Dictamen : 014 - del 27/01/2025

27 de enero de 2025

PGR-C-014-2025

Señora

Kennly Garza Sánchez

Presidenta Ejecutiva

Patronato Nacional de la Infancia

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio PANI-PE-OF-2062-2024 del 29 de julio del 2024, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la falta de firma del presidente de la Comisión Consultiva de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI) en las actas de las sesiones de ese órgano colegiado.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Concretamente, nos consulta “Cuál es el mecanismo legal para solventar la falta de firma en el acta de la Comisión Consultiva de la REDCUDI por parte de la persona titular que ocupó la presidencia de dicho órgano colegiado al momento de la celebración de la sesión correspondiente, por negativa de su parte para hacerlo.”

A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal de la Secretaría Técnica de la REDCUDI, emitido mediante el oficio PANI-PE-STRCD-OF-217-2024 del 20 de junio del 2024. Según ese estudio “La falta de firma en las actas de un órgano colegiado, por parte de la persona titular que ocupaba la presidencia del mismo al momento de la celebración de la sesión correspondiente, sea por imposibilidad o por negativa de su parte para hacerlo, es un vicio de nulidad relativa que puede ser saneado mediante la firma de la persona que fungió como vicepresidente del órgano y que haya participado en la deliberación de los puntos del orden del día de dichas sesiones. (...) En caso de que lo anterior no sea posible, procedería la aplicación de la figura de la convalidación del acto viciado, regulado en el artículo 187 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual el acto relativamente nulo por vicio en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su corrección, caso en el cual, la convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado.”

II.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DE LA COMISIÓN CONSULTIVA DE LA RED NACIONAL DE CUIDO Y DESARROLLO INFANTIL

La REDCUDI fue creada mediante la ley n.° 9220 de 24 de marzo del 2014, con la finalidad de establecer un sistema de cuido y desarrollo infantil de acceso público, universal y de financiamiento solidario que articule las diferentes modalidades de prestación pública y privada de servicios en materia de cuido y desarrollo infantil, para fortalecer y ampliar las alternativas de atención infantil integral.

Dentro de los objetivos de la REDCUDI se encuentra garantizar el derecho de todos los niños y las niñas, prioritariamente los de cero a seis años, a participar en programas de cuido, en procura de su desarrollo integral, según las distintas necesidades y de conformidad con las diferentes modalidades de atención que requieran; promover la corresponsabilidad social en el cuido mediante la participación de los diversos sectores sociales; articular los diferentes actores, alternativas y servicios de cuido y desarrollo infantil; procurar que los servicios de cuido y desarrollo infantil permitan la inserción laboral y educativa de los padres y las madres; y certificar el proceso preescolar dentro de la red de cuido por parte del Ministerio de Educación Pública.

La ley n.° 9220 ordenó la creación de una Comisión Consultiva de la REDCUDI, la cual actúa bajo la coordinación superior del Patronato Nacional de la Infancia, cuyo jerarca es el encargado de presidirla. Dicha Comisión está conformada por la persona titular del Patronato Nacional de la Infancia; por la persona titular de la cartera ministerial o viceministerial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; por la persona titular de la cartera ministerial o viceministerial del Ministerio de Salud; por la persona titular de la cartera ministerial o viceministerial del Ministerio de Educación Pública; por la persona titular del Instituto Mixto de Ayuda Social; por la persona titular del Instituto Nacional de las Mujeres; y por la persona titular de la Caja Costarricense de Seguro Social.

La Comisión Consultiva de la REDCUDI es la encargada de emitir las políticas generales y los lineamientos estratégicos del sistema de cuido y desarrollo infantil, de la coordinación competencial interinstitucional y las relativas a las diversas modalidades de prestación de servicios de la Red de Cuido.

La ley n.° 9220 dispone que la Comisión Consultiva de la REDCUDI debe sesionar ordinariamente una vez cada dos meses y, extraordinariamente, cuando sea convocada por su presidente. También indica que las decisiones de dicho órgano se tomarán por mayoría simple de los presentes y que la Comisión se regirá por las normas de organización establecidas por la Ley General de la Administración Pública para órganos colegiados.

