Opinión Jurídica : 039 - del 07/03/2025

07 de marzo de 2025

PGR-OJ-039-2025

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CE23118-0123-2025 de 4 de marzo de 2025, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley denominado “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE OROTINA A LA CONDONACIÓN DE DEUDA A LA ASOCIACIÓN DE HOGAR PARA PERSONAS ADULTAS MAYORES PRESBÍTERO JESÚS MARÍA VARGAS VÁSQUEZ DE OROTINA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.391.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (al respecto, ver pronunciamientos de esta Procuraduría OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR- OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-112-2024 de 30 de setiembre de 2024,PGR-0J-122-2024 de 14 de octubre de 2024, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, entre otros)

I. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley está compuesto por un artículo único que propone autorizar a la Municipalidad de Orotina para que condone la deuda (monto principal más intereses) que mantiene la Asociación de Hogar para Personas Adultas Mayores Presbítero Jesús María Vargas Vásquez de Orotina con esa municipalidad, por concepto de servicios de agua potable e hidrantes.

Al respecto, en la exposición de motivos de este proyecto se indica lo siguiente:

“ (…) En el caso que interesa a este proyecto, tenemos que la mencionada Asociación, a raíz de la implementación de un nuevo esquema de determinación del consumo de agua potable, incrementó su deuda mensual con la Municipalidad a partir del mes de febrero de 2023, la cual ha mantenido un comportamiento uniforme hasta el mes de diciembre del mismo año, generando un total por ese periodo de siete millones setecientos setenta y cuatro mil cuatrocientos veinticuatro colones con 89/100, que incluye el principal (seis millones setecientos veintidós mil novecientos setenta y tres colones con 60/100), intereses al 24 de enero de 2024 (doscientos dieciséis mil ochocientos cinco colones con 24/100) y el IVA (ochocientos treinta y cuatro mil seiscientos cuarenta y seis colones con 05/100).

Dada la situación económica complicada que adolece la Asociación y el interés público que atiende, que es enteramente municipal, lo propio es apoyarla con la condonación del anterior monto, lo cual le permitiría dedicar esos recursos a la gestión sustantiva que es su razón de ser, como es la atención de las necesidades básicas de la población adulta mayor que alberga. Esta medida implicaría el compromiso de la Asociación de procurar austeridad en el consumo que se genere de enero de 2024 en adelante y el de la Municipalidad de gestionar, internamente y en el menor plazo posible, una tarifa subvencionada que permitiría solidariamente ser consonantes con el bien social al cual se dedica. La condonación abarcaría el principal y los intereses sin importar la fecha de una nueva liquidación, no así el IVA, en tanto constituye un impuesto administrado por el Ministerio de Hacienda, dependencia esta última ante la cual la Asociación podría gestionar una condonación, una exención o cualquier otro instrumento para la extinción de la obligación tributaria, conforme con el ordenamiento jurídico. (…)” (Lo resaltado no es del original).

Como se advierte, la presente iniciativa corresponde a un proyecto de ley que pretende autorizar a la Municipalidad de Orotina a condonar una deuda a una asociación concreta, por lo que resulta necesario hacer referencia al instituto de la condonación y los requisitos que el ordenamiento impone para su autorización.

Valga indicar que, realizado el estudio del expediente respectivo, se advirtió que existe otra iniciativa formulada en iguales términos a los aquí propuestos, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.578, lo que se deja indicado para los efectos que los señores diputados y señoras diputadas estimen convenientes.

II. SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS

Respecto al instituto de la condonación, este se concibe como una forma de extinción de las obligaciones, que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello.

Sobre el tema, en el dictamen número PGR-OJ-022-2025 de 17 de febrero del 2025 se realizó una síntesis del criterio que ha sostenido este Órgano Asesor, en los siguientes términos:

“(…) La Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, OJ-188-2021 del 30 de noviembre de 2021, PGR-OJ-135-2022 del 12 de octubre de 2022, entre otras.)

Hemos señalado que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

En cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007, entre otros).

Sobre este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Esta Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

Por otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Reiterado en los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original)

De acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación no favorezca a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter general.

En consecuencia, si bien el legislador puede autorizar la condonación de deudas, lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por lo que se impide autorizar la liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.” (Lo resaltado no es del original)

Del criterio supra transcrito, debe enfatizarse que la condonación de obligaciones procede a condición de que posea un alcance general, es decir, la autorización propuesta en un proyecto de ley para condonar una deuda no podría ser especifica e individualizada. Además, la autorización que se conceda debe establecer las condiciones de ésta, es decir, debe determinar las obligaciones condonables, plazo de vigencia y extensión del beneficio; así como responder a los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

En concordancia con lo antes dicho y, a modo ilustrativo, se menciona que tratándose de adeudos derivados de obligaciones tributarias, la condonación también se conceptualiza como una forma de extinción de ese tipo de adeudos, según lo estipulado en el artículo 35 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT) y se concibe como la renuncia gratuita que hace el acreedor, en favor del obligado, de todo o parte de su crédito, el cual se refiere a obligaciones ya nacidas (al respecto ver opinión jurídica número PGR-OJ-019-2025 de 10 de febrero de 2025 y PGR-C-092-2024 de 27 de mayo de 2024, entre otras).

En esa línea, el numeral 50 del CNPT, es claro en establecer que la condonación de adeudos por tributos solo es posible mediante autorización legal con alcance general:

“Artículo 50.- Procedimientos. La obligación de pagar los tributos solamente puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general. Las obligaciones accesorias, como intereses, recargos y multas, solo pueden ser condonadas por resolución administrativa, dictada en la forma y las condiciones que se establezcan en la Ley”.

Así las cosas, se desprende de lo expuesto que, conforme a la regulación contenida en nuestro ordenamiento jurídico, la autorización para condonar deudas por parte de entidades públicas debe establecerse mediante ley, de alcance general, que disponga los parámetros objetivos para su aplicación y que responda a los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad.

III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como se indicó, el proyecto de ley objeto de consulta propone autorizar a la Municipalidad de Orotina para que condone una deuda específica e individualizada de una Asociación concreta, sea, la Asociación de Hogar para Personas Adultas Mayores Presbítero Jesús María Vargas Vásquez de Orotina.

En esa línea, el proyecto de ley identifica, puntualmente, la obligación que se autoriza condonar, al indicar que se trata de un deudo, por un monto especifico, derivado de la prestación del servicio de agua potable e hidrantes. Indica el texto de la norma propuesta lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se autoriza a la Municipalidad de Orotina para condonar a la Asociación de Hogar para Personas Adultas Mayores Presbítero Jesús María Vargas Vásquez de Orotina, cédula jurídica N.° 3-002-045560, la deuda que esta última mantiene con la primera, correspondiente a la suma de seis millones setecientos veintidós mil novecientos setenta y tres colones con 60/100, por concepto de principal por los servicios de agua potable e hidrantes, así como los intereses que sobre ese principal se hayan generado y se generen hacia futuro.

Dicha deuda atañe al periodo que comprende desde el mes de febrero de 2023 al mes de diciembre de 2023, ambos meses inclusive.

Rige a partir de su publicación.”

Conforme al texto del proyecto de ley supra transcrito, la presente iniciativa podría poseer roses de constitucionalidad con los principios de igualdad y razonabilidad.

En este sentido, debe enfatizarse que, si bien el legislador puede autorizar la condonación de deudas, dentro de determinados parámetros, lo cierto es que dicha autorización debe ser conforme con el principio de igualdad y debe responder a criterios objetivos y razonables.

En efecto, tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional en su sentencia número 2581-1999, el principio de igualdad, consagrado en los artículos 18 y 33 de la Constitución, impide que el legislador pueda autorizar o establecer el perdón de las deudas de una persona específica e individualizada. Al efecto, en el considerando tercero de la sentencia mencionada, la Sala Constitucional precisó lo siguiente:

“III.- De esta argumentación se debe reconocer que, en efecto, el legislador está obligado a obedecer el principio de igualdad cuando exime de deudas con el fisco. Sería erróneo sostener que esta competencia es irrestricta. Por el contrario, el principio en cuestión le veda disponer, por ejemplo, el perdón de las deudas de una persona específica. Así lo entiende el artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios al decir que la obligación de pagar los impuestos solo puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general, enunciado que indudablemente deriva de la combinación del artículo 18 con el 33 de la Constitución Política, sobre igualdad frente a las cargas públicas.”

Bajo el criterio de la Sala Constitucional mencionado, la iniciativa de ley que proponga una condonación especifica y concreta, como sucede en el presente caso, en el que el proyecto de ley remite a una beneficiaria única, identificada e individualizada, sea la Asociación de Hogar para Personas Adultas Mayores Presbítero Jesús María Vargas Vásquez, vulnera el principio de igualdad, además, infringe el principio de razonabilidad, al no establecerse parámetros objetivos que justifiquen la autorización de condonación.

De esta manera, aún y cuando los motivos que sustentan la iniciativa pueden estimarse como loables, lo cierto es que el texto del proyecto de ley, al plantear una condonación individualizada y concreta, roza con los principios de igualdad y razonabilidad.

IV. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE OROTINA A LA CONDONACIÓN DE DEUDA A LA ASOCIACIÓN DE HOGAR PARA PERSONAS ADULTAS MAYORES PRESBÍTERO JESÚS MARÍA VARGAS VÁSQUEZ DE OROTINA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.391, podría presentar posibles roces con los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, al proponer una autorización de condonación de una deuda específica a una única asociación individualizada; por ello, se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas revisar el texto del proyecto de ley a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre el tema.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc