonces centenaria Imprenta, sino aprovechar esta infraestructura, para que además de las labores usuales (de índole jurídica fundamentalmente) se emprendiera una nueva vertiente de apoyo a las iniciativas culturales que el gobierno de entonces quería promover.

En efecto, el proponente en su Exposición de Motivos señala: “Debemos mejorar la Imprenta Nacional no sólo para agilizar sus servicios, ahora retrasados por falta de equipo, de repuestos y de material, sino para dar un valioso aporte a la cultura del país, haciendo publicaciones de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes".

Más adelante agrega: "En la Imprenta podrían publicarse todos los libros de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura a un precio de costo, o relativamente bajo, que abarataría las ediciones y multiplicaría el tiraje con beneficio para los estudiantes del país." (énfasis agregado) (Dictamen N° C-013-98 del 21 de enero de 1998)

Bajo esa consigna, siendo la Imprenta Nacional una institución que ha prestado sus servicios desde finales del siglo XIX, ha desarrollado una capacidad técnica y tecnológica instalada que le permite producir gran cantidad de productos en el ámbito de las artes gráficas. No obstante, con el advenimiento del vertiginoso progreso tecnológico, muchos de los productos y publicaciones que debe hacer la institución han pasado al campo digital.

Ante esa realidad, el equipo y personal técnico dedicado a la elaboración de materiales impresos puede ser utilizado en una producción como la que es objeto de consulta, con diversos productos que, al ser colocados para la venta, no solo le permitirían hacer un aprovechamiento óptimo de esa línea de producción, sino dar cumplimiento al principio de eficiencia que ya hemos mencionado, y con ello lograr la satisfacción del interés público.

En efecto, sería contrario a los principios de lógica, técnica y conveniencia que teniendo la institución la capacidad instalada para hacer un aprovechamiento eficiente y estratégico de esos recursos no se le permita desarrollar una actividad como la consultada, pues ello vaciaría de contenido su propio objeto social. En efecto, recordemos que, como quedó visto supra, la institución desarrolla una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia.

En este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021[7]:

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”

Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

Asimismo, debemos recordar la norma principista contenida en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

“Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.”

Así las cosas, la competencia y fines de la Imprenta Nacional conciben su objeto social, su especialidad y su actividad en el campo de la producción gráfica, de manera tendiente a su diversificación. Así, toda oportunidad de hacer un aprovechamiento óptimo de los recursos institucionales debe entenderse apegada a los fines públicos que debe perseguir, sobre todo en aras de una eficiente administración, dirigida a la generación de mayores ingresos propios para su continuo mejoramiento.

A mayor abundamiento, cabe mencionar que este tipo de comercialización de productos que la Imprenta Nacional elaboraría de modo estandarizado para su libre venta, resulta consonante con el ya mencionado Plan Estratégico Institucional 2024-2028. Lo anterior, en cuanto dicho plan reconoce que cualquier negociación de presupuesto con el Ministerio de Hacienda debe sustentarse en el hecho de que la Imprenta es una institución generadora de recursos para el Estado,[8] y ciertamente esta estrategia estaría dirigida a la mayor generación de recurso económicos, aprovechando la línea de producción actual.

Asimismo, el plan propone (F10, A8) “Aprovechar la experticia de los funcionarios de Producción y Comercialización, para proponer nuevos servicios y productos digitales como contingencia ante el posible no uso del papel”.[9] Ello confirma lo que mencionamos supra, en cuanto el crecimiento de productos digitales, que a su vez de manera inversa provoca la caída o disminución de la demanda de productos impresos, lo cual impone crear estrategias innovadoras, inteligentes y eficientes para el aprovechamiento de las líneas de producción en productos impresos.

Además, ello quedaría en consonancia con el Objetivo estratégico 1, referido a “Transformar la Imprenta Nacional en un plazo de cuatro años, mediante aplicación de cambios en la normativa e innovación de los productos y servicios que ofrece, para que estén acordes con las tendencias del mercado y con prácticas ambientalmente sostenibles.”[10]

Por último, valga acotar que dentro de los objetivos de ese plan se encuentra “Presentar un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa para modificar la ley de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para dar flexibilidad jurídica al accionar de dicha institución.”[11]

En la consecución de dicho objetivo, sería deseable que se tomen en cuenta las debilidades que hemos dejado señaladas en cuanto a la falta de un marco legal robusto y completo que desarrolle a cabalidad las competencias institucionales de la Imprenta Nacional, pues esa sería la oportunidad para subsanar tal insuficiencia, corrigiendo los errores de anteriores iniciativas presentadas a la Asamblea Legislativa, y formulando un proyecto técnicamente adecuado que brinde un instrumento legal moderno, adaptado a la realidad actual. Todo ello a la luz de la visualización que haga la propia institución de sus cometidos y fines públicos e institucionales, así como su proyección social y comercial, actual y futura.

IV.- CONCLUSIONES

1.- La principal competencia sustantiva de la Imprenta Nacional es prestar un servicio de publicación que satisface una necesidad pública, cual es su divulgación oficial para conferir efectos jurídicos a determinados actos, servicio que se presta tanto a usuarios privados como a la Administración Pública y por el cual se paga una determinada tarifa.

2.- Por tratarse de la imprenta perteneciente al Estado, colabora con la Administración Pública en cuanto a los demás servicios adicionales que le pueden ser contratados, en el campo de las artes gráficas y digitales. Al día de hoy aún no existe norma legal habilitante que le permita a esa institución prestar tales servicios comerciales por encargo y contratación de sujetos privados.

3.- No obstante, la venta de productos impresos estandarizados no es la contratación de un servicio. Por lo anterior, el supuesto consultado es una hipótesis diferente a la venta de servicios a sujetos privados, puesto que aquí no existiría ninguna contratación por parte de particulares para que la Imprenta le confeccione, por encargo y con diseño y especificaciones técnicas concretas, algún tipo de producto gráfico personalizado, como sí lo hace con las instituciones públicas.

4.- Antes bien, esa colocación de productos estandarizados sería una actividad dirigida a permitir el aprovechamiento de los recursos técnicos, tecnológicos, materiales y humanos que posee la institución, para una línea de producción propia y acorde a su naturaleza de servicios de imprenta, a fin de ponerlos a disposición de sus usuarios y con ello obtener el mejor provecho de tales recursos institucionales. Ese propósito se alinea con el principio de eficiencia, en tanto en la actualidad permitiría seguir aprovechando inteligentemente la capacidad instalada que se tiene para producir ese tipo de materiales impresos, compensando así el avance de los servicios digitales.

5.- Esa venta estaría referida a productos que son claramente consustanciales a la misión productiva de esta entidad, al ámbito de su competencia y de especialidad, a su objeto social y a los fines para los que fue creada.

6.- Sería contrario a los principios de razonabilidad, lógica, técnica y conveniencia que teniendo la institución la capacidad instalada para hacer un aprovechamiento eficiente y estratégico de esos recursos no se le permita desarrollar una actividad como la consultada, pues ello vaciaría de contenido su propio objeto social, toda vez que la institución desarrolla una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia.

7.- La competencia y fines de la Imprenta Nacional conciben su objeto social, su especialidad y su actividad en el campo de la producción gráfica, de manera tendiente a su diversificación. Así, toda oportunidad de hacer un aprovechamiento óptimo de los recursos institucionales debe entenderse apegada a los fines públicos que debe perseguir, sobre todo en aras de una eficiente administración, dirigida a la generación de mayores ingresos propios para su continuo mejoramiento.

8.- En suma, la respuesta a la consulta planteada debe ser positiva. Ergo, es criterio de esta Procuraduría General que la institución sí puede comercializar productos impresos estandarizados para ser ofrecidos a sus usuarios, sean éstos sujetos públicos o privados.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/nmm

Cod.1794-2024

[1]“Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de las 18:39 del 8 de mayo de 2007:

Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. (…) La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. (…). Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

De hecho, debemos señalar que el numeral 11 CCR implica el deber de la Administración de ser eficiente y eficaz, pues está sometida a la evaluación de resultados y rendición de cuentas. En todo caso, es importante subrayar que ya en el Derecho Comparado encontramos que la eficiencia y la eficacia han sido admitidas como principios de buen gobierno. (Ver Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. COM (2001) 428 final)”. (Dictamen N° PGR-C-287-2024 de fecha 09 de diciembre de 2024)

[2] El subrayado es nuestro. Aprobado por la Junta Administrativa en sesión ordinaria No. 20, del 12 de diciembre del 2023 por unanimidad y en firme acuerdo No. 64-12-2023.

https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/index.aspx

[3] https://www.imprentanacional.go.cr/producciongrafica/catalogo%20de%20productos%20interactivo.pdf

[4] https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/Competencias%20Imprenta%20Nacional%202025.pdf

[5] https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/transparencia/planes_institucionales/Plan%20Estrategico%20Institucional%202024-2028.pdf (página 10)

[6] Valga apuntar que la Imprenta Nacional tiene un amplio portafolio de servicios exclusivos para instituciones del Estado, en productos editoriales (folletos, cuadernos, libros, revistas), productos para oficina (tarjetas de presentación, carpetas, formularios, hojas membretadas), productos promocionales (cubos, libretas, carpetas, volantes, separadores, brochures, afiches, certificados), calendarios (agendas, calendarios, planificadores) y productos digitales (diseño editorial digital, PDF interactivo, diseño de redes sociales y libro de marca).

Tal como menciona el criterio de la asesoría jurídica aportado a la consulta, en el contexto jurídico en que se desarrollan las competencias otorgadas a la Junta Administrativa, la Imprenta Nacional ha mantenido y desarrollado con el Estado importantes contrataciones y convenios, dentro de los cuales se pueden citar: la venta de cuadernos al IMAS, para los niños de zonas indígenas y otros, la impresión de papelería al Instituto Nacional de Seguros, libros para la Editorial Costa Rica, pasaportes para la Dirección General de Migración y Extranjería, material a COSEVI, pruebas nacionales del Ministerio de Educación Pública, la impresión de papeletas electorales de los procesos electorales del Tribunal Supremo de Elecciones, trabajos que demuestran la capacidad técnica y humana, el profesionalismo, la excelencia y cumplimiento en tiempo de las labores encomendadas.

[7] En el mismo sentido, ver nuestro dictamen N° PGR-C-228-2021 del 10 de agosto del 2021, entre otros.

[8] Cuadro Nº 2 Matriz de Triangulación del FODA/ Estrategias para maximizar fortalezas minimizando amenazas. FA (MAXI-MINI) /(F14, A1) (página 33)

https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/transparencia/planes_institucionales/Plan%20Estrategico%20Institucional%202024-2028.pdf

[9] Ibidem, página 35.

[10] Ibidem, página 26.

[11] Ibidem, página 37.

PGR-C-083-2025

MARCO JURÍDICO DE LA IMPRENTA NACIONAL. LA COMPETENCIA DETERMINA LA ESFERA DE ACTUACIÓN PÚBLICA. REGLAMENTOS AUTÓNOMOS DE SERVICIO.FUNCIÓN SUSTANTIVA DE LA IMPRENTA NACIONAL. SERVICIOS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. VENTA DE SERVICIOS DE PRODUCCIÓN GRÁFICA. CONTRATACIÓN POR PARTE DE SUJETOS PRIVADOS. COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS ESTANDARIZADOS. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS. PRINCIPIOS DE LÓGICA, RAZONABILIDAD Y EFICIENCIA. SATISFACCIÓN DEL FIN PÚBLICO.

La Imprenta Nacional nos planteó la siguiente interrogante:

Mediante nuestro dictamen PGR-C-083-2025 del 02 de mayo de 2025, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta planteada, arribando a las siguientes conclusiones: