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Opinión Jurídica : 052 - del 24/03/2025
24 de marzo del 2025
PGR-OJ-052-2025
Señora
Ana
Julia Araya Alfaro
Jefa
de Área
Comisiones Legislativas II
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEJUV-0159-2024
del 10 de octubre de 2024, mediante el cual requiere nuestro pronunciamiento sobre el proyecto de
ley que se tramita bajo el número de expediente 24.554,
denominado “LEY QUE REGULA LA PUBLICIDAD DIRIGIDA A MENORES DE EDAD”.
Previamente debemos señalar que en virtud de que el pasado 11 de febrero de
2025, se aprobó un texto sustitutivo de dicho proyecto de ley,
procederemos a referirnos a este último texto y no al originalmente consultado.
Asimismo, según
lo dispuesto en la Ley N.º 6815 del 27 de septiembre de 1982, Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede emitir
criterios legales a solicitud de los jerarcas de los distintos niveles de la
Administración Pública. En
otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar
cuando ejerce su función legislativa, sin embargo, con el fin de colaborar con
ese poder de la República, atenderemos la consulta realizada, advirtiendo que
se trata de un criterio jurídico no vinculante.
De igual forma, debemos señalar que el plazo de los
ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por
no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de
la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la
Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
I. OBJETO
DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley tiene como objetivo crear
una legislación específica en Costa Rica para regular la publicidad dirigida a
menores de edad, con el fin de proteger su bienestar y desarrollo integral. Se
señala que, aunque existen leyes generales sobre la protección al consumidor y
la niñez, no existe una normativa clara y específica que regule la publicidad
dirigida a menores, pues la legislación nacional se encuentra dispersa en esta
materia.
La propuesta busca garantizar que la
publicidad dirigida a niños y adolescentes sea ética, respetuosa, veraz y no
perjudicial, evitando que los menores sean expuestos a mensajes publicitarios
que promuevan conductas nocivas, conductas irresponsables, o expectativas
irreales. Además, busca evitar que los menores sean influenciados por
publicidad engañosa.
Este proyecto de ley busca crear un entorno
publicitario más seguro para los menores de edad, en línea con las
recomendaciones internacionales de protección infantil y el Código de la Niñez
y la Adolescencia.
II. FUNDAMENTO
JURÍDICO Y ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
La
iniciativa legal que se consulta puede encontrar fundamento en varias
normativas internacionales que buscan proteger los derechos de los niños frente
a la publicidad y el contenido perjudicial.
Específicamente,
la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Costa Rica mediante
Ley N.° 7184 del 18 de julio de 1990, establece en su
artículo 17 que los Estados deben promover la creación de directrices adecuadas
para proteger a los niños contra toda información y material que pueda ser
perjudicial para su bienestar. La convención reconoce la importancia de los
medios de comunicación y establece que los gobiernos deben asegurar que los
niños no estén expuestos a contenidos que puedan dañar su salud mental, física
o social.
De
igual forma, la Convención Americana sobre Derechos Humanos al referirse en su
artículo 13 a la libertad de expresión, permite la regulación de la libertad de
los medios de comunicación cuando se trata de la protección de la niñez y adolescencia.
En ese sentido, reconoce que los Estados pueden censurar ciertos contenidos en
espectáculos públicos y material audiovisual para proteger la moral, la salud y
el bienestar de los menores. Al respecto señala:
“Libertad de Pensamiento y de Expresión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de
pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el
inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a
responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la
ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás, o b. la protección de la seguridad nacional, el orden
público o la salud o la moral públicas.
3. No se puede restringir el derecho de
expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles
oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas,
o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera
otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y
opiniones.
4. Los espectáculos públicos pueden ser
sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el
acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin
perjuicio de lo establecido en el inciso 2.
5. Estará prohibida por la ley toda propaganda
en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que
constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar
contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los
de raza, color, religión, idioma u origen nacional.” (La
negrita no es del original)
Por
su parte, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha desarrollado directrices
para regular la publicidad dirigida a menores, especialmente en el contexto de
productos que afectan la salud, como alimentos y bebidas. Estas directrices
buscan reducir la exposición de los niños a la publicidad de productos poco
saludables y evitar la promoción de hábitos dañinos.
En
el ámbito europeo, podemos encontrar la Directiva 2010/13/UE sobre los
servicios de medios audiovisuales, que limita la publicidad hacia los menores
de edad. Esta directiva establece normas para proteger a los menores de
contenidos perjudiciales y restringe la publicidad dirigida a ellos,
especialmente en programación infantil.
Estas
normativas y directrices internacionales sirven de base para el desarrollo de
la presente iniciativa, buscando alinear el país con estándares internacionales
en la protección de los derechos de la niñez y adolescencia frente a la
publicidad. Por tanto, la aprobación del presente proyecto de ley se enmarca
dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
En
cuanto al articulado específico que se propone, se observa que el artículo 1
establece el ámbito de la ley, aplicándose a todas las personas físicas o
jurídicas que realicen publicidad destinada a menores de edad. Se asegura la
responsabilidad tanto de los creadores del mensaje publicitario como de quienes
lo distribuyen. Esta responsabilidad subsidiaria del creador del mensaje
resalta la importancia de que todas las partes involucradas en la creación y
difusión del contenido publicitario respeten los principios establecidos.
En
el artículo 2 del proyecto de ley, se reconoce que el Ministerio de
Gobernación, en coordinación con el Patronato Nacional de la Infancia (PANI),
será el encargado de la vigilancia y fiscalización del cumplimiento de la ley,
por lo que resulta necesaria la consulta a dichas instituciones.
Asimismo,
en este artículo y en los artículos 3 y 5, se establece la aprobación previa
del material publicitario por parte de la Oficina de Control de Propaganda del
Ministerio de Gobernación, como una medida preventiva crucial para garantizar
que la publicidad dirigida a menores cumpla con los estándares establecidos. Si
bien la censura previa está prohibida como regla de principio, la propia
Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 13, autoriza el control
previo cuando se trate de informaciones dirigidas a menores de edad, tal como
comentamos anteriormente. Ergo, estas normas cumplen con el estándar
interamericano de derechos humanos.
Por
su parte, el artículo 3 establece un plazo de quince días hábiles para que la
Oficina de Control de Propaganda se pronuncie sobre el material publicitario.
Este plazo parece razonable y proporciona seguridad jurídica tanto a los
productores de la publicidad como a los reguladores, para asegurar que las
decisiones sean tomadas en tiempo oportuno. No obstante lo anterior, la norma
es omisa en indicar qué pasa en los casos en que no existe pronunciamiento en
el plazo indicado, lo cual es conveniente aclarar para evitar problemas futuros
de aplicación e interpretación de la ley.
El
artículo 4 encomienda al Ministerio de Gobernación y al PANI la elaboración de
directrices apropiadas para proteger el bienestar de los menores. Estas
directrices son esenciales para proporcionar un marco claro y detallado sobre
los límites de lo que constituye publicidad adecuada y lo que no. Sin embargo,
el éxito de este artículo dependerá de la eficacia con que se desarrollen estas
directrices, ya que un marco normativo vago puede generar ambigüedades en la
aplicación de la ley.
En
el artículo 5 del proyecto se detallan las características específicas que
deben tener los mensajes publicitarios dirigidos a menores de edad. La ley
establece una serie de condiciones que buscan evitar la explotación, la
discriminación, el fomento de comportamientos dañinos y la manipulación
psicológica de los menores, lo cual es acorde con lo expuesto en la exposición
de motivos y con el margen de discrecionalidad con que cuenta el legislador en
esta materia.
El
artículo 6 establece las consecuencias legales por el incumplimiento de la ley,
dando la posibilidad de suspender la publicidad no aprobada, decomisar y
destruir el material publicitario y aplicar multas a las personas físicas o
jurídicas infractoras. La multa es de hasta diez salarios base mensual de
Oficinista 1 y se prevé el uso de la Fuerza Pública para garantizar el
cumplimiento, lo cual refuerza la autoridad del Ministerio de Gobernación en
caso de desacato. No obstante lo anterior, en virtud de que en esta materia
rige un principio de reserva legal, se recomienda establecer cuál es el
procedimiento específico para imponer dichas sanciones o, al menos, remitir a
al procedimiento ordinario dispuesto en la Ley General de la Administración
Pública.
Finalmente, se establece una disposición transitoria
señala que el Poder Ejecutivo deberá reglamentar la ley dentro de un plazo de
noventa días. Sin embargo, esta disposición no se trata en realidad de una
norma transitoria, sino de una norma dispositiva, pues debe recordarse que las
normas transitorias son aquellas que resultan útiles para
definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o
las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas
por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular,
de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las
llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa
nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto,
temporal y excepcional a ciertas situaciones. Por ello, en la base
de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas
planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.
Con
base en lo anterior, podemos concluir que lo regulado en el transitorio del
proyecto de ley en estudio tiene carácter ordinario y no transitorio. Ergo, se
sugiere ubicar su contenido en un artículo del proyecto.
III.
CONCLUSIÓN
De
lo expuesto, debemos concluir que la presente iniciativa se basa en diversas
normativas internacionales que protegen los derechos de los menores de edad
frente a la publicidad y contenidos perjudiciales, como la Convención sobre los
Derechos del Niño y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las cuales
permiten la regulación y control previo de la libertad de expresión en aras de
proteger la moral, salud y bienestar de estos menores. Por tanto, la aprobación
o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador.
No
obstante lo anterior, se recomienda aclarar cuáles serán las consecuencias de
no obtener una respuesta dentro del plazo estipulado para la aprobación del
material publicitario, consultar al Ministerio de Gobernación y al PANI de la
presente iniciativa, especificar cuál procedimiento se utilizará para la
imposición de las multas y sanciones y modificar la disposición transitoria
propuesta, para ubicarla correctamente dentro del cuerpo del proyecto.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-OJ-052-2025
PUBLICIDAD
DIRIGIDA A MENORES DE EDAD. CENSURA PREVIA PERMITIDA EN EL CASO DE LOS MENORES
DE EDAD. PROTECCIÓN INTERNACIONAL. LIBERTAD DE EXPRESIÓN.
La señora Ana Julia
Araya Alfaro, Jefa de Área de las Comisiones Legislativas II de la Asamblea
Legislativa requiere nuestro pronunciamiento sobre el proyecto de ley que se
tramita bajo el número de expediente 24.554,
denominado “LEY QUE REGULA LA PUBLICIDAD DIRIGIDA A MENORES DE EDAD”.
Mediante opinión jurídica PGR-OJ-052-2025 del 24 de marzo del 2025, suscrita por Silvia Patiño Cruz, se concluyó que la presente iniciativa se basa en diversas normativas internacionales que protegen los derechos de los menores de edad frente a la publicidad y contenidos perjudiciales, como la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las cuales permiten la regulación y control previo de la libertad de expresión en aras de proteger la moral, salud y bienestar de estos menores. Por tanto, la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
No obstante lo anterior, se recomienda aclarar cuáles serán las consecuencias de no obtener una respuesta dentro del plazo estipulado para la aprobación del material publicitario, consultar al Ministerio de Gobernación y al PANI de la presente iniciativa, especificar cuál procedimiento se utilizará para la imposición de las multas y sanciones y modificar la disposición transitoria propuesta, para ubicarla correctamente dentro del cuerpo del proyecto.