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Opinión Jurídica : 040 - del 07/03/2025
07 de marzo de 2025
PGR-OJ-040-2025
Señora
Rosaura Méndez
Gamboa
Diputada,
Partido Liberación Nacional
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos
respuesta a su oficio AL-PLN-RMG-0035-2025 del 31
de enero último, por medio del cual nos plantea una consulta
relacionada con las comisiones municipales de investigación.
Concretamente, nos formula las siguientes preguntas:
“1. De acuerdo con el Código Municipal, artículo 13, inciso n) ¿Puede
una Municipalidad, mediante su concejo municipal, crear comisiones
investigadoras para indagar sobre irregularidades administrativas en otras instituciones
autónomas?
2. ¿Está facultada la Municipalidad y/o Concejo Municipal, mediante las
comisiones especiales y/o permanentes, solicitar un “llamado a cuentas” a la
sociedad civil o funcionarios públicos para referirse a temas relacionados con
otras instituciones autónomas?
3. Si al crearse una comisión “investigadora”, de acuerdo con las
atribuciones brindadas al Concejo Municipal, para un tema específico, siendo
así reflejado en su nombre ¿Puede esta comisión referirse o investigar otros
temas para los cuales no fue constituida? ¿Podría alegarse pérdida de
conexidad?”
Antes
de referirnos a las preguntas que se nos plantean, es necesario precisar los
alcances del pronunciamiento que emitiremos.
I.- SOBRE LA
NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros
pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta
Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración
Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.°
6815 de 27 de setiembre de 1982) dispone, en su artículo 4, que “Los
órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los
diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio
técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión
de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos,
quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado es
nuestro).
De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General sólo está
facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración
Pública, dictámenes a los cuales el artículo 2 de la citada ley les atribuye
efectos vinculantes. En este caso, no estamos frente a una consulta planteada
por un órgano de la Administración Pública, sino por una diputada en ejercicio
de labores de control político, por lo que, en principio, la consulta
resultaría inadmisible.
A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la
consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta
Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado, con la advertencia de que
el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor
es el de una opinión jurídica.
II.- SOBRE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS
Como ya indicamos, las interrogantes que se nos formulan
están relacionadas con la creación y las facultades de las comisiones
municipales de investigación.
Seguidamente nos referiremos a cada una de las preguntas planteadas:
“1. De acuerdo con el Código Municipal, artículo 13, inciso n) ¿Puede
una Municipalidad, mediante su concejo municipal, crear comisiones
investigadoras para indagar sobre irregularidades administrativas en otras
instituciones autónomas?”
Para dar respuesta a esta pregunta, interesa señalar que las comisiones
municipales permanentes y especiales son órganos auxiliares del Concejo
Municipal, que tienen a su cargo el estudio de asuntos específicos de
importancia para el cantón. Los
dictámenes de dichos órganos son actos preparatorios que facilitan la toma de
decisiones por parte del Concejo.
El fundamento legal para la creación de las comisiones municipales se
encuentra, básicamente, en los artículos 13 inciso n), 34 y 49 del Código
Municipal. Esas normas disponen lo siguiente:
“Artículo 13. - Son
atribuciones del concejo:
a) …
n) Crear las comisiones especiales
y las comisiones permanentes y asignarles funciones.
ñ) (…)”.
“Artículo 34. - Corresponde
al Presidente del Concejo:
a) (…)
g) Nombrar a los miembros de las
comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las
fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo
para rendir sus dictámenes.”
“Artículo 49- En la sesión del
concejo, posterior inmediata a la instalación de sus miembros, quien ocupa la
presidencia nombrará a las personas integrantes de las comisiones permanentes,
cuya conformación podrá variar anualmente.
(…)
Podrán existir las comisiones especiales
que decida crear el concejo. La persona que ejerce la presidencia municipal se
encargará de integrarlas respetando el principio constitucional de paridad de
género en su conformación.
Cada comisión especial estará
integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre las
personas regidoras propietarias y suplentes. Podrán integrarlas las personas
sindicas propietarias y suplentes; estas últimas tendrán voz y voto.
Sesionarán ordinariamente una vez al
mes y, extraordinariamente, cuando las convoque la persona coordinadora
nombrada de su seno en la primera sesión que celebren.
Las personas funcionarias municipales
y las particulares podrán participar en las sesiones en calidad de asesoras.
(…)”.
De lo anterior se deduce que el Concejo Municipal está
facultado para crear las comisiones especiales que estime necesarias, las
cuales deben ser integradas por el presidente municipal, respetando los
principios de representación política y de paridad de género.
Si bien las normas legales que
autorizan la creación de comisiones especiales (incluidas las de investigación)
no lo indican así expresamente, dichas comisiones solo pueden estar orientadas
a analizar e investigar temas de interés local, pues el ámbito de acción de las
municipalidades está circunscrito a “La administración de los intereses y
servicios locales de cada cantón”, según lo dispuesto en el artículo 169
constitucional.
El
término “intereses y servicios locales” ha sido catalogado como un concepto
jurídico indeterminado. Entre las áreas consideradas de naturaleza local se
incluyen la planificación urbana, la administración de ciertos bienes de
dominio público y la gestión de residuos sólidos:
“(…) a cada municipalidad le corresponde la
"administración de los intereses y servicios locales de cada cantón",
por ello se afirma que son entes públicos a fin general o universal, puesto
que, les corresponde cualquiera que tenga la connotación de local. Ahora bien,
el punto es determinar qué son intereses y servicios locales, ya que, se trata
de un concepto jurídico indeterminado empleado por el constituyente.
Consecuentemente, las Municipalidades no deben atender los intereses y
servicios supralocales, esto es, los nacionales o regionales que le corresponden a otras instancias administrativas. Lo
difícil es trazar el límite entre lo local y lo supralocal. Es evidente, que
tendrán la naturaleza de locales los intereses y servicios que el ordenamiento
jurídico escrito ―predominantemente la ley― y la jurisprudencia
constitucional u ordinaria califiquen como tales. En nuestro ordenamiento
jurídico existen, por expresa disposición legislativa, intereses y servicios de
naturaleza local como lo son la planificación urbana ―uso racional y
ordenado del suelo― a través de los planes reguladores que deben
promulgar las Municipalidades, la administración de ciertos bienes de dominio
público como las vías públicas cantonales, la zona marítimo-terrestre, zonas
verdes y áreas de recreación en las urbanizaciones, etc. De igual forma, la jurisprudencia
constitucional se ha encargado de definir servicios de carácter local como la
recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos (basura).”
(JINESTA LOBO (Ernesto) Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo I, Parte General, segunda edición, San José, C.R.,
2009, Editorial Jurídica Continental p. 136-137).
En España, la doctrina ha señalado
que la autonomía que reconoce el artículo 137 de la Constitución a favor de los
municipios constituye, simultáneamente, una habilitación y un límite para las
comisiones municipales de investigación:
“Si variamos de nivel
territorial y en vez de hablar de Estado-Comunidades Autónomas nos referimos a
los municipios, el escenario sería el mismo. La autonomía que la CE (artículo
137) les reconoce para “la gestión de sus respectivos intereses”, supone una
habilitación y a la vez un límite en cuanto a los asuntos susceptibles de
investigación. Habilitación en tanto que las comisiones de investigación podrán
actuar respecto de aquellas actividades que estén dentro del ámbito
competencial del respectivo municipio y estén relacionadas con el espacio de
responsabilidad pública ejercido por los miembros del gobierno municipal, y
límite en cuanto no podrán crearse para esclarecer o investigar asuntos cuya
competencia corresponda a otras instancias territoriales o supongan una
fiscalización de otros órganos de gobierno.” (Fernández Díez, Estrella. Las
comisiones de investigación en el ámbito municipal.
En Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, n.° 311, setiembre-diciembre 2009, Madrid, España, página
97.)
Sin perjuicio de lo anterior, puede
ocurrir que un tema de interés para el cantón esté relacionado con la actividad
de una institución autónoma ajena a la municipalidad. En ese caso, estima esta Procuraduría que la
Municipalidad respectiva puede crear una comisión especial de investigación
para que analice temas específicos vinculados con el cantón; sin embargo, es
evidente que las decisiones que llegue a adoptar el Concejo Municipal, como
resultado del informe que rinda la comisión de investigación, no podrían ser
vinculantes para el ente autónomo de que se trate.
Ciertamente, como producto de la
actividad desplegada por la comisión especial de investigación, podrían interponerse
denuncias ante otros órganos públicos (como la Contraloría General de la
República, la Procuraduría de la Ética Pública, la Defensoría de los
Habitantes, o el Ministerio Público); no obstante, la municipalidad no podría
adoptar decisiones que conciernan exclusivamente a otras instituciones
autónomas.
Debe precisarse, en todo caso, que
los informes rendidos por las comisiones especiales de investigación son actos
preparatorios que ―en principio― carecen de efectos propios, por lo
que hemos indicado que “…los dictámenes que emiten las comisiones
municipales no son vinculantes o de acatamiento obligatorio para el Concejo, es
decir, estos criterios son meras recomendaciones al máximo jerarca de la
entidad, a fin de coadyuvar en la toma de decisiones sobre un tema específico.”
(Dictamen C-237-2019 del 27 de agosto del 2019.
En el mismo sentido ver el dictamen C-229-2013 del 22 de octubre de
2013).
En síntesis, una Municipalidad sí podría
crear una comisión especial de investigación para que analice irregularidades
en una institución autónoma cuando esas irregularidades afecten directa o
indirectamente los intereses locales; sin embargo, el resultado de la
investigación y los eventuales acuerdos que adopte el Concejo Municipal con
fundamento en ella, no serían vinculantes para la institución autónoma
respectiva.
Por ser las comisiones de
investigación órganos que pertenecen a la municipalidad y que han recibido un
mandato del máximo órgano colegiado del ente territorial, dichas comisiones
pueden convocar de manera coercitiva a los funcionarios de la municipalidad
para que comparezcan ante ella a efecto de obtener la información que requiera
el estudio del tema que les ha sido encargado.
Es importante señalar que
el Concejo Municipal ejerce un poder jerárquico (en sentido amplio) sobre los
funcionarios municipales, por lo que es legítimo que las comisiones de
investigación, creadas por ese órgano colegiado, citen a los funcionarios
municipales para requerir de ellos la información que estimen necesaria. Esa posibilidad se fundamenta además en el
deber de todo funcionario público de colaborar con los órganos de control y de
rendir cuentas de su gestión ante las instancias administrativas de la
institución para la cual prestan sus servicios.
Por el contrario, en el
caso de los funcionarios de otras instituciones, la comisión especial de
investigación no está dotada de potestades que le permitan convocar, de manera
obligatoria, a dichos funcionarios. Ni el Código Municipal, ni ninguna otra ley
habilita al Concejo Municipal (o a los órganos que ha creado) para citar con
carácter obligatorio a funcionarios ajenos a la Municipalidad.
Recuérdese que, si bien la
Constitución Política confiere amplias potestades a las comisiones de
investigación creadas por la Asamblea Legislativa, pues dispone que esos
órganos “…tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para
realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue necesarios. Podrán
recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona,
con el objeto de interrogarla …”, (artículo 121, inciso 23), ninguna norma
constitucional o de otro rango le confiere a las
municipalidades la posibilidad de crear comisiones especiales de investigación
con potestades tan amplias como las mencionadas.
Ciertamente, las comisiones
especiales de investigación municipal pueden invitar a funcionarios de otras
instituciones públicas a comparecer ante ellas; sin embargo, esa invitación,
como cualquier otra, no es obligatoria.
Una situación similar
ocurre con los miembros de la sociedad civil que no tienen vínculo directo
alguno con la municipalidad. En esos
casos, la comisión especial de investigación puede invitar a esas personas a
comparecer ante la comisión, pero no puede obligarlas a hacerlo.
“3. Si al
crearse una comisión “investigadora”, de acuerdo con las atribuciones brindadas
al Concejo Municipal, para un tema específico, siendo así reflejado en su
nombre ¿Puede esta comisión referirse o investigar otros temas para los cuales
no fue constituida? ¿Podría alegarse perdida de conexidad?”
Con respecto a este tema,
debemos indicar que las
comisiones de investigación municipales deben ceñirse al objetivo para el que fueron
creadas. El acuerdo del Concejo mediante el cual se decide crear la comisión
especial de investigación marca el ámbito competencial de dicho órgano, sin que
sea admisible exceder ese marco de competencias.
Ya esta
Procuraduría, en su dictamen C-243-2017 del 23 de octubre del 2017, reiterado
en el C-237-2019 del 27 de agosto del 2019, indicó que cuando una comisión
municipal emite un dictamen sobre un
tema para el cual no tiene competencia, ese dictamen, así como los acuerdos que
adopte el Concejo Municipal con base en él, podrían ser inválidos:
“Si una Comisión emite un dictamen sobre un tema del cual su
conocimiento no ha sido asignado mediante acuerdo, se estaría constituyendo una
lesión al ordenamiento jurídico lo que conllevaría a una nulidad de los actos
emitidos por la Comisión en razón de que se está ante un vicio que afecta
la competencia para actuar, pudiendo con ello provocar la nulidad
del acuerdo tomado por el Concejo Municipal, por lo tanto, le corresponde a la
administración municipal analizar cada caso en concreto y determinar si se está
en presencia de una nulidad absoluta o nulidad relativa.”
Es importante señalar que las comisiones municipales de investigación son órganos administrativos
que operan bajo el principio de legalidad. Esto significa que solo pueden
actuar dentro de los límites que marca el ordenamiento jurídico, lo que incluye
el deber de sujetarse al objetivo para el cual fueron creadas, por lo que
exceder el marco competencial establecido en el acuerdo de creación podría
implicar una violación al principio citado.
Además, la obligación de ceñirse al objetivo original brinda seguridad
jurídica a los investigados y a la ciudadanía en general, pues si las
comisiones municipales de investigación se desvían de su propósito inicial, se
genera incertidumbre sobre los alcances de la investigación y se pueden
vulnerar derechos fundamentales.
La Sala Constitucional se ha referido a la obligación de las comisiones
municipales de investigación de respetar derechos fundamentales como el derecho
de defensa y el debido proceso. Por
ejemplo, en su sentencia n.° 18232-2020 de las 9:15
horas del 25 de setiembre del 2020, indicó lo siguiente:
“…
no consta en el expediente que el consejo(sic) municipal recurrido, ni la
comisión especial nombrada a efectos de investigar las irregularidades
denunciadas contra el Comité de Deportes, hayan concedido el debido proceso a
los tutelados en su condición de miembros de la junta directiva del comité. Del
informe rendido, pareciese que la autoridad recurrida entiende que se dio el
debido proceso a los amparados el día en que los miembros de la comisión se
apersonaron por sorpresa para hablar con los miembros del comité; sin embargo,
ello no satisface los requerimientos del debido proceso en los términos
abundantemente explicados en la jurisprudencia constitucional. En este sentido,
en el sub lite ni siquiera consta un auto de traslado de cargos que
estableciera clara, individualizada y circunstanciadamente los hechos que se
imputaban a los tutelados, lo cual impidió que ejercieran su derecho de
defensa.”
Asimismo, respetar los límites establecidos por el
Concejo Municipal al crear las comisiones municipales de investigación evita
que esas comisiones incurran en posibles abusos
de poder, o que se utilicen para propósitos ajenos a su finalidad.
III.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes
conclusiones:
1.- Si bien las normas legales que
autorizan al Concejo Municipal para crear comisiones especiales (incluidas las
de investigación) no lo indican así expresamente, dichas comisiones solo pueden
estar orientadas a analizar e investigar temas de interés local, pues el ámbito
de acción de las municipalidades está circunscrito a “La administración de
los intereses y servicios locales de cada cantón”, según lo dispuesto en el
artículo 169 constitucional.
2.- Una Municipalidad sí podría crear una comisión especial de
investigación para que analice irregularidades en una institución autónoma
cuando esas irregularidades afecten directa o indirectamente los intereses
locales; sin embargo, el resultado de la investigación y los eventuales
acuerdos que adopte el Concejo Municipal con fundamento en ella, no serían
vinculantes para la institución autónoma respectiva.
3.- Por ser las comisiones de investigación órganos que pertenecen a la
municipalidad y que han recibido un mandato del máximo órgano colegiado del
ente territorial, dichas comisiones pueden convocar de manera coercitiva a los
funcionarios de la municipalidad para que comparezcan ante ella a efecto de
obtener la información que requiera el estudio del tema que les ha sido
encargado.
4.- Por el contrario, en el caso de los funcionarios de otras
instituciones, la comisión especial de investigación no está dotada de
potestades que le permitan convocar, de manera obligatoria, a dichos
funcionarios. Ni el Código Municipal, ni ninguna otra ley habilita al Concejo
Municipal (o a los órganos que ha creado) para citar con carácter obligatorio a
funcionarios ajenos a la Municipalidad.
5.- Ciertamente, las comisiones especiales de investigación municipal
pueden invitar a funcionarios de otras instituciones públicas a comparecer ante
ellas; sin embargo, esa invitación, como cualquier otra, no es obligatoria.
6.- Una situación similar ocurre con los miembros de la sociedad civil
que no tienen vínculo directo alguno con la municipalidad. En esos casos, la comisión especial de
investigación puede invitar a esas personas a comparecer ante la comisión, pero
no puede obligarlas a hacerlo.
7.- Las comisiones de investigación municipales deben
ceñirse al objetivo para el que fueron creadas. El acuerdo del Concejo mediante
el cual se decide crear la comisión especial de investigación marca el ámbito
competencial de dicho órgano, sin que sea admisible exceder ese marco de
competencias.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-OJ-040-2025
CONSULTA
DE DIPUTADA. CÓDIGO MUNICIPAL. COMISIONES ESPECIALES. COMISIONES MUNICIPALES DE
INVESTIGACIÓN. SU ÁMBITO DE ACCIÓN SE CIRCUNSCRIBE A LOS TEMAS DE INTERÉS LOCAL.
POSIBILIDAD DE CONVOCAR COERCITIVAMENTE A LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES.
IMPROCEDENCIA DE CONVOCAR COERCITIVAMENTE A FUNCIONARIOS DE OTRAS
INSTITUCIONES. IMPROCEDENCIA DE CONVOCAR COERCITIVAMENTE A MIEMBROS DE LA
SOCIEDAD CIVIL. OBLIGACIÓN DE CEÑIRSE AL OBJETIVO PARA EL QUE FUERON CREADAS.
La
diputada Rosaura Méndez Gamboa nos
plantea varias consultas relacionadas con las comisiones municipales de
investigación. Concretamente, nos formula las siguientes preguntas:
“1. De acuerdo con el Código Municipal, artículo 13, inciso n) ¿Puede una Municipalidad, mediante su concejo municipal, crear comisiones investigadoras para indagar sobre irregularidades administrativas en otras instituciones autónomas?
2. ¿Está facultada la Municipalidad y/o Concejo Municipal, mediante las comisiones especiales y/o permanentes, solicitar un “llamado a cuentas” a la sociedad civil o funcionarios públicos para referirse a temas relacionados con otras instituciones autónomas?
3. Si al crearse una comisión “investigadora”, de acuerdo con las atribuciones brindadas al Concejo Municipal, para un tema específico, siendo así reflejado en su nombre ¿Puede esta comisión referirse o investigar otros temas para los cuales no fue constituida? ¿Podría alegarse pérdida de conexidad?”
Esta
Procuraduría, mediante su opinión jurídica PGR-OJ-040-2025 del
7 de marzo de 2025, suscrita por el Procurador Julio César Mesén Montoya, de la
Dirección de Derecho Público, concluye:
1.- Si
bien las normas legales que autorizan al Concejo
Municipal para crear comisiones especiales (incluidas las de investigación) no
lo indican así expresamente, dichas comisiones solo pueden estar orientadas a
analizar e investigar temas de interés local, pues el ámbito de acción de las
municipalidades está circunscrito a “La administración de los intereses y
servicios locales de cada cantón”, según lo dispuesto en el artículo 169
constitucional.
2.- Una
Municipalidad sí podría crear una comisión especial de investigación para que
analice irregularidades en una institución autónoma cuando esas irregularidades
afecten directa o indirectamente los intereses locales; sin embargo, el
resultado de la investigación y los eventuales acuerdos que adopte el Concejo
Municipal con fundamento en ella, no serían vinculantes para la institución
autónoma respectiva.
3.- Por
ser las comisiones de investigación órganos que pertenecen a la municipalidad y
que han recibido un mandato del máximo órgano colegiado del ente territorial,
dichas comisiones pueden convocar de manera coercitiva a los funcionarios de la
municipalidad para que comparezcan ante ella a efecto de obtener la información
que requiera el estudio del tema que les ha sido encargado.
4.- Por
el contrario, en el caso de los funcionarios de otras instituciones, la
comisión especial de investigación no está dotada de potestades que le permitan
convocar, de manera obligatoria, a dichos funcionarios. Ni el Código Municipal,
ni ninguna otra ley habilita al Concejo Municipal (o a los órganos que ha
creado) para citar con carácter obligatorio a funcionarios ajenos a la
Municipalidad.
5.-
Ciertamente, las comisiones especiales de investigación municipal pueden
invitar a funcionarios de otras instituciones públicas a comparecer ante ellas;
sin embargo, esa invitación, como cualquier otra, no es obligatoria.
6.- Una
situación similar ocurre con los miembros de la sociedad civil que no tienen
vínculo directo alguno con la municipalidad.
En esos casos, la comisión especial de investigación puede invitar a
esas personas a comparecer ante la comisión, pero no puede obligarlas a
hacerlo.
7.- Las comisiones de investigación municipales deben ceñirse al objetivo para el que fueron creadas. El acuerdo del Concejo mediante el cual se decide crear la comisión especial de investigación marca el ámbito competencial de dicho órgano, sin que sea admisible exceder ese marco de competencias.