Dictamen : 036 - del 24/02/2025

24 de febrero de 2025

PGR-C-036-2025

 

Señora

Cindy Bravo Castro

Gerente

Instituto de Desarrollo Rural

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio no. INDER-PE-OFI-1197-2023 de 18 de agosto de 2023, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en curso, por medio del cual, el señor Osvaldo Artavia Carballo -entonces presidente ejecutivo de ese Instituto- solicitó nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“Si todas las asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y Cooperativas respectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando, sean constituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen actividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución de excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus asociados.

Lo anterior partiendo de que se trata de una consulta genérica que no refiere a ninguna asociación en particular y que se requiere la interpretación de la Ley 9036, relacionada con las Leyes 218 y 4179 para aplicar la misma posteriormente a la actividad propia de la Institución con pleno respeto del ordenamiento jurídico.”

 

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD Y OBJETO DE LA CONSULTA.

 

            En el oficio en el que se plantea la consulta se indica que en el informe de la Auditoría Interna del Instituto no. AIOI-010-2023 referente a "Estudio sobre supuestas irregularidades en transferencias realizadas en la región de desarrollo central a diferentes organizaciones" se recomendó:

 

“Efectuar una consulta a la Procuraduría General de la República, a fin de que se aclare si todas las asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y Cooperativas respectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando, sean constituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen actividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución de excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus asociados. Lo anterior, con el fin de actuar en apego a lo establecido en la Norma de Control lnterno para el Sector Publico 4.6, y de aclarar de una vez por todas este tema, dadas las diferencias de criterio que se mantienen entre asesores legales regionales y la Dirección de Asuntos Jurídicos.”

 

            Tanto en el oficio de planteamiento de la consulta, como en el criterio legal que lo acompaña, se adjunta ese informe de auditoría, en el cual se exponen una serie de datos sobre asignaciones de fondos a asociaciones y cooperativas que generaron una diferencia de criterio a lo interno de la Institución.

 

            Como bien se sabe, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que sean planteadas en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

 

            Además, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos señalado que no es tarea de la Procuraduría revisar si los informes vertidos por dependencias administrativas son correctos o no:

 

“…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).  (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).» Mucho menos podría la Procuraduría entrar a valorar una recomendación o un informe hecho por una auditoría interna.” (Dictamen no. PGR-C-270-2021 de 20 de setiembre de 2021).

 

Entonces, pese a que se nos remite el informe de auditoría mencionado, lo cierto es que, la consulta como tal sí está siendo planteada en términos generales y abstractos, por lo cual, resulta admisible.

 

Sin embargo, para emitir nuestro criterio no se ha analizado ni tomado en cuenta el informe de auditoría remitido, ni los datos e información que allí se exponen. En otras palabras, este dictamen responde, exclusivamente, a la consulta general y abstracta que finalmente planteó el entonces presidente ejecutivo del Instituto, y a lo indicado al respecto en el criterio legal adjunto.

 

Es preciso también aclarar que en este dictamen no se hace referencia a las transferencias de dinero que el INDER ha efectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han sido analizadas en el estudio de auditoría remitido- porque, además de que, como se acaba de indicar, no es nuestra competencia revisar ese tipo de informes, esa es una materia que debe ser conocida por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública

 

El artículo 8° de la Ley Orgánica de la Contraloría, dispone que la Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos. Por ello, es competencia de la Contraloría referirse a la transferencia de recursos líquidos a particulares por parte del INDER, tal y como, en efecto, ya lo ha hecho.[1] En consecuencia, en virtud de lo indicado en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto.

 

Con base en todo lo anterior, este dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas puedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de conformidad con las disposiciones de la Ley no. 9036.

 

II. SOBRE LO CONSULTADO.

 

            La Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no. 9036 de 11 de mayo de 2012) contiene varias disposiciones en las que se establece la posibilidad de que las personas jurídicas puedan ser destinatarias de los sistemas de dotación de tierras que se establecen a partir del artículo 45.

 

            En primer lugar, el artículo 2°, dispone:

 

“ARTÍCULO 2.- Sujetos. Son sujetos de esta ley las personas físicas y jurídicas, estas últimas sin fines de lucro, integradas a los procesos de desarrollo rural derivados de la aplicación de esta ley y que cumplan los requisitos expuestos en el artículo 46.”

 

            Por su parte, el artículo 45 establece que el sistema de dotación de tierras del INDER está compuesto por dos modalidades, el arrendamiento y la asignación:

 

“ARTÍCULO 45.- Modalidades.

El Inder dotará de tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa de forma individual o colectiva, por medio de las siguientes modalidades:

a) Arrendamiento.

b) Asignación.

Todo en función del desarrollo de proyectos productivos de la actividad agrícola o de servicios para el desarrollo rural territorial, proyectos de interés social y comunal.

Los acuerdos de la Junta Directiva relativos a la dotación de tierras bajo la modalidad de arrendamiento requerirán el voto de mayoría absoluta de los miembros. Para la modalidad de asignación de tierras se requerirá el voto de no menos de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Junta Directiva.”

 

            Luego, el artículo 46 regula cuáles son los requisitos que deben cumplir las personas físicas y jurídicas para ser arrendatarias o asignatarias de tierras:

 

“ARTÍCULO 46.- Requisitos para las personas en las diferentes modalidades.

 

Se entenderá como arrendataria o asignataria la persona física que cumpla los siguientes requisitos:

a) Estudios sociales y técnicos, mediante un instrumento que elabore y aplique la institución para determinar la idoneidad del solicitante, para desarrollar proyectos productivos o de servicios, para el desarrollo de los territorios rurales.

b) Arraigo en un territorio rural.

c) Micro, pequeño y mediano productor y productora conforme lo establezca el reglamento de la presente ley.

d) Compromiso de mantener la tierra en uso y explotarla en forma personal, de acuerdo con los proyectos que justificaron la asignación.

 

Se entenderá como arrendataria o asignataria la persona jurídica que cumpla los siguientes requisitos:

a) Grupos de productores y productoras integrantes de organizaciones, personas con discapacidad, personas adultas mayores, jóvenes, entre ellos personas egresadas de colegios técnicos-profesionales y personas egresadas universitarias que cuenten con personalidad jurídica vigente.

b) Demostrar experiencia en proyectos productivos acordes con esta ley.

c) No tener tierras o que las que tenga en posesión sean insuficientes para el desarrollo del proyecto propuesto.

d) Comprometerse a tener la tierra en uso de acuerdo con los proyectos que justificaron la asignación.

e) Sin fines de lucro y compatibles con los fines de esta ley.

f) Todo acto realizado en contravención de lo dispuesto en este artículo será absolutamente nulo.”

 

            Con base en esas disposiciones, no hay ninguna duda de que la Ley 9036 permite que las personas jurídicas sin fines de lucro puedan ser arrendatarias o asignatarias de tierras por parte del INDER, pero, lo que debe definirse es si las asociaciones establecidas según la Ley de Asociaciones (no. 218 de 8 de agosto de 1939) y las asociaciones cooperativas constituidas conforme a la Ley de Asociaciones Cooperativas (no. 4179 de 22 de agosto de 1968), pueden considerarse incluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece esa Ley.

 

            El artículo 1° de la Ley no. 218 establece que sus regulaciones son aplicables a las asociaciones con fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Y, el artículo 2° diferencia a esas asociaciones de aquellas que tengan un objeto meramente comercial o civil, que se regulan por las leyes comerciales o civiles. También, el artículo 8° señala que “queda prohibido al enunciar el nombre de la asociación el uso de los términos «sociedad», «empresa» o «compañía» o cualquiera otro que signifique que la asociación tiene fines distintos de los que se propone esta ley.

 

            La Sala Primera ha señalado que, “según se colige del precepto 1 de la Ley de Asociaciones, y así lo interpretó esta Sala en el voto 811-FS1-2012…, si bien el lucro no puede ser el único y exclusivo objeto de las asociaciones, lo cierto es que la actividad lucrativa como tal no es incompatible con su naturaleza, en el tanto se desarrolle como actividad instrumental encaminada a la consecución del fin principal de la asociación.” (Voto no. 2384-2020 de las 12 horas 4 minutos de 24 de setiembre de 2020).

