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Opinión Jurídica : 023 - del 17/02/2025
17 de febrero de 2025
PGR-OJ-023-2025
Señora
María Marta Carballo Arce
Diputada
Asamblea
Legislativa
Estimada señora Diputada:
Con la aprobación del
Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-MMCA-OFI-048-2024
(sic) de fecha 14 de febrero de 2025, mediante el cual solicitó
nuestro criterio técnico y jurídico respecto “al procedimiento y viabilidad
del aumento escalonado en la tasa o impuesto por el servicio de recolección de
residuos en las municipalidades”. En concreto, planteó las siguientes
interrogantes:
1.
“Si la Municipalidad no tiene un reglamento que
norme la forma en que se procederá para organizar y cobrar la tasa de
recolección de residuos, ¿puede aprobar el Concejo Municipal un acuerdo para
establecer condiciones específicas en las que se proceda a cobrar el aumento de
la tasa de recolección de residuos?
2.
¿Es procedente definir una vez que se aplique la fórmula de
actualización de la tasa de recolección de residuos, el monto que corresponde
al aumento de esta? recaudado de forma escalonada, ya sea mensual o trimestralmente.
3.
¿Qué lineamientos o principios legales deben observarse para garantizar la legalidad y proporcionalidad de dicho aumento?
4.
¿Existen precedentes o pronunciamientos de la Procuraduría sobre la
materia, que establezcan criterios específicos sobre la aplicación del cobro de
la tasa de recolección de residuos?”
I.
SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS
DIPUTADOS.
Esta Procuraduría ha
señalado en anteriores oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos
OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2020 y PGR-OJ-109-2024), que su función asesora
la despliega con respecto a la Administración Pública. En ese sentido,
nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de
setiembre de 1982), dispone, en su artículo 4, que “Los órganos de la
Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico
de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría
legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente.” (El subrayado es nuestro).
De
ese modo, la Procuraduría General sólo está facultada para emitir dictámenes a
petición de los jerarcas de la Administración Pública, dictámenes a
los cuales el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes. En
este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un jerarca de la
Administración Pública, sino por una diputada en ejercicio de labores, por lo
que, en principio, la consulta sería inadmisible.
A
pesar de lo anterior, esta Procuraduría ha tenido como práctica administrativa
atender las consultas que nos formulen los diputados −mediante
pronunciamientos no vinculantes− en virtud de la importancia del cargo
que ejercen y de las funciones que les han sido encomendadas
constitucionalmente.
Al efecto, en el dictamen
número PGR-C-294-2024 de 16 de diciembre de 2024, se indicó:
“(…) De conformidad con los
artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la
Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando
nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así
cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio
de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que
no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender
las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden
considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la
satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento
de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar
la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al
punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para
solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017
de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de
agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de
2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros
criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009
de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de
marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de
2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de
2021).
Por último, interesa
señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo
dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de
1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición
pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y
emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto
al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al
respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50
horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:
“En este nuevo amparo es
claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República
emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de
manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye
parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la
Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”
(El subrayado no es del original). (Lo resaltado no es del
original).
Como menciona el criterio
supra transcrito, las consultas planteadas por los legisladores deben cumplir
―al igual que las demás gestiones consultivas formuladas por los jerarcas
administrativos―, ciertos requisitos de admisibilidad. Al respecto,
se ha señalado lo siguiente:
“(…) Dentro de esos esos requisitos se
encuentra que las consultas no estén referidas a casos concretos, ni
que se encuentren orientadas a que nos pronunciemos sobre la validez de una
decisión específica ya adoptada por la Administración; no deben pertenecer a la
competencia asesora prevalente de otro órgano; no deben estar relacionadas con
asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente de resolver ante los
Tribunales de Justicia o ante la propia Administración; ni deben versar
sobre conflictos o diferencias jurídicas entre particulares. En ese
sentido pueden consultarse, entre otras, la OJ-038-2018 del 26 de abril del
2018, la OJ-030-2019 del 29 de abril del 2019; la OJ-029-2020 del 5 de febrero
del 2020, y los dictámenes PGR-OJ-325-2021 de 25 de noviembre del 2021 y
PGR-C-055-2023 del 17 de marzo del 2023” (Dictamen número
PGR-C-295-2024 de 16 de diciembre de 2024)
Bajo
las consideraciones expuestas, procedemos a analizar la consulta planteada.
II.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
Tal y como se dispuso en el apartado
anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
Dentro
de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de
los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, se
encuentran que las interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos
generales, que su conocimiento no corresponda a otro órgano en ejercicio de sus
competencias y que las interrogantes sean formuladas de forma clara y precisa.
Además, tratándose de diputados, individualmente
considerados, se ha acostumbrado rendir criterios jurídicos no vinculantes sólo
con relación a aspectos jurídicos que pueden
considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan estimarse de interés general.
En el
presente asunto, se planten varias interrogantes relacionadas con la forma de
establecer la tasa por la prestación del servicio de recolección de residuos,
su aumento anual y forma de cobro. Se señala que la consulta se fundamenta en “la necesidad de garantizar que
cualquier ajuste en la tarifa municipal por el servicio que se realice en
estricto apego a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y
legalidad”.
Las
preguntas formuladas corresponden a aspectos relacionados con la potestad
tributaria municipal, cuyo ejercicio es competencia de los gobiernos locales.
En
efecto, el
numeral 83, párrafo primero, del Código Municipal dispone que las
municipalidades pueden acordar la aprobación de tasas por la prestación de los
servicios urbanos y no urbanos que preste dentro de su circunscripción
territorial, conforme a los parámetros y metodología establecida en dicho
numeral y dictar el reglamento que corresponda.
Así las cosas, aunque las
interrogantes planteadas en la presente consulta se intentan formular de forma
general, lo cierto es que, el objeto de consulta se vincula con el ejercicio de
competencias y toma de decisiones propias de las corporaciones municipales en
materia de fijación y cobro de tasas por servicios municipales, entre ellos, el
de recolección de residuos. Por ello, es posible que lo consultado se vincule
con casos o actos administrativos concretos que no corresponden ser conocidos
por este Órgano Asesor, a través de la competencia consultiva, pues pronunciarse
al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de
decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde.
Adicionalmente,
en este caso, no se advierte que la consulta realizada tenga como fin el
ejercicio de la función de control político, sino que, todo parece indicar que
ésta se plantea con el objetivo de fungir como canal transmisor de una serie de
inquietudes que atañen a las corporaciones municipales, las cuales, en todo
caso, pueden plantear sus inquietudes a este Órgano Asesor, a través de sus
órganos jerárquicos.
En
consecuencia, el ligamen de lo consultado con el ejercicio de la función de
control político no resulta completamente claro en este caso.
Conforme a lo dicho, la
consulta es inadmisible y lamentablemente nos encontramos imposibilitados a
emitir el dictamen requerido.
Sin perjuicio de lo
expuesto y con el afán de orientar a la consultante en la búsqueda de
respuestas a sus dudas, se indica de seguido a algunos precedentes que le
podrían ser útiles en esa labor.
Al efecto, se indica
que, en el caso de las tasas por servicios municipales, es necesario recordar
que conforme a los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución Política,
las Municipalidades, en tanto entes autónomos, se les otorga la competencia
para administrar los intereses y servicios locales. Además, ostentan potestad
tributaria que deriva de la relación de los artículos 121 inciso 13) y 170 de
la Constitución Política, misma que se desarrolla en el artículo 83 del Código
Municipal.
Así, en el dictamen número
C-189-2018 del 8 de agosto del 2018 relacionado con el artículo 83 del
Código Municipal, se indicó que“…el legislador delega en la entidad
municipal la fijación de la misma [tarifa], dejando como
parámetro para hacer dicha fijación, el costo efectivo del servicio más un diez
por ciento de utilidad para desarrollar los servicios prestados por la entidad
municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, ha reconocido
la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren
por los servicios municipales del que trata el artículo 83 de cita. (…)” (El
texto entre corchetes no es del original).
Además, en el dictamen número PGR-C-334-2021
del 7 de diciembre del 2021 se realizó un recuento sobre
el tema de las tasas municipales su naturaleza y fijación, al cual remitimos.
En dicho dictamen se
mencionó que “…no existe un sistema tarifario preestablecido para ser
aplicado por las municipalidades, sino que por el contrario, la ley señala que
corresponderá a cada entidad municipal dictar el reglamento correspondiente que
establezca la manera en que se procederá para organizar y cobrar cada tasa
–sistema tarifario– para la prestación de servicios de manejo de residuos,
tomando siempre en consideración las características y necesidades propias del
cantón”.
Más recientemente, en el
dictamen PGR-C-236-2024
de 21 de octubre de 2024 reiterado en el dictamen número PGR-C-245-2024 de 24
de octubre de 2024, se realizó un recuento sobre las generalidades sobre el
cobro de servicios municipales, concluyendo lo siguiente:
1.
“Conforme al numeral 83, párrafo primero, del Código
Municipal las municipalidades pueden acordar la aprobación de tasas por la
prestación de los servicios urbanos y no urbanos que preste dentro de su
circunscripción territorial.
2.
Respecto a los elementos
del tributo de comentario, debe mencionarse que el hecho generador de la tasa
por servicios municipales está íntimamente relacionado con la prestación
efectiva o potencial del servicio público al contribuyente. Su base imponible
debe considerar el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de
utilidad para desarrollar el servicio prestado por la corporación municipal. El usuario, sujeto pasivo de la obligación, se
encuentra compelido al pago en el tanto se presten, aunque ellos no
demuestren interés en tales servicios.
3.
Le corresponde a la Corporación Municipal la
determinación de la tarifa para cada servicio municipal, para lo cual, el
legislador dispuso los parámetros que deben ser considerados para su fijación,
en concreto, el costo del servicio más un diez por ciento (10%) de utilidad
para desarrollarlos (párrafo primero del artículo 83 de comentario), siendo
esa, la regla general tratándose de la fijación de las tarifas por tasas
municipales.
4.
Pero, además, el numeral 83 contempla regulaciones
específicas para algunos servicios, como es el caso del manejo de residuos
ordinarios, los servicios por el mantenimiento de parques,
zonas verdes y sus respectivos servicios y los servicios de mantenimiento,
rehabilitación y construcción de las aceras.
5.
En el caso del servicio de manejo de residuos
ordinarios, el párrafo tercero del numeral 83 del Código de rito autoriza a las
municipalidades a que establezcan el modelo tarifario que mejor se
ajuste a la realidad de su cantón y que establezcan sistemas de tarifas
diferenciadas, ello, conforme a las disposiciones de la Ley No. 8839.
6.
En el caso de los servicios por el mantenimiento de
parques, zonas verdes y sus respectivos servicios, la forma de cálculo,
contenida en el párrafo cuarto del numeral 83, debe considerar el costo
efectivo invertido más el costo de seguridad en dicha área, más un 10% de
utilidad. En este caso concreto, la norma establece expresamente que la tasa se
“cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el
valor de la propiedad”, forma de cobro que es aplicable a los servicios
contenidos en el párrafo mencionado y que no es posible aplicar a otros
servicios mediante una interpretación extensiva de la norma.
7.
Respecto a los servicios de mantenimiento, rehabilitación
y construcción de las aceras, los párrafos sexto y sétimo del numeral 83
referido, dispuso una regulación concreta que aplica los mismos parámetros
indicados, sea el costo efectivo más un diez por ciento de utilidad para
desarrollarlos, tarifa que “se cobrará proporcionalmente entre los
contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad” por disposición
expresa del legislador respecto a ese servicio en concreto.
8.
Propiamente sobre la forma de cobro de la tasa por
servicio de limpieza o aseo de vías, se estima aplicable la disposición
contenida en el párrafo quinto del numeral 83, en cuanto dispone que la “municipalidad calculará cada tasa en forma anual y
las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda
autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se
procederá para organizar y cobrar cada tasa”. De suerte que, corresponde a la
Corporación municipal fijar la tarifa y determinar la forma que utilizará para
realizar el cobro al usuario.
9.
Conforme a lo expuesto, las Municipalidades, en
ejercicio de sus competencias, están autorizadas para dictar el reglamento que
regule la forma de “organizar y cobrar” la tasa de interés, lo que incluye la
determinación del parámetro que la Municipalidad considere procedente para tal
efecto, lo que deberá sujetarse a los principios de razonabilidad técnica,
proporcionalidad y respetar los principios de justicia tributaria.
10.
Se aclara el dictamen número C-193-2016
de 16 de setiembre del 2016, en el sentido de que, ciertamente, la
municipalidad ostenta potestad para establecer el mecanismo de cobro de la tasa
por servicio de limpieza o aseo de vías, pero en los términos expuestos en este
dictamen, sea con base en los párrafos primero, segundo y quinto del numeral 83
del Código Municipal, no siendo de aplicación el mecanismo previsto en el
párrafo tercero de esa misma norma que está concebido, específicamente, para
residuos ordinarios.”
III.
CONCLUSIÓN
En virtud de las consideraciones expuestas,
lamentablemente nos vemos obligados a disponer el rechazo de la consulta
planteada, por resultar inadmisible.
No obstante, en un afán de
colaboración, se hace referencia a algunos precedentes de esta Procuraduría que
poseen relación con tema objeto de consulta.
Atentamente,
Sandra Sánchez Hernández
Procuradora
SSH/hsc
PGR-OJ-023-2025
ASAMBLEA LEGISLATIVA.
CONSULTAS DE DIPUTADOS. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. INADMISIBILIDAD DE LA
CONSULTA. TASAS MUNICIPALES.
Mediante oficio no. AL-MMCA-OFI-048-2024
(sic) de fecha 14 de febrero de 2025, la
Diputada María Marta Carballo Arce solicitó
nuestro criterio técnico y jurídico respecto “al procedimiento y viabilidad
del aumento escalonado en la tasa o impuesto por el servicio de recolección de
residuos en las municipalidades”. En concreto, planteó las siguientes
interrogantes:
1.
“Si la Municipalidad no tiene un reglamento que norme
la forma en que se procederá para organizar y cobrar la tasa de recolección de
residuos, ¿puede aprobar el Concejo Municipal un acuerdo para establecer
condiciones específicas en las que se proceda a cobrar el aumento de la tasa de
recolección de residuos?
2. ¿Es procedente definir una vez
que se aplique la fórmula de actualización de la tasa de recolección de
residuos, el monto que corresponde al aumento de esta? recaudado de forma
escalonada, ya sea mensual o trimestralmente.
3. ¿Qué lineamientos o principios
legales deben observarse para garantizar la
legalidad y proporcionalidad de dicho
aumento?
4. ¿Existen precedentes o
pronunciamientos de la Procuraduría sobre la materia, que establezcan criterios
específicos sobre la aplicación del cobro de la tasa de recolección de residuos?”
Esta Procuraduría, mediante opinión jurídica
número PGR-OJ-023-2025 de 17 de
febrero de 2025, suscrita por la Procuradora Sandra Sánchez
Hernández, concluyó lo siguiente:
“En
virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a
disponer el rechazo de la consulta planteada, por resultar inadmisible.
No obstante, en un afán de colaboración, se hace
referencia a algunos precedentes de esta Procuraduría que poseen relación con
tema objeto de consulta”.