Por su parte, el Reglamento a la ley de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, emitido mediante el decreto n.° 42206 del 29 de octubre del 2019, reitera, en su artículo 11, que la Comisión Consultiva se regirá por las normas de organización para órganos colegiados establecidas por la Ley General de la Administración Pública y señala que su presidente tendrá las funciones que le asigna el artículo 49.3 de la Ley General de la Administración Pública (inciso b). También establece que la Comisión debe escoger de su seno a un vicepresidente y a un secretario, quienes tendrán las funciones señaladas por los artículos 50 y 51 de la Ley General de Administración Pública (inciso c). Asimismo, dispone que de cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y el resultado de la votación y el contenido de los acuerdos (inciso m). Señala además que las actas deberán ser firmadas por el presidente y por quienes hubieren hecho constar su voto disidente y que la copia del acta, una vez aprobada, será remitida a la persona que ocupe la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la REDCUDI, para efectos de seguimiento y ejecución (inciso o).

III.- RESPECTO A LA FALTA DE FIRMA DEL PRESIDENTE EN LAS ACTAS DE LAS SESIONES DE LA COMISIÓN CONSULTIVA DE REDCUDI

Como ya indicamos, tanto la ley n.° 9220, como su reglamento, establecen que la Comisión Consultiva de la REDCUDI se regirá por las normas de organización establecidas por la Ley General de la Administración Pública para los órganos colegiados. Precisamente, el artículo 56 de dicha Ley General reafirma lo dispuesto en el artículo 11, inciso o), del Reglamento a la Ley de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, en el sentido de que las actas de las sesiones de ese órgano deben ser firmadas por su presidente.

El texto completo del artículo 56 mencionado es el siguiente:

“Artículo 56-

1) Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.

2) De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la forma y el resultado de la votación, y el contenido de los acuerdos.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)

3) Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

4) Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar su voto disidente.

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021).” El subrayado no es del original.

Por su parte, los artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de la Administración Pública regulan los mecanismos que permiten ajustar a derecho los actos administrativos que estén viciados de nulidad relativa o de nulidad absoluta. Se trata de las figuras de la convalidación, el saneamiento y la conversión. El texto de las normas citadas es el siguiente:

“Artículo 187.-

1. El acto relativamente nulo por vicio y en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su corrección.

2. La convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado.”

“Artículo 188.-

1. Cuando el vicio del acto relativamente nulo consista en la ausencia de una formalidad sustancial, como una autorización obligatoria, una propuesta o requerimiento de otro órgano, o una petición o demanda del administrado, éstos podrán darse después del acto, acompañados por una manifestación de conformidad con todos sus términos.

2. Lo anterior no podrá aplicarse a la omisión de dictámenes ni a los casos en que las omisiones arriba indicadas produzcan nulidad absoluta, por impedir la realización del fin del acto final.

3. El saneamiento producirá efecto retroactivo a la fecha del acto saneado.”

“Artículo 189.-

1. El acto inválido, absoluta o relativamente nulo, podrá ser convertido en otro válido distinto por declaración expresa de la Administración a condición de que el primero presente todos los requisitos formales y materiales del último.

2. La conversión tiene efecto desde su fecha.”

De la sola lectura de las disposiciones transcritas queda claro que las figuras de la convalidación y del saneamiento son útiles para ajustar a derecho los actos que presenten nulidades relativas, por lo que no podrían utilizarse para subsanar nulidades absolutas. Esa situación la refuerza el artículo 172 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone que “El acto absolutamente nulo no se podrá arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación.” La conversión, por el contrario, es útil para rectificar tanto las nulidades absolutas como las relativas.

Las actas de las sesiones de los órganos colegiados podrían presentar vicios que generen nulidades absolutas o relativas. En el caso de las nulidades relativas su rectificación podría hacerse mediante convalidación, saneamiento o conversión; mientras que las nulidades absolutas solamente podrían solventarse mediante la figura de la conversión.

Específicamente, cuando el vicio en el acta de la sesión de un órgano colegiado consista en la falta de firma de su presidente, originada en la imposibilidad de firmar, o en su negativa a hacerlo, la nulidad que se genera es una nulidad absoluta, por lo que el mecanismo para solventar ese problema sería acudir a la firma del vicepresidente del órgano, o utilizar la figura de la conversión a la que se ha hecho referencia.