 

            En nuestra jurisprudencia administrativa hemos expuesto que “las asociaciones no tienen como objeto un fin de lucro para sus miembros, lo que no excluye que el ente pueda realizar actividades lucrativas como medio para alcanzar sus fines propios.” (Dictamen no. C-316-2008 de 11 de setiembre de 2008). Y se han conceptualizado, directamente, como personas jurídicas sin fines de lucro, al indicar que:

 

“Jurídicamente estas organizaciones [organizaciones no gubernamentales] adoptan diferentes formas legales, como por ejemplo se establecen bajo la figura de las asociaciones, entre otras formas legales que, de acuerdo con su naturaleza no lucrativa, les es posible constituirse. Es necesario señalar que dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que obligue a estas Organizaciones no Gubernamentales a conformase bajo alguna forma jurídica determinada para ser consideradas como tales, siendo que por su propia naturaleza de carecer de una finalidad lucrativa, lo más común es que adopten la forma de asociación o de fundación, de conformidad con lo que establece la Ley de Asociaciones (ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939) y la Ley de Fundaciones (ley N° 5338 del 28 de agosto de 1973), respetivamente.”

 

            Luego, según el artículo 2° de la Ley 4179, las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro.

 

            Sobre la naturaleza jurídica de las cooperativas, la Sala Constitucional ha dicho que:

 

“I. Las Cooperativas son asociaciones de sujetos privados, con plena personería jurídica, que sirven como medio para promover el mejoramiento económico y social de sus miembros. Su constitución y funcionamiento son de utilidad pública e interés social. Son por ello entes privados con fines de servicio y no de lucro (artículos 1 y 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas)” (Voto no. 998-1993 de las 15 horas 54 minutos de 23 de febrero de 1993. En igual sentido, véanse los votos nos. 320-1992 y 1172-C-1992).

 

            En igual sentido, se ha manifestado la Sala Primera, sosteniendo que:

 

“Por esta vocación de servicio, manifestada, también, en el segundo artículo de la ley, la doctrina las ha reconocido como entidades de carácter mutualista, que buscan el beneficio económico y social de sus miembros. Ergo, desarrollan una serie de actividades y servicios que tienen como destinatarios a sus mismos asociados, por lo cual, si en el giro de la cooperativa se persiguiera un afán lucrativo en sí mismo, debería añadírseles un margen de utilidad, que, a la postre, sería trasladado a los miembros que utilizan esas actividades y servicios…

Esta ideología es palpable a través de diversas normas. Así, el ordinal 21 inciso 2) ibídem, establece que las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito no podrán hacerse con fines de lucro. Según el ordinal 56 del texto legal en comentario, esta forma de organización podrá estar integrada por otras personas jurídicas que no gocen de esa naturaleza, en tanto tampoco tengan afán lucrativo, regla que se particulariza en el numeral 23 respecto a las cooperativas de servicios. Finalmente, el canon 95 ibídem regla que las organizaciones auxiliares del cooperativismo podrán conformarse por cooperativas y organizaciones privadas sin fines de lucro. Todo este recuento normativo y jurisprudencial permite concluir una intención clara del legislador ordinario en regular la personalidad jurídica de estas asociaciones de personas, eliminando la posibilidad de perseguir un fin lucrativo bajo la mampara cooperativa.” (Voto no. 1-2004 de las 8 horas 40 minutos de 16 de enero de 2004. Se añade la negrita).

 

            Y, en nuestros pronunciamientos, hemos seguido esa misma línea indicando que "se conceptualiza a la cooperativa como una forma distinta de asociación o de empresa, distintivo que se caracteriza por el fin social que cumplen -de acuerdo con nuestra Constitución- y porque el motivo que persiguen es el servicio y no el lucro." (véanse los pronunciamientos nos. C-151-1993 de 9 de noviembre de 1993, C-153-1999 de 27 de julio de 1999 y PGR-OJ-062-2024 de 27 de mayo de 2024).

 

            Entonces, dado que normativa y jurisprudencialmente se ha considerado que las asociaciones y las cooperativas son personas jurídicas sin fines de lucro, puede entenderse que éstas pueden ser arrendatarias y asignatarias del INDER, siempre y cuando cumplan los demás requisitos dispuestos en la Ley 9036.

 

            El hecho de que se admita que las asociaciones pueden llevar a cabo actividades lucrativas, como medio para alcanzar sus fines, siempre que no sea su cometido principal, y que, las cooperativas realicen actividades y brinden servicios que tienen como destinatarios a sus mismos asociados, buscando el beneficio económico y social de sus miembros, no las hace personas jurídicas con fines de lucro.

 

            Al contrario, la naturaleza de esas personas jurídicas es acorde a la finalidad de la Ley 9036, en cuanto pretende incentivar los encadenamientos productivos y las actividades empresariales desarrolladas en el medio rural. En ese sentido, nótese, por ejemplo, que en el artículo 15, se establecen como funciones del INDER, impulsar la competitividad de las empresas rurales, en especial las economías familiares campesinas y los pequeños y medianos productores que les permitan alcanzar, sostener y mejorar su posición en su entorno nacional e internacional (inciso c); apoyar la formación y operación de agrocadenas en el proceso de obtención de productos con valor agregado y servicios originados en el medio rural, dentro de un marco de comercio justo desde su etapa de preproducción, hasta los procesos de transformación, industrialización y comercialización final (inciso d); y, estimular la organización empresarial y social en los territorios rurales bajo los principios de participación, solidaridad, equidad generacional y de género, estableciendo organizaciones de carácter asociativo, comunitario o de otro tipo (inciso g).

 

            De igual modo, el propio artículo 45 establece que el INDER está facultado para dotar tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa de forma individual o colectiva.

 

            Y, para más claridad aún, el artículo 61 establece que “la asignación colectiva a las personas jurídicas se hará cuando se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 46 de esta ley y se trate de organizaciones productivas o de servicios, dando prioridad a las cooperativas y a las organizaciones sociales de base y de integración.”

 

            Aunado a lo anterior, es preciso considerar que en la discusión legislativa del proyecto de ley no. 17218, que dio origen a la Ley 9036, en cuanto a los sistemas de dotación de tierras, se indicó:

 

“DIPUTADO JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA:

Entramos, ahora sí, a la parte que podría ser la carnita del proyecto, todo es importante pero esta parte, a partir del artículo 45, es muy importante, que quede claro qué entendemos por lo que se aprueba aquí, porque hay algunas cosas que no están del todo claras en la redacción y es muy importante que hagamos constar cómo lo entendemos; si alguien lo entiende diferente, es el momento de decirlo, por eso no podemos votar sin aclarar estas cosas.

Los sistemas de dotación de tierras: Se establecen dos sistemas, los arrendamientos y la asignación de tierras, que sería la reformulación del sistema

que existe hoy de adjudicación de parcelas. Y se establece la posibilidad de entregar parcelas, entregar tierra, ya sea en arrendamiento o con asignación, y

posterior titulación, tanto a personas físicas como a personas jurídicas; personas

físicas no nos preocupa tanto en la primera parte del artículo 46, pero personas

jurídicas se dice: grupos de productores y productoras integrantes de organizaciones, personas con discapacidad, jóvenes, etcétera, y eso está muy bien. Después, en el inciso c) se dice: No tener tierras o que las que tengan posesión sean insuficientes para el desarrollo del proyecto. Hay que tener mucho cuidado cómo se va a interpretar esa frase "o las que tengan sean insuficientes".

Aquí no es que le puedan dar tierra a gente que ya tiene tierra y está bien con esa tierra, tampoco es que le van a dar tierra a latifundistas solo porque pueden hacer más proyectos. Ese no es el sentido de esta Ley.

Entendemos la insuficiencia en el sentido de que la tierra que tiene no le permite desarrollar un proyecto productivo a una organización que dice aquí que cumple con los parámetros de pequeña empresa rural, pequeño productor, no ningún tagarote, ni dos o tres parcelas a la misma persona. Eso tiene que quedar claro aquí, tiene que quedar claro. Igual dice el inciso e) que sean sin fines de lucro o compatibles con los fines de esa ley.

Yo entiendo que todos esos incisos del artículo 46 tienen que concurrir para que se pueda asignar, no es que solo algunos; obviamente, sin fines de lucro hay que armonizarlo con otra parte que habla de la cooperativa, de la empresa de la economía social, eso se puede integrar, pero aquí no se está autorizando -y lo dice la Ley, y así debería entenderse- que les van a dar tierra, por ejemplo, a sociedades anónimas, esas son con fines de lucro, no caben dentro del artículo 46, y eso tiene que quedar muy claro.” (Expediente legislativo no. 17218, folios 6578-6579).

 

            De tal modo, no hay duda de que las asociaciones y cooperativas que cumplan los requisitos que establece el artículo 46 de la Ley 9036, pueden ser arrendatarias o asignatarias de terrenos por parte del INDER.

 

            Ahora bien, en la consulta también se cuestiona si pueden ser beneficiarias las asociaciones y cooperativas en cuyos estatutos se contemple la distribución de utilidades y la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución.

 

            Se ha entendido que la distribución de utilidades es propia de las sociedades mercantiles, “donde lo importante es el capital para lucrar y obtener ganancias para sus socios.” (Sala Primera, voto no. 87-2001 de las 15 horas 47 minutos de 24 de enero de 2001), por lo cual, las asociaciones y cooperativas no la deberían contemplar en sus estatutos, pues se trata de una figura contraria a su naturaleza.

 

            En cuanto a las asociaciones, el artículo 26 de la Ley 218 establece que pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas de todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines. Por ello, se ha indicado que “la actividad lucrativa no les es incompatible, en el tanto se le conceda el carácter instrumental, es decir, como medio para la consecución de su finalidad” (véase el voto de la Sala I no. 2384-2020 de las 12 horas4 minutos de 24 de setiembre de 2020), por lo cual, los recursos generados por esas actividades lucrativas instrumentales, deben destinarse, exclusivamente, a la consecución de sus fines, y no ser distribuidos como ganancias entre sus asociados.

 

            En el caso de las cooperativas, la Ley 4179 establece que “para los efectos legales y de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3º, se estimará que las cooperativas no tienen utilidades. Los saldos a favor que arroja la liquidación del ejercicio económico correspondiente, son ahorros o excedentes que pertenecen a sus miembros, producidos por la gestión económica de la asociación.” (Artículo 78). El producto de la liquidación, constatado por el inventario anual correspondiente, deducidos los gastos generales, las cargas sociales y las amortizaciones de todo género, constituyen el excedente o saldo del período respectivo. (Artículo 79). Y, luego, en el artículo 80 se establece el destino de los excedentes:

 

“Artículo 80.- Los excedentes deberán destinarse, por su orden, para constituir las reservas legales, la reserva de educación, la reserva de bienestar social y cualesquiera otras reservas establecidas en los estatutos; para cubrir las obligaciones provenientes de las cuotas de inversión; para pagar al CONACOOP el dos por ciento (2%) de los excedentes, conforme con lo estipulado en el artículo 136 de esta ley; para pagar al CENECOOP hasta el dos y medio por ciento (2,5%) de los excedentes líquidos al cierre de cada ejercicio económico, porcentaje éste que, según el criterio del consejo de administración de cada cooperativa, podrá pagarse de la reserva de educación.

Los porcentajes correspondientes a la formación de reservas especiales deberán establecerse en los estatutos de cada cooperativa, con excepción de las reservas legales, de bienestar social y de educación, cuyos porcen­tajes mínimos se establecen en los artículos 81, 82 y 83 de esta ley.

En el caso de las cooperativas de autogestión, el destino de los excedentes se regirá por lo estipulado en el artículo 114 de esta ley.

(…)”

 

            El artículo 87 inciso d) de esa misma ley establece que se puede entender que una cooperativa no llena los requisitos legales cuando “no distribuyeren los saldos o excedentes de acuerdo con la presente ley y sus estatutos.”

 

            Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con los fines de la Ley 9036 y que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de lucro, y para constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás normas aplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y cooperativas.

 

            Al respecto, para otro tipo de fines, hemos señalado que “es lo cierto que perfectamente pueden existir asociaciones que realicen actividades predominantemente lucrativas y que destinen tan solo una parte de sus ganancias a la beneficencia” o a su fin social (Dictamen no. C-197-2006 de 17 de mayo de 2006). Y, en el caso de las asociaciones, por ejemplo, la Sala Primera ha señalado que no puede pretenderse por el solo hecho de ostentar la forma jurídica de asociación, según los términos del artículo primero de la Ley de Asociaciones, se tenga por sentado que las actividades lucrativas que despliegue la asociación sean instrumentales a su fin y, por tanto, que los ingresos percibidos estén siendo destinados, exclusivamente, al servicio social que presta. (Voto no. 2384-2020 de las 12 horas 4 minutos de 24 de setiembre de 2020).

 

            Luego, en cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución, más allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan aplicables las regulaciones y limitaciones dispuestas en el artículo 55 inciso b) para los arrendamientos, y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.

 

            III. CONCLUSIONES.

 

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría considera que:

 

            1. La consulta general y abstracta que planteó el entonces presidente ejecutivo del Instituto resulta admisible, sin tomar en cuenta el informe de auditoría remitido ni los datos y casos allí expuestos.

 

            2. La Procuraduría no puede referirse a las transferencias de dinero que el INDER ha efectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han sido analizadas en el estudio de auditoría remitido- porque, además de que, no es nuestra competencia revisar ese tipo de informes, esa es una materia que debe ser conocida por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública. Por esa razón, el dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas puedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de conformidad con las disposiciones de la Ley no. 9036.

 

            3. Las asociaciones y cooperativas están incluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece la Ley 9036, y, por ello, cuando cumplan los requisitos que establece el artículo 46 de esa Ley, pueden ser arrendatarias o asignatarias de terrenos por parte del INDER.

 

            4. Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con los fines de la Ley 9036, que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de lucro, y para constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás normas aplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y cooperativas.

 

            5. En cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución, más allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan aplicables las regulaciones y limitaciones dispuestas en la Ley 9036, en el artículo 55 inciso b) para los arrendamientos y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

 

ELR/ysb

Cód. 8331-2023

 

 

 

 

 

PGR-C-036-2025.

 

LEY DEL INDER. BENEFICIARIOS DE LOS SISTEMAS DE DOTACIÓN DE TIERRAS. REQUISITOS DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY 9036. PERSONAS JURÍDICAS SIN FINES DE LUCRO. ASOCIACIONES Y COOPERATIVAS PUEDEN SER BENEFICIARIAS.

 

El Instituto de Desarrollo Rural, requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“Si todas las asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y Cooperativas respectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando, sean constituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen actividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución de excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus asociados.

Lo anterior partiendo de que se trata de una consulta genérica que no refiere a ninguna asociación en particular y que se requiere la interpretación de la Ley 9036, relacionada con las Leyes 218 y 4179 para aplicar la misma posteriormente a la actividad propia de la Institución con pleno respeto del ordenamiento jurídico.”

 

Esta Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-36-2025 de 24 de febrero de 2025, concluyó que:

 

1. La consulta general y abstracta que planteó el entonces presidente ejecutivo del Instituto resulta admisible, sin tomar en cuenta el informe de auditoría remitido ni los datos y casos allí expuestos.

 

2. La Procuraduría no puede referirse a las transferencias de dinero que el INDER ha efectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han sido analizadas en el estudio de auditoría remitido- porque, además de que, no es nuestra competencia revisar ese tipo de informes, esa es una materia que debe ser conocida por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública. Por esa razón, el dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas puedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de conformidad con las disposiciones de la Ley no. 9036.

 

3. Las asociaciones y cooperativas están incluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece la Ley 9036, y, por ello, cuando cumplan los requisitos que establece el artículo 46 de esa Ley, pueden ser arrendatarias o asignatarias de terrenos por parte del INDER.

 

4. Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con los fines de la Ley 9036, que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de lucro, y para constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás normas aplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y cooperativas.

 

5. En cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución, más allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan aplicables las regulaciones y limitaciones dispuestas en la Ley 9036, en el artículo 55 inciso b) para los arrendamientos y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.