Dictamen : 078 - del 21/04/2025

21 de abril de 2025

PGR-C-078-2025

 

Señor

Efraín Zeledón Leiva

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. CARTA-MOPT-DM-2025-0536, de fecha 12 de marzo de 2025, asignado a este despacho el 14 de marzo recién pasado, mediante el cual indica que, en el tanto existen criterios divergentes a lo interno de esa cartera ministerial, pretende que esta Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, determine si ¿El Transitorio IX de la Ley No.10154 “Ley Marco de Empleo Público” (LMEP), es de aplicación para los funcionarios ministeriales en labores de Policías de Tránsito y que pertenecen al Régimen Policial?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña a su consulta tanto el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica institucional, materializado en los oficios Nos. DAJ-2025-0019 y DAJ-2025-0356 del 6 y 27 de enero de 2025, respectivamente, y CARTA-MOPT-DAJ-2025-1047 de 7 de marzo de 2025, así como el oficio No. DOF-CP-SE-2025-011(EF) de fecha 17 de enero de 2025, del Consejo de Personal.

 

Para contextualizar la consulta, se indica que la Dirección de Gestión Institucional de Recursos Humanos, estaba finalizando el Plan para el nombramiento en plazas interinas conforme lo exige la LMEP y ante dudas razonables que surgieron, mediante oficio No. DVA-DGIRH-GE-2024-0468, de fecha 10 de diciembre de 2024, consultó a la Dirección de Asesoría Jurídica institucional lo siguiente:

 

“(…) sí al régimen policial le es aplicable el Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público…para llevar a cabo los nombramientos en propiedad de las personas servidoras públicas nombradas en nuestra institución, en plazas interinas vacantes del Régimen Policial…”

 

Por su parte, la Dirección de Asesoría Jurídica emitió el criterio solicitado, mediante oficio DAJ-2025-0019, de 06 de enero de los corrientes y en lo de importancia, concluye:

 

“(…) tanto el Transitorio IX de la Ley No. 10159 “Ley Marco de Empleo Público”, como el artículo 68 de la Convención Colectiva de Trabajo el MOPT, no son de aplicación para los funcionarios cubiertos por el Régimen Policial y más bien están dirigidos a los servidores cubiertos por el Régimen del Servicio Civil (…) porque el régimen policial contiene regulaciones diferentes en cuanto a nombramientos provisionales y procedimientos especiales para llenar las plazas policiales vacantes” (Lo subrayado es nuestro).

 

Por su parte, el Consejo de Personal, en oficio No. DOF-CP-SE-2025-011(EF) de fecha 17 de enero de este año, solicitó a la Dirección de Asesoría Jurídica lo siguiente:

 

“(…) reconsiderar dicho criterio, debido a que, los ordinales 2 y 13 de la Ley No. 10159 “Ley Marco de Empleo Público”, indican claramente que esta norma es aplicable a los funcionarios del Poder ejecutivo, entre ellos, “(…) las personas servidoras públicas que se desempeñen en funciones policiales (…)” (sic)

(…) se le reitera, respetuosamente, la necesidad de analizar el criterio vertido y reconsiderar la conclusión a la que anteriormente han llegado…”

 

Esa solicitud fue atendida por la Dirección de Asesoría Jurídica por oficio No. DAJ-2025-0356 del 27 de enero de 2025, indicando lo siguiente:

 

“(…) Dentro del Régimen Policial no existen los nombramientos interinos como tal. Lo que contempla la Ley General de Policía y el Decreto Ejecutivo No. 37702, es la interinidad de los cadetes, mientras dure su instrucción y los demás nombramientos temporales son denominados provisionales (…) debemos reiterar lo concluido en el oficio cuestionado, en el sentido de que, no es prudente jurídicamente aplicar el Transitorio No. IX de la Ley Marco de Empleo Público a los funcionarios del Régimen Policial, no solo por la imposibilidad lógica y jurídica de incluir en la plataforma del Servicio Civil procedimientos dirigidos a funcionarios de otro Régimen, sino por la innegable posibilidad de incurrir en ilegalidades de nombramientos, si se omiten los procedimientos establecidos en la Ley General de Policía y el Reglamento de Organización y Servicio de la Policía de Tránsito, respecto de la implementación de los necesarios concursos para escoger objetivamente los mejores candidatos para ocupar plazas vacantes dentro del Régimen Policial…”

 

Con oficio No. DM-2025-0380 de fecha 25 de febrero de 2025, el Despacho ministerial instruyó a la Dirección de Asesoría Jurídica, a fin de contar con el criterio técnico-jurídico necesario para acudir a este Órgano Procurador, emitir su criterio sobre el tema propuesto.

Y por oficio No. CARTA-MOPT-DAJ-2025-1047 de fecha 07 de marzo de 2025, la Dirección de Asesoría Jurídica ministerial, en lo que interesa, manifestó:

 

“(…) aunque el Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público no distingue entre trabajadores del Estatuto del Servicio Civil y del Régimen Policial, la Ley que lo contiene si hace una diferenciación tajante; agrupando a los primeros en el inciso a) del artículo 13 y a los segundos en el inciso c) de esa norma.

 

Es claro y notorio que, los procedimientos de selección de personal establecidos en la Ley General de Policía y en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Policía de Tránsito, tienden a garantizar la idoneidad de las personas que aspiren a ocupar un puesto de esa naturaleza, por eso no existe la interinidad como tal en ese régimen, en donde esos procesos de selección son tan rigorosos que no permitirían utilizar trámites de naturaleza sumaria para esos efectos, ya que se atentaría contra el servicio público de seguridad y el interés público que se persigue proteger con la labor de esos trabajadores.

 

Conclusiones:

1.- Aunque el Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público no distingue entre trabajadores del Estatuto del Servicio Civil y del Régimen Policial, la Ley que lo contiene si hace una diferenciación ubicando a esos trabajadores en familias distintas.

2.- Los trabajadores de los cuerpos de policía, por la naturaleza de sus funciones, son considerados como funcionarios excepcionales conforme las regulaciones del artículo 143 del Código de Trabajo, como lo ha aceptado reiteradamente la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República. El incluirlos en gestiones que son pensadas para funcionarios del Régimen del Servicio Civil es contrario al espíritu de esa norma.

3.- No es conveniente para la objetividad en la escogencia y la idoneidad necesaria de los aspirantes a un puesto policial, el utilizar procedimientos de naturaleza sumaria, contrariando lo regulado en normativas especiales.

4.- No tendría lógica jurídica el crear planes que contengan procedimientos diferentes a los existentes para nombrar a funcionarios del Régimen Policial, y exhibir tales planes en una plataforma del Servicio Civil, como lo ordena el Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público.

5.- El nombramiento de las personas que ocupen puestos provisionales dentro del Régimen Policial, debe regirse por las normativas especiales al efecto, en procesos en donde deben ser las dependencias competentes, quienes realicen las escogencias que resulten de la aplicación de los concursos necesarios.”

 

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen vinculante. Inadmisibilidad parcial de la presente gestión.

 

Según se alude expresamente, y como es obvio de lo expuesto, a lo interno de esa cartera ministerial, distintas instancias internas han emitido criterios jurídicos antagónicos sobre cómo debe procederse con respecto al Transitorio IX de la LMEP y la presente consulta está orientada a resolver esa controversia jurídica, pues para ello se busca contar con nuestro criterio jurídico vinculante.

Y en ese contexto, por esa finalidad inequívoca con que ha sido planteada esta consulta, debemos reiterar, en primer lugar, que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007, C-389-2008 del 28 de octubre del 2008 y C-231-2015 del 28 de agosto del 2015, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019, PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023, PGR-C-144-2023 del 14 de julio del 2023, PGR-C-099-2024 de 29 de mayo de 2024 y PGR-C-256-2024 del 11 de noviembre del 2024, entre muchos otros).

 

En segundo término, debe quedar claro que tampoco le compete a esta Procuraduría General determinar la forma de proceder en la aplicación del Transitorio IX de la LMEP (Dictamen PGR-C-152-2024 de 22 de julio de 2024), pues ello le compete exclusivamente, como acto decisorio en ejercicio de potestades públicas, a cada dependencia pública, por medio de las autoridades competentes, pues la competencia que nos es atribuida en nuestra Ley Orgánica, está limitada a la interpretación de las normas jurídicas en abstracto (Dictamen PGR-C-126-2024 de 17 de junio del 2024).

 

Recuérdese que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en los términos planteados en esta consulta implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194- 1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C- 273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).

 

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).