Ya en nuestro dictamen C-471-2006 del 23 de noviembre del 2006 habíamos indicado que “La imposibilidad de incorporar las rúbricas de quienes, por disposición normativa al efecto, debieron firmar el acta de una sesión de un órgano colegiado, es un vicio que genera la nulidad absoluta de ésta.”

La falta de firma del presidente del órgano colegiado en el acta de la sesión respectiva fue catalogada en su momento por don Eduardo Ortiz como un vicio grave, que impide que dicha acta adquiera valor legal, tornándola inexistente:

“Lo más importante de un acta es su función respecto del acto colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad substantiam y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En tal condición es causa del efecto adscrito al acto colegial con igual fuerza determinante que el voto de mayoría y la proclamación de este último. Si el acta falta, la deliberación no existe y por ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta existe, es también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas tendrá el acto colegiado para producir efecto jurídico. Si el acta es anulada o se pierde la oportunidad para sanearla o convalidarla, desaparece el acto colegial que documenta. Puede afirmarse, por ello, que el acta condiciona no sólo la existencia sino también la eficacia y la validez de la deliberación colegial.

El acta ha de ser firmada por el presidente y el secretario, sin lo cual no existe. Si el presidente no quiere o no puede firmar, puede hacerlo el vicepresidente, pero si éste no quiere hacerlo o se halla también incapacitado, normalmente el acta no adquiere valor legal. Ocurre lo mismo si no firma el secretario, quien normalmente no tiene sustituto. En ambos casos la omisión llega a ser insubsanable y el acta inexistente, por ausencia de las firmas necesarias para su perfección escrita. En la hipótesis de que exista un contralor sustitutivo sobre el colegio, jerárquico o no, a texto expreso de ley, cualquiera de los miembros de éste puede observar al margen o al pie del acta, con su firma, la omisión del presidente o secretario y sus motivos, a efecto de que aquel contralor conozca de los mismos y decida al respecto, sustituyendo eventualmente con la suya la firma indebidamente faltante. Si el contralor sustitutivo no existe, el procedimiento señalado es inconducente e ineficaz, pues nada se logra con el mismo. En tal hipótesis el acta es inexistente, con la deliberación colegiada, desde el momento en que es definitiva la resistencia o la imposibilidad del presidente o secretario para firmarla. (…) El acto colegial, en síntesis, es el resultado de momentos procedimentales claramente distinguibles e igualmente importantes para su formación: la votación de mayoría, la proclamación de la votación y las actas fieles de lo votado. Si falta uno de tales elementos o momentos, el acto colegial no existe y si uno cualquiera es nulo o ineficaz, igual defecto padecerá el acto colegiado. Es esta la particularidad del acto colegiado en su estructura: el ser no solo un acto complejo (votación mayoritaria) sino, además, un acto compuesto por otros dos, la proclamación y la documentación del voto, igualmente importantes que este último para producir el efecto final.” (ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann, S.A., San José, 2000, pp. 81-83. El subrayado no es del original).

La sanción de nulidad absoluta para un acta carente de firma fue adoptada incluso por el artículo 41 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, al regular el funcionamiento del Consejo de Gobierno. Esa norma dispone que “Sin el acta debidamente firmada y formalizada, de acuerdo con esta ley, los acuerdos serán absolutamente nulos.”

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Las actas de las sesiones de los órganos colegiados podrían presentar vicios que generen nulidades absolutas o relativas. En el caso de las nulidades relativas su rectificación podría hacerse mediante convalidación, saneamiento o conversión; mientras que las nulidades absolutas solamente podrían solventarse mediante la figura de la conversión.

2.- Cuando el vicio en el acta de la sesión de un órgano colegiado consista en la falta de firma de su presidente, originada en la imposibilidad de firmar, o en su negativa a hacerlo, la nulidad que se genera es una nulidad absoluta, por lo que el mecanismo para solventar ese problema sería acudir a la firma del vicepresidente del órgano, o utilizar la figura de la conversión a la que se refiere el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc