Opinión Jurídica : 049 - del 21/03/2025

21 de marzo de 2025

PGR-OJ-049-2025

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAJUR-1244-2025, de 10 de marzo de 2025, asignado el 14 de marzo último, mediante el cual nos pone en conocimiento que, por moción aprobada, dicha Comisión Permanente dispuso consultarnos el proyecto denominado “LEY PARA CREAR LA LICENCIA REMUNERADA POR DESASTRES NATURALES: ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO AL ARTÍCULO 69 DE LA LEY No. 2, CÓDIGO DE TRABAJO, DE 27 DE AGOSTO DE 1943”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo No. 24.745 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018; OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022, PGR-OJ-035-2023 de 27 de marzo de 2023, PGR-OJ-042-2024 de 01 de abril de 2024 y PGR-OJ-025-2025 de 18 de febrero de 2025).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, consideramos relevantes y necesarios de comentar y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad.

II.- Consideraciones generales relativas al motivo y el contenido de la propuesta legislativa.

En el contexto inminente del cambio climático y siendo que Costa Rica, por su ubicación geográfica, enfrenta una creciente vulnerabilidad por desastres naturales, cuya frecuencia e intensidad aumentan, afectando no solo infraestructuras, sino que también la continuidad de actividades económicas, complicando incluso el acceso a los centros de trabajo, surge la necesidad urgente de establecer un marco legal que proteja a las personas trabajadoras durante esas situaciones críticas.

Por ello, a través dela reforma al artículo 69 del Código de Trabajo, el proyecto de ley promueve la creación una licencia remunerada de dos días naturales como consecuencia de la declaratoria de un estado de emergencia emitida por el Poder Ejecutivo producto de un desastre natural, ya sea porque se vean impedidas de acceder a su centro de trabajo o transitar por las vías de circulación necesarias para acudir a este, debido a las recomendaciones, restricciones o prohibiciones al desplazamiento establecidas por las autoridades competentes, o cuando exista una situación de riesgo grave e inminente derivada de un desastre natural, o por la desaparición de un familiar en primer grado de consanguinidad o afinidad; en este último caso deberá acreditarse la dicha situación con una certificación oficial de las autoridades judiciales competentes.

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

A.- Comentarios generales sobre el proyecto de ley.

Licencia laboral por calamidad doméstica a la luz del Derecho de la Constitución:

Comencemos por indicar que según refieren la doctrina y la jurisprudencia laboral imperante en nuestro medio, uno de los principios básicos del Derecho laboral es el de la continuidad o permanencia, según el cual, la tendencia es a la estabilidad o conservación del contrato o relación de trabajo. Y por ello, el ordenamiento jurídico nacional contiene manifestaciones expresas de dicho principio, al preferir, por ejemplo, el contrato por tiempo indefinido respecto del pactado a plazo o por tiempo determinado (ver artículos 26, 27, 30 incisos c) y d), del Código de Trabajo), haciendo prevalecer la continuidad del contrato antes que su ruptura; en supuestos de licencias, descansos, enfermedades, prórroga o renovación, u otras causas análogas, según se prevé en el párrafo segundo del artículo 153 del citado código (Pronunciamiento OJ-117-2021 de 20 de julio de 2021).

Tal y como lo hemos reconocido en nuestra jurisprudencia administrativa, haciendo especial alusión al empleo público, pero debiendo considerarse que igual ocurre en las contrataciones laborales privadas, la relación de trabajo o de servicio puede experimentar diversas vicisitudes a lo largo de su existencia (Pronunciamiento PGR-OJ-014-2023 de 20 de febrero de 2023).

Normalmente durante el servicio activo pueden darse otras situaciones o estados transitorios que no obstan incluso breves cesaciones del ejercicio del puesto, sin que aquella relación se extinga, tales como las vacaciones, permisos y licencias, que por demás constituyen típicos derechos laborales que la ley establece de forma general y que se desarrollan y concretizan por múltiples normas jurídicas de muy diverso rango y competencia (leyes especiales, reglamentaciones internas y convenciones colectivas), coexistentes todas en nuestro medio dentro de la compleja articulación normativa propia del ordenamiento jurídico laboral y de empleo público (Dictámenes C-166-2006 de 26 de abril de 2006, C-142-2008 de 5 de mayo de 2008, C-095-2013 de 10 de junio de 2013, C-156-2016 de 15 de julio de 2016 y C-069-2019 de 19 de marzo de 2019).

Interesan especialmente, por ahora, los permisos y licencias.

En términos muy generales, si bien los permisos y las licencias son interrupciones de la actividad laboral o profesional de los trabajadores en general, su elemento diferenciador es el lapso por el cual se conceden; siendo breves los permisos y de mayor duración las licencias. No puede obviarse también que por lo general ambas pueden tener sustento normativo en causales distintas dispersas en la normativa vigente e igualmente pueden ser o no remuneradas o retribuidas, según se continúe o no percibiendo el salario durante su disfrute (Dictámenes C-166-2006, C-142-2008, C-095-2013, C-156-2016 y C-069-2019, op. cit.).

La regulación de las licencias y permisos laborales ha sufrido una reconfiguración a partir de los años noventas, tanto en el sector público como en el privado, motivada especialmente por el avance inevitable del Derecho frente a las nuevas e impostergables tendencias de la flexibilización laboral, y especialmente, ante el reconocimiento del derecho a la conciliación del trabajo con la vida personal y la familia, a favor de todo trabajador (Dictamen C-166-2006, op. cit., C-063-2016 del 01 de abril del 2016, Pronunciamientos PGR-OJ-014-2023 de 20 de febrero de 2023 y PGR-OJ-114-2023 de 13 de noviembre de 2023).

Para comprender mejor el contexto en que se desarrollan estos institutos jurídicos, debemos recordar que de conformidad con el artículo 72 del Código de Trabajo, es prohibido para los empleados en general abandonar su trabajo sin causa justificada o sin licencia del patrono. A su vez son causas justas que faculta al patrono para dar por terminado el contrato de trabajo cuando el trabajador, después de que el patrono lo aperciba por una vez, abandone el trabajo en horas laborales sin causa justificada o sin licencia del patrono y cuando el trabajador deje de asistir al trabajo sin permiso del patrono y sin causa justificada durante dos días consecutivos o durante más de dos días alternos dentro del mismo mes calendario –art. 81, incisos g) e i) Ibídem-.

Por ello, para poder ausentarse, el trabajador debe tener una causa justificada o un permiso del patrono y así poder no considerar aquel absentismo como un incumplimiento contractual. Según aludimos, los permisos se corresponden con ausencias por períodos cortos y las licencias con lapsos más prolongados.

En nuestro país la regulación de los permisos y licencias con goce y sin goce de salario, es variada y dispersa. Aunque existen algunas normas que regulan casos específicos relacionados con lo que podríamos denominar deberes inexcusables de carácter público y personal[1] de los trabajadores, como el artículo 69 inciso j) del Código de Trabajo que establece como obligación del patrono conceder a los trabajadores el tiempo necesario, sin reducción del salario, para el ejercicio del sufragio en las elecciones populares –nacionales y municipales- y consultas populares bajo la modalidad de referéndum, y la contenida en el ordinal 515[2] del mismo cuerpo legal que establece la prohibición de negar permiso a los trabajadores para ausentarse del lugar donde ejecutan sus labores, cuando éstos deban comparecer como testigos o actuar en alguna otra diligencia judicial. Tampoco pueden rebajarles sus salarios por ese motivo, siempre que los trabajadores muestren, por anticipado, la respectiva orden de citación o de emplazamiento.

Ahora bien, con esta propuesta legislativa se quiere modificar el citado artículo 69 del Código de Trabajo, para crear y regular una licencia remunerada de dos días naturales como consecuencia de la declaratoria de un estado de emergencia emitida por el Poder Ejecutivo producto de un desastre natural, ya sea porque se vean impedidas de acceder a su centro de trabajo o transitar por las vías de circulación necesarias para acudir a este, debido a las recomendaciones, restricciones o prohibiciones al desplazamiento establecidas por las autoridades competentes, o cuando exista una situación de riesgo grave e inminente derivada de un desastre natural, o por la desaparición de un familiar en primer grado de consanguinidad o afinidad.

Al respecto, debemos indicar que, entre las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa propias del ordenamiento jurídico laboral, en nuestro medio han sido los reglamentos autónomos de trabajo[3] y las convenciones colectivas de trabajo[4] del Sector Público, las que han venido regulando ese tipo de licencias, por demás especiales y excepcionales; disposiciones que, a nivel general, han sido avaladas desde la perspectiva de su regularidad y conformidad con el Derecho de la Constitución Política, sus principios y valores.

Como aludimos, la obligación básica de todo trabajador es realizar personalmente la labor para la cual fue contratado. No obstante, esa obligación básica no es absoluta, pues el legislador puede prever la ocurrencia de ciertas circunstancias excepcionales, no imputables al trabajador, en tanto obedecen a prescripciones legales o de fuerza mayor o caso fortuito, que justificarían licencias o permisos laborales, casi siempre remunerados, por las que los trabajadores no estarían obligados a prestar sus servicios o estarían facultados temporalmente a no hacerlo, sin que dichas circunstancias les representen una causal para la terminación del contrato, como sería la denominada “calamidad doméstica” debidamente demostrada.

Para comprender mejor la figura, nos serviremos de la acepción dada por la Corte Constitucional de Colombia, según la cual: “(…) siguiendo la doctrina especializada en la materia, la calamidad doméstica opera “ante todo suceso familiar cuya gravedad afecte el normal desarrollo de las actividades del trabajador, en la cual pueden verse amenazados derechos fundamentales de importancia significativa en la vida personal o familiar del mismo, como por ejemplo una grave afectación de la salud o la integridad física de un familiar cercano –hijo, hija, padre, madre, hermano, cónyuge o compañero-, el secuestro o la desaparición del mismo, una afectación seria de la vivienda del trabajador o de su familia por caso fortuito o fuerza mayor, como incendio, inundación o terremoto, para citar algunos ejemplos. Todas estas situaciones, u otras similares, pueden comprometer la vigencia de derechos fundamentales de los afectados, o irrogarles un grave dolor moral, y los obligan a atender prioritariamente la situación o la emergencia personal o familiar, por lo cual no están en condiciones de continuar la relación laboral prestando su servicio personal, existiendo un imperativo de rango constitucional para suspender el contrato de trabajo”

(…) aquella tiene un fundamento constitucional en los principios de dignidad humana y de solidaridad (…), así como en el respeto por los derechos fundamentales del trabajador (…). (i) Con soporte en la noción de dignidad, puesto que el empleador no puede emitir órdenes que conlleven un trato cruel, inhumano o degradante, ni que representen un abierto desconocimiento de las mínimas necesidades morales y materiales que requieren sus trabajadores; (ii) en el deber de solidaridad, ya que dicho precepto constituye un límite constitucional a las facultades subordinantes del empleador, es decir, a la actuación exclusivamente utilitaria. Al contrario, le corresponde proceder de forma humanitaria ante aquellas circunstancias que pongan en grave riesgo la vida y salud del trabajador (…)” (Sentencia T-460/18, Bogotá D.C., 3 de diciembre de 2018[5]).

Por consiguiente, la calamidad doméstica no se configura ante cualquier suceso familiar o personal que se le presente al trabajador, sino ante un evento excepcional descrito por el legislador, cuya gravedad obliga al trabajador a atender prioritariamente esa circunstancia, en tanto representa un impacto negativo en el normal desarrollo de su vida personal, laboral o profesional. De ahí que dicha Corte colombiana ha considerado que constituiría una vulneración del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, pero además de forma manifiestamente insolidaria, obligar al trabajador desempeñar sus funciones de su cargo cuando las condiciones familiares y personales fácticamente no lo permiten. Y muchos menos es lícito exigirle al trabajador, en caso de calamidad doméstica, compensar el tiempo fuera de la jornada de trabajo o descontárselo de su salario, pues no es una situación imputable a la decisión libre y voluntaria del trabajador, sino a un hecho ajeno por entero a su voluntad y, en la mayoría de los casos, de fuerza mayor.

Incluso, según refiere aquella sentencia constitucional, habría casos excepcionales o límites que desbordarían el marco legal, en los que demostrados presupuestos sustanciales y particulares, que adviertan un impacto negativo considerable en la situación personal o familiar del trabajador, y considerada la situación particular del empleador, debiera de otorgárseles la licencia por el tiempo necesario para superar la gravedad de la calamidad doméstica y fijarse un plazo razonable de remuneración.

A nivel nacional, siguiendo un derrotero doctrinal similar al colombiano, como órgano asesor imparcial de la Sala Constitucional, hemos determinado que las licencias o permisos motivados por calamidad doméstica o contingencias de fuerza mayor, establecidos especialmente en convenciones colectivas, son excepcionales y forzados, pues se fundamentan obviamente en circunstancias especiales y que tratan de resguardar aspectos vivenciales esenciales del ser humano y su relación en la familia como núcleo esencial de la sociedad (arts. 51 y 52 constitucionales), reconocen la dignidad humana y aplican el principio de solidaridad, pero siempre limitados al principio de razonabilidad en cuanto al número de días otorgados, por lo que pueden considerarse constitucionalmente válidos.

Para ejemplarizar dicha posición, sirva la siguiente trascripción del fallo insignia en la materia, de la Sala Constitucional:

“En relación con la constitucionalidad de este inciso, la Sala coincide con el criterio de la Procuraduría, en el sentido que estas licencias por calamidad doméstica o contingencias de fuerza mayor son permisos excepcionales que se fundamentan en circunstancias especiales y que tratan de resguardar aspectos vivenciales esenciales del ser humano y su relación en la familia como núcleo esencial de la sociedad (arts. 51 y 52, Constitucionales), además de que reconocen la dignidad humana y aplican el principio de solidaridad, de manera que estas licencias pueden ser consideradas constitucionalmente razonables. Aunado a lo anterior, adviértase que la norma regula circunstancias que salen de la esfera de control del trabajador, pues responden a fenómenos de la naturaleza donde no media la voluntad de las personas. Constituyen graves crisis que ninguna persona desea, simplemente llega. De ahí que sea constitucionalmente válido que la convención colectiva proteja el estado de vulnerabilidad en que se encontraría una persona que sufra una pérdida de ese tipo, pues precisamente la Carta Política hace un llamado a brindar protección especial a aquellas personas que se encuentran en un estado de calamidad o vulnerabilidad. Ergo, el inciso e), impugnado no deviene inconstitucional”. (Sentencia No. 2019-001107 de las 18:30 horas del 23 de enero de 2019. Criterio reiterado en las sentencias Nos. 2019-004039 de las 12:10 hrs. del 6 de marzo de 2019, 2020-019812 de las 13:02 hrs. del 14 de octubre de 2020, 2023-010218 de las 12:10 hrs. del 3 de mayo de 2023 y 2024-017869 de las 13:06 hrs. del 26 de junio de 2024, todas de la Sala Constitucional).

B.- Observaciones jurídicas específicas sobre el alcance de la reforma propuesta.

En términos generales, con base en la posición unívoca y reiterada de la jurisprudencia constitucional citada, podemos afirmar que la propuesta legislativa se conforma con el Derecho de la Constitución, los principios y valores que lo informan, según lo ha definido la jurisprudencia constitucional.

Véase que las licencias remuneradas propuestas se basan en situaciones o circunstancias objetivas específicas, además de excepcionales, graves y constatables, en las que los trabajadores no estarían obligados a prestar sus servicios o estarían facultados provisoriamente a no hacerlo, para así poder atender prioritariamente los impactos negativos en el normal desarrollo de su vida personal o familiar. Y por el número de días otorgados (dos días naturales, ampliables excepcionalmente por el mismo término), podemos afirmar que dichas licencias resultan racionales y, por demás, proporcionadas.

Aunque, en cuanto al término o duración de las mismas, debiera de valorarse, como se hizo en Colombia, la posibilidad de que, excepcionalmente, en casos límites, proporcional a la gravedad de la situación o circunstancias específicas, dichas licencias puedan otorgarse por el tiempo necesario y razonable, superior al máximo de los 4 días naturales propuestos, para mitigar de forma real el impacto negativo en la situación personal o familiar de los trabajadores.

Por otro lado, siendo que ese tipo de licencias existen principalmente en el Sector Público y han sido avaladas reiteradamente por la Sala Constitucional, el pretender otorgar a nivel legal y como norma con indiscutible vocación de generalidad y de innegable orden público (ius cogens en la terminología clásica), haciendo extensible ese beneficio incluso al sector privado, estimamos que ello resulta razonablemente adecuado, y se conforma el principio de igualdad ante la ley, pues no es lógico que aplique únicamente para algunos empleados y trabajadores de servicios económicos del Estado en los que tal beneficio es producto de la negociación colectiva, pues todos los trabajadores en general están expuestos a esas situaciones o circunstancias inexorables y aleatorias de la vida que pueden impactar considerable y negativamente su vida personal o familiar.

De modo que la calamidad doméstica propuesta ha de entenderse como una causal de justificación que les permitiría a todos los trabajadores, sean públicos o privados, ausentarse temporalmente del lugar de trabajo (licencia), sin que la ocurrencia de esa circunstancia les represente una ruptura de su vínculo con el empleador, siempre que cumplan las condiciones, plazos y requisitos previstos en la legislación laboral.

Por último, si bien la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular -artículo 105 constitucional-, quienes en el ejercicio de su potestad legislativa -art. 121.1 Ibíd.-, gozan de una discrecionalidad amplia pero no absoluta, que les permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estimen más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense, aunque no sea formalmente obligado, respetuosamente, debemos sugerir la necesaria socialización del proyecto de ley, para que, en caso de aprobarse, éste sea fruto indiscutible del diálogo social; es decir, producto de consultas y diálogos previos de los actores sociales involucrados -trabajadores, sus representantes y el sector patronal o empresarial-, que permitan, al final de cuentas, balancear los distintos objetivos e intereses en juego, dadas sus innegables repercusiones económicas, pues al final de cuentas interesa no sólo tener en cuenta la situación económica del país, sino también la capacidad financiera de los empleadores.

Conclusión:

El proyecto de ley consultado no presenta inconvenientes a nivel jurídico.

Respetuosamente, sugerimos valorar las observaciones efectuadas acerca de la socialización del proyecto a los diversos interlocutores sociales, a fin de mejorar, consensuar y validar la propuesta legislativa.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Sin posibilidad de ejecución por medio de un representante o sustituto.

[2] Véase la reforma propuesta en el expediente legislativo No. 23.142, dictaminado con nuestro pronunciamiento PGR-OJ-132-2022 de 10 de octubre de 2022.

[3] Art. 72.4 del Reglamento autónomo de trabajo del SINART; solo por citar una de las tantas disposiciones reglamentarias existentes sobre la materia.

[4] Art. 68, inciso g) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Cañas; art. 49 de la Convención Colectiva de Trabajo de JAPDEVA; art. 34, inciso e), de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba; art. 34, inciso e), Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Nacional de las Mujeres, entre otras muchas.

[5] https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018t-460-18.htm