 

Con base en lo expuesto, resulta del todo improcedente e inadmisible, que esta Procuraduría General determine cómo se debe proceder con relación al Transitorio IX de la LMEP, pues ello es una decisión que les compete, de forma excluyente y exclusiva, a los órganos competentes de la Administración activa.

 

A lo sumo, podríamos ejercer nuestra función consultiva con respecto al cuestionamiento formulado y específicamente referido a “si dicho transitorio es de aplicación o no a los cuerpos policiales”, lo cual haremos.

 

Debe quedar claro entonces, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, y mucho menos para determinar la forma de proceder en la aplicación del Transitorio IX de la LMEP, pues ello obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias. Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable a fin de determinar si el Transitorio IX de la LMEP es de aplicación o no a las fuerzas de policía comprendidas en el Estatuto Policial, Ley No. 7410.

 

Partiendo entonces, de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer esa duda que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).

 

II.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

 

De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, debemos indicar que, mediante oficio No. DFP-OFI-1093-2025, de 19 de marzo de 2025, le conferimos audiencia facultativa al MIDEPLAN, para que, en su condición de Rector del Empleo Público, se pronunciara sobre lo consultado.

 

Por oficio No. CARTA-MIDEPLAN-DM-0257-2025, de 31 de marzo de 2025, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica nos da su opinión sobre lo consultado, externando, grosso modo, lo siguiente:

“(…) es menester indicar que el MIDEPLAN difiere del criterio emitido por el Director de la Asesoría Jurídica, y considera que el Transitorio IX de la LMEP sí resulta de aplicación para todos los funcionarios de las entidades y órganos cubiertos por su ámbito de aplicación (artículo 2), entre ellos, los funcionarios policiales de la Policía de Tránsito, al igual que a todas las personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales que menciona en artículo 13 inciso c) del mismo cuerpo normativo.”

            A continuación, hacemos un resumen de las consideraciones esgrimidas al respecto, por parte de MIDEPLAN.

·         Si bien la LMEP contiene normas de aplicación general para todas las entidades y órganos cubiertos por su ámbito de ampliación, y otras normas que expresamente disponen reglas y exclusiones para entidades y órganos -entre otros, los artículos 6, 7 incisos a), c), f) y l), 9 inciso a), artículo 13 y 21-, y determinados cargos -artículos 5 inciso a) y 18, entre otros-, lo cierto es que no existe norma alguna en la LMEP, que excluya de la aplicación del Transitorio IX a la familia conformada por las personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales (artículo 13 inciso c)), por lo que, en este caso aplica el conocido aforismo que indica: "No es lícito distinguir donde la ley no distingue", el cual tiende a evitar que el aplicador del Derecho modifique disposiciones legales haciendo distinciones en contra de la auténtica voluntad del legislador.

·         A su parecer, de los artículos artículo 2 inciso a) y 13 inciso c) de la LMEP, queda claro que a las personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales en los cuerpos de policía mencionados por el ordinal 6 de la Ley General de Policía, No. 7410, les resulta de aplicación el Transitorio IX de la LMEP, por lo que no se estima correcta la apreciación del Director de la Asesoría Jurídica del MOPT, en el sentido de que las regulaciones mencionadas hacen hincapié en que el Transitorio IX aplica únicamente para los funcionarios cubiertos bajo el Régimen del Servicio Civil.

·         El Transitorio IX de la LMEP responde no solamente al derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios, sino al efectivo cumplimiento de los principios rectores que establece su artículo 4 en los incisos b), d) y e), referidos al principio de carrera administrativa, el principio de excelencia en el servicio y el principio de mérito, capacidad y competencias, aplicables a todos los funcionarios de las entidades y órganos cubiertos por su ámbito de aplicación.

·         Conforme a los artículos 3 inciso f), 21, 23, 24 y 25 de la Ley No. 9552, los funcionarios de primer ingreso a las fuerzas de policía que se encuentran en su proceso de formación y capacitación realizando el Curso Técnico Básico Policial, adquieren la condición de estudiantes y durante esos procesos, es claro que no pueden aspirar a la estabilidad laboral.

·         El hecho de que los funcionarios policiales se encuentren excluidos de la limitación de la jornada de trabajo que establece el artículo 58 de la Constitución Política, no constituye ninguna dificultad para la aplicación del Transitorio IX de la LMEP, como afirma el Asesor Jurídico

·         El artículo 72[1] de la LGP que regula los nombramientos provisionales en puestos policiales vacante, no implica de ningún modo que a los funcionarios policiales no les resulte de aplicación el Transitorio IX de la LMEP, que tiene un objetivo totalmente distinto a aquel.

 

·         El Transitorio IX de la LMEP ordena a los órganos y entes públicos cubiertos por dicha normativa que, en atención a sus necesidades propias, elaboren de un plan para realizar los procedimientos necesarios que les permitan realizar nombramientos en propiedad en aquellas plazas que se encuentran interinas vacantes y exige como requisito ineludible, que la persona servidora pública ocupe la plaza vacante en forma interina, por un período no menor a dos años. Además, obliga a que dicho plan deba ser publicado en la Plataforma Integrada de Empleo Público (PIEP), de la Dirección General de Servicio Civil. De manera tal, que, contrario a lo que afirma el Asesor Jurídico, en la PIEP deben incluirse los datos relativos a la familia policial, conforme lo dispone la LMEP y su Reglamento.

 

·         Para cumplir con todo ello, por suplementación e integración normativa, pueden utilizarse la Resolución N° DG-RES-88-2023 del 07 de julio 2023, emitida por la DGSC, que contiene las disposiciones generales para la “Elaboración del Plan para el nombramiento en plazas interinas vacantes dentro del Régimen Estatutario”, en aplicación del Transitorio IX de la LMEP, así como la Circular N° DG-CIR-9-2024 de fecha 29 de febrero de 2024, de la misma Dirección General.

 

Y con base en todo ello, termina por concluir:

 

“1) Respecto a la consulta formulada en el oficio No. CARTA-MOPT-DM-2025-0536 de 12 de marzo de 2025 (Código interno N° 2884-2025) del Ministro de Obras Públicas y Transportes, el MIDEPLAN es del criterio que, de la simple lectura del Transitorio IX, así como de los artículos 2 inciso a) y 13 inciso c) de la LMEP, se desprende con toda claridad, que el Transitorio IX de la Ley Marco de Empleo Público sí resulta de aplicación para la familia contemplada en el inciso c) del artículo 13 de dicha Ley, sea, la de las personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales, incluyendo al personal policial de la Policía de Tránsito.

 

2) No existe norma alguna en la LMEP que excluya a la familia conformada por las personas servidoras públicas que se desempeñan en funciones policiales (artículo 13 inciso c)) de la aplicación del Transitorio IX, por lo que, en este caso aplica el conocido aforismo que indica: "No es lícito distinguir donde la ley no distingue."

 

3) Los funcionarios de los diferentes cuerpos de policía a nivel nacional, mientras se mantienen en la Academia Nacional de Policía realizando el Curso Técnico Básico Policial como parte de su obligado proceso de formación y capacitación, se encuentran en condición de estudiantes (…) y una vez superado ese período y cumplidos los requisitos establecidos, podrán adquirir la estabilidad laboral que ofrece el Estatuto Policial.

 

4) El hecho de que los funcionarios policiales, por disposición del artículo 143 del Código de Trabajo se encuentren excluidos de la limitación de la jornada de trabajo que establece el artículo 58 de la Constitución Política, no constituye ninguna dificultad para la aplicación del Transitorio IX de la LMEP, como afirma el Asesor Jurídico.

 

5) En la Plataforma Integrada de Empleo Público sí se deben incluir los datos relativos a la familia policial -y los de las demás familias de puestos- conforme lo dispone la LMEP y su Reglamento.

 

6) El plan de empleo público que elabore cada institución, necesariamente debe ajustarse a lo que la LMEP dispone y debe respetar lo dispuesto en el artículo 11 inciso b) de la misma Ley, en cuanto al contenido de dichos planes.

 

7) Para la correcta y oportuna implementación de la LMEP, las entidades y órganos del Sector Público cubiertas por su ámbito, aunque no pertenezcan al régimen de Servicio Civil, pueden aplicar de manera análoga y supletoria el Estatuto de Servicio Civil, sus Reglamentos, y la normativa que emita la DGSC, por ser este el Rector Técnico en materia de empleo público, ante ausencia de norma en materia de las relaciones de empleo público o mixto. Asimismo, pueden aplicar de manera análoga y supletoria la Resolución No. DG-RES-88-2023 y la Circular No. DG-CIR-9-2024, ambos de la misma Dirección General, para la elaboración del plan al que alude el Transitorio IX. “

 

Cabe indicar que, anteriormente, en atención de nuestro oficio No. DFP-OFI-1940-2024, de 24 de mayo de 2024, por el que conferimos igualmente audiencia facultativa a MIDEPLAN sobre una consulta referida a la aplicación del Transitorio IX de la LMEP a las municipalidades y mediante oficio No. MIDEPLAN-DM-OF-0755-2024 de 17 de junio de 2024, al igual que ahora concluyó que dicha norma transitoria es una norma de carácter general que no hace exclusión de ninguna institución de las cubiertas por la LMEP; resultando aplicable a todos los órganos y entes públicos contemplados en el artículo 2 de dicha Ley.

III.- Doctrina administrativa sobre el Transitorio IX de la LMEP.

Resumiendo lo ampliamente expuesto en los acápites A y B de nuestro dictamen PGR-C-152-2024 de 22 de julio de 2024, diremos que el objetivo de esa norma transitoria es solucionar el problema o disfuncionalidad administrativa de los interinazgos prolongados en el sector público, para lo cual se otorgó un plazo a las instituciones cubiertas por esa ley para elaborar un plan de estabilización funcionarial que permita convertir en permanentes los nombramientos interinos.  De conformidad con el Transitorio aludido, ese plan debe dar prioridad a los funcionarios interinos con al menos dos años de antigüedad, condicionado entre otras cosas a que su desempeño haya sido satisfactorio y no haya una objeción justificada de sus superiores (Dictamen PGR-C-075-2025 de 07 de abril de 2025).

 

Y en lo que interesa puntualmente por lo ahora consultado, interesa reiterar lo anteriormente sostenido en aquel precedente administrativo PGR-C-152-2024, op. cit., con respecto a la naturaleza, alcance y ámbito de aplicación de la norma contenida en el citado Transitorio IX; lo cual coincide una vez más con lo expuesto por MIDEPLAN, como ente rector del Empleo Público.

 

En aquella oportunidad sostuvimos lo siguiente:

 

“(…) comencemos por ver la literalidad de la norma en cuestión de la LMEP:

“TRANSITORIO IX- Los órganos y entes públicos contemplados en el artículo 2 [2], en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley, deberán elaborar un plan para realizar los procedimientos necesarios que permitan realizar nombramientos en propiedad, en aquellas plazas que se encuentran interinas vacantes.

Dicho plan deberá ser publicado en la plataforma integrada del empleo público, de la Dirección General de Servicio Civil.

Este proceso deberá contemplar el concurso de valoración de méritos establecido en el artículo 26 de la presente ley, de forma tal que a la persona servidora pública que esté ocupando la plaza vacante en forma interina, por un período no menor a dos años, se le considere de forma prioritaria, salvo que la jefatura inmediata manifieste su oposición fundamentada.” (Lo subrayado es nuestro).

 

Por su contenido específico y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, podemos afirmar que esta es una norma transitoria impropia o material[3], pues con ella no se pretende resolver un conflicto normativo entre la legislación anterior y la que se está creando con la LMEP , sino que, por el contrario, lo que establece es una regulación procedimental autónoma, específica, diferente y provisional - desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio perdería su vigencia y eficacia-  de las recogidas en la ley antigua y en la nueva, relativa a la estabilización de interinazgos prolongados, en los que se deberá elaborar, en primer lugar, un plan para realizar los procedimientos necesarios que permitan realizar nombramientos en propiedad en aquellas plazas que se encuentran interinas vacantes, el cual deberá ser publicado en la Plataforma Integrada de Empleo Público y, en segundo término, se establece que en dichos procedimientos excepcionales de selección para promoción interna, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, se deberá contemplar, ya sea de forma singular o como parte articulada del sistema de Concurso de Oposición, el denominado concurso de valoración de méritos, establecido en el artículo 26 de la misma Ley y ordinal 17 inciso b) de su Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 43952-. De forma tal, que al servidor que esté ocupando la plaza vacante en forma interina[4] por un período no menor a dos años, se le considere de forma prioritaria para ocupar en propiedad dicho puesto.

Y en lo que interesa al objeto puntual de la presente consulta, siendo que el punto de toda interpretación normativa es el elemento gramatical de la disposición -art. 10 del Código Civil-, y basándonos en el aforismo “in claris non fit interpretatio”, dada la claridad y univocidad del precepto legal analizado -Transitorio IX de la LMEP-, cuya literalidad no deja margen para interpretaciones alternativas, sin lugar a dudas, por ser indudablemente una norma de carácter general que prevé la convocatoria de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley (…) -art. 2 (…)

De modo que los procesos excepcionales de estabilización de empleo temporal o interino, en el ámbito local, así como en el resto de las instituciones públicas cubiertas por la LMEP, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, deberán regirse y ajustarse a lo que establece, a modo de reglas básicas, dicho Transitorio IX de la LMEP.” (Dictamen PGR-C-152-2024, op. cit.).

 

Así que partiendo de la premisa fundamental, según la cual, en orden a la aplicación de normas legales y a falta de regla de excepción de las mismas, el principio es su aplicación obligatoria (imperio de ley), hemos de reafirmar que, por su contenido específico -su literalidad- y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, el Transitorio IX de la LMEP es una norma transitoria impropia o material, de carácter general que, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, prevé la convocatoria de procesos selectivos excepcionales de selección para promoción interna, que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, que aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley, incluidas las fuerzas de policía que componen la denominada Fuerza Pública adscrita o que depende del Poder Ejecutivo -artículos 12 y 140, inciso 16) de la Constitución Política y 6 de la Ley General de Policía (LGP) No. 7410-.

 

Estimamos importante reiterar y destacar en esta ocasión que, en dichos procedimientos excepcionales de selección para promoción interna, “sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica” en lo relativo a la forma de acreditación de la idoneidad necesaria para ocupar cargos públicos, se deberá contemplar, ya sea de forma singular o como parte articulada del sistema de Concurso de Oposición, el denominado concurso de valoración de méritos, establecido en el artículo 26 de la misma Ley y ordinal 17 inciso b) de su Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 43952-. De forma tal, que al servidor que esté ocupando la plaza vacante en forma interina[5] por un período no menor a dos años, se le pueda considerar de forma prioritaria para ocupar en propiedad dicho puesto.

 

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

Por su contenido específico -su literalidad- y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, el Transitorio IX de la LMEP es una norma transitoria impropia o material, de carácter general que, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, prevé la elaboración de un plan para la convocatoria de procesos selectivos excepcionales de selección para promoción interna, que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, que aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley, incluidas las fuerzas de policía que componen la denominada Fuerza Pública adscrita o que depende del Poder Ejecutivo -artículos 12 y 140, inciso 16) de la Constitución Política y 6 de la Ley General de Policía (LGP) No. 7410-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd

 

 

PGR-C-078-2025

 

TRANSITORIO IX DE LA LMEP: INTERINAZGO CRÓNICO Y SU ESTABILIZACIÓN A TRAVÉS DE PROCEDIMIENTO GENERAL, EXCEPCIONAL Y PROVISIONAL. APLICACIÓN A LAS FUERZAS DE POLICÍA QUE COMPONEN LA DENOMINADA FUERZA PÚBLICA ADSCRITA O QUE DEPENDE DEL PODER EJECUTIVO.

 

Por oficio No. CARTA-MOPT-DM-2025-0536, de fecha 12 de marzo de 2025, , mediante el cual el Ministro de Obras Públicas y Transportes indica que, en el tanto existen criterios divergentes a lo interno de esa cartera ministerial, pretende que esta Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, determine si ¿El Transitorio IX de la Ley No.10154 “Ley Marco de Empleo Público” (LMEP), es de aplicación para los funcionarios ministeriales en labores de Policías de Tránsito y que pertenecen al Régimen Policial?

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-078-2025, de 21 de abril de 2025, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis concluye:

 

“Por su contenido específico -su literalidad- y su debida articulación con su reglamentación-Decreto Ejecutivo No. 43952-, el Transitorio IX de la LMEP es una norma transitoria impropia o material, de carácter general que, sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, prevé la elaboración de un plan para la convocatoria de procesos selectivos excepcionales de selección para promoción interna, que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas vacantes ocupadas provisionalmente por servidores interinos, que aplica a todos los órganos y entes públicos contemplados en el ámbito de aplicación de dicha Ley, incluidas las fuerzas de policía que componen la denominada Fuerza Pública adscrita o que depende del Poder Ejecutivo -artículos 12 y 140, inciso 16) de la Constitución Política y 6 de la Ley General de Policía (LGP) No. 7410-.”