Dictamen : 031 - del 17/02/2025

17 de febrero de 2025

PGR-C-031-2025

 

Doctora

Mary Denisse Munive Angermüller

Vicepresidenta de la República y

Ministra de Salud

 

Estimada señora:                 

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° MS-DM-5526-2024 fechado 30 de octubre de 2024, por medio del cual –de conformidad con lo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública– solicita que rindamos el correspondiente dictamen favorable de previo a dictar la declaratoria de nulidad en vía administrativa, en relación con la autorización que se le brindó al establecimiento Rythmia Life Advancement Center para el uso de la planta Ayahuasca (autorización contenida en el oficio N° MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022 de fecha  14 de julio de 2022).

 

            Para los efectos correspondientes, se adjuntó, mediante un disco CD, el expediente administrativo conformado al efecto, con un total de 252 folios, así como un legajo de prueba que consta de 642 folios (expediente del establecimiento ante las autoridades del Ministerio de Salud).

 

 

I.-        ANTECEDENTES

 

            De importancia para la emisión del presente dictamen, en orden al procedimiento administrativo que debe seguirse para efectos de la aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), se reseñan los siguientes antecedentes del caso:

 

1.-        Que el establecimiento Rythmia Life Advancement Center obtuvo el Permiso Sanitario de Funcionamiento  (PSF) N° RCH-ARSSC-05-03-0417-11-2015, otorgado en fecha 19 de noviembre 2015, para la Actividad: Centro de Atención y Tratamiento de Adicciones CIIIJ: 8531, con fecha de vencimiento y renovación 19 de noviembre 2020 (folio 37 expediente del establecimiento ante las autoridades del Ministerio de Salud).

 

2.-        Que posteriormente, la firma Rythmia Life Advancement Center SRL tramitó una modificación del permiso de operación de su clínica, para transformarla en un Centro Médico dedicado a la prestación de servicios de terapias alternativas con énfasis en plantas, cuidados médicos y de enfermería con servicios transitorios de estancia corta y alimentación (folios 144-148 del expediente del establecimiento).

 

3.-        Dicho cambio fue avalado por la Administración, de tal suerte que en la actualidad la Sociedad Anónima Rythmia Life Advancement Center posee Permiso Sanitario de Funcionamiento N° DARS-SC-2020-0372, emitido el 20 de noviembre de 2020, para el establecimiento comercial de nombre RYTHMIA LIFE ADVANCEMENT CENTER TERAPIAS COMPLEMENTARIAS, ubicado en Guanacaste, Santa Cruz, Tamarindo, Hacienda Pinilla Antiguo Hotel La Posada, Tipo de Actividad: TERAPIAS COMPLEMENTARIAS, Tipo de Riesgo B, y Clasificación CIIU: 8690.9.11, cuya fecha de vencimiento es 25 de noviembre de 2025. (Folio 290 de expediente del establecimiento). Asimismo, cuenta con los demás permisos sanitarios para la prestación de servicios médicos, como consulta ambulatoria de medicina general y especializada y servicios de estancia corta y alimentación (folios 274, 275 y 276 expediente del establecimiento).

 

4.-        Que mediante oficio N° MS-DRRSCH-DARSSC-0583 de fecha 18 de abril de 2022, el Ministerio de Salud le indicó a la empresa Rythmia Life Advacement Center que le remitía el acuerdo 6 tomado en la sesión 3134-22 de la Junta De Vigilancia de Drogas y Estupefacientes, en donde se señala que su establecimiento no cuenta con permiso para realizar actividades como centro de atención de problemas de adicciones o desintoxicación y se le solicita “apegarse a las actividades autorizadas en el Permiso Sanitario de Funcionamiento” (folio 332 del expediente del establecimiento).

 

5.-        En vista de lo anterior, la empresa le remitió un oficio al Ministerio de Salud explicando que en el pasado había obtenido una licencia por parte del IAFA para operar como un centro de rehabilitación para las adicciones, pero que decidió cancelar esa habilitación y por ello desde el año 2018 ya no prestan ese servicio. Por ello, admiten y aclaran que ciertamente no poseen licencia para operar como un centro de recuperación para adicciones a las drogas. Antes bien, explican que operan como un centro médico de lujo, de bienestar y salud basado en el uso de terapias alternativas, hierbas y productos naturales, en un concepto todo incluido. Que esto incluye actividades como yoga, terapias de respiración, uso y consumo de alimentos orgánicos bajo la modalidad de la granja a la mesa, masajes de spa y otras terapias similares, talleres de transformación de vidas y ceremonias de medicina vegetal que, en conjunto, buscan guiar a las personas hacia su mayor potencial y salud. Todo ello bajo la supervisión de médicos, paramédicos y enfermeros costarricenses. En cuanto al uso de la Ayahuasca, cuyo nombre científico es banisteriopsis caapi, indican que no se encuentra en una lista de estupefacientes sujetos a fiscalización. Asimismo, hacen referencia a que, en reuniones que han tenido con las autoridades regionales del Ministerio de Salud han explicado detalladamente el uso que se hace de la Ayahuasca, el marco normativo que los ampara, la seguridad y beneficios de la planta, así como el impacto que sus operaciones han tenido en la comunidad. Recalcan que esta planta no está incluida en la “Lista de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas Sometidas a Fiscalización Nacional” (folio 335 del expediente del establecimiento).

 

6.-        Que mediante oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0860-2022 fechado 14 de julio de 2022, fueron remitidos al representante legal de Rythmia Life Advacement Center, el oficio DG-0484-07-2022 del Dr. Oswaldo Aguirre Retana, Director General del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), y se le envió adicionalmente el criterio emitido por el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) sobre el uso de la Ayahuasca con fines terapéuticos. A su vez se le informó al administrado que se dejaba sin efecto temporalmente lo indicado en el oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0583-2022, y que podía seguir realizando el uso de la ayahuasca con fines terapéuticos, hasta que fuera publicado el reglamento correspondiente (folio 358 del expediente del establecimiento).

 

7.-        En el referido oficio DG-0484-07-2022 suscrito por el Dr. Oswaldo Aguirre Retana, Director General del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y dirigido a la entonces Ministra de Salud, Dra. Joselyn Chacón, se brindó su criterio técnico sobre el uso de la Ayahuasca, refiriendo sus antecedentes, anotaciones sobre la farmacología y toxicidad y efectos secundarios, y concluye brindando una serie de recomendaciones a seguir, en cuanto a la preparación que debe tener toda persona que la vaya a consumir (v. gr., seguir una dieta especial durante varios días de previo a su consumo), restricciones en cuanto a su uso (como en mujeres embarazadas, menores, personas con antecedentes de enfermedad psiquiátricas, enfermedades crónicas, etc.). Asimismo, que su preparación debe hacerla una persona con experiencia y bajo un control estricto, que durante su uso la persona debe estar acompañada en todo momento por alguien con conocimiento en primeros auxilios, y también por profesionales en medicina y psicología, entre otros. (folios 367-370 del expediente del establecimiento).

 

8.-        En cuanto al criterio del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) que también se remitió a la empresa, sobre el uso de la Ayahuasca con fines terapéuticos (oficio sin número, fechado 7 de julio de 2022), se trata de un criterio interno dirigido al propio Director del ICD. En dicho oficio, se explica que la Ayahuasca es un preparado obtenido como un “cocimiento” o decocción de una combinación de plantas, indicándose que preocupa el hecho de que dicha mezcla contiene como parte de sus componentes la sustancia denominada dimetiltriptamina (DMT), la cual, como sustancia psicoactiva de tipo alucinógena, se encuentra en las listas de fiscalización del Convenio de Naciones Unidas sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971.  Al referirse al cultivo de las plantas con las que se prepara la Ayahuasca, afirma dicho oficio que:

 

“se podría esgrimir que se encuentra un vacío legal sobre restricciones de su cultivo y uso, ya que la Convención Única de 1961, obliga a los Estados firmantes a someter a un conjunto de medidas de fiscalización a las plantas que son fuente de estupefacientes (la planta de canabbis, el arbusto de coca y la adormidera) y las que normalmente se emplean para preparar la bebida no están contempladas.

 

De igual manera en el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 no se menciona dentro de las plantas que deben controlarse, pero la DMT sí se encuentra en su Lista I, la cual engloba aquellas sustancias consideradas un grave problema para la salud y con pocos beneficios o ausencia total de valor terapéutico.

 

Ante esto la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) encargada de monitorear el cumplimiento de las disposiciones de los convenios internacionales en materia de drogas, establece que los países pueden decidir fiscalizar la ayahuasca, como preparado que contiene una sustancia psicotrópica. (…)

Razón de lo anterior, se considera de suma importancia su regulación ya que además de los efectos mencionados anteriormente, como se trata de una mezcla vegetal con composición poco uniforme y, si no existen buenas prácticas de producción ni mecanismos para el control de calidad, difícilmente se puede garantizar su seguridad y eventual eficacia para distintas aplicaciones que se promocionan y por supuesto su inocuidad. (…)

 

Por lo tanto, instamos a las entidades competentes a adoptar y dar a conocer medidas urgentes para la regulación de la importación, fabricación, uso en centros de tratamiento y otras formas del manejo del brebaje conocido como ayahuasca; siendo el Ministerio de Salud el órgano rector en materia de Salud Pública y las dependencias que lo conforman, las que pueden girar directrices en materia de regulación de productos psicoactivos (Junta de Vigilancia de Drogas) y modalidades de tratamiento con o sin uso de productos psicoactivos (IAFA).” (énfasis suplido)

 

9.-        Mediante oficio N° MS-DM-2812-2024 de fecha 29 de mayo del 2024, el Ing. Allan Mora Vargas, en su condición de Ministro de Salud a.i., nombró a la Licda. Lena Rodríguez Aguirre,  Abogada de la Región Chorotega, al Dr. Gerardo Viales Castrillo, de la  Dirección Regional de Rectoría de la Salud Chorotega y a la Dra. Mariamalia Villavicencio, funcionaria de esa misma Dirección, como órgano director del procedimiento administrativo ordinario, con el fin de tramitar el procedimiento administrativo a efectos de determinar la legalidad y/o nulidad en vía administrativa, en relación con la autorización que se le brindó al establecimiento Rythmia Life Advancement Center, para el uso de la Ayahuasca, esto así señalado mediante el oficio No. MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022 (folios 2-7 del expediente administrativo).

 

10.-      El órgano director dictó el Auto de Apertura N° ODPA-RCH-004-2024 (sin fecha ni hora), el cual indica que el procedimiento tendrá la finalidad de determinar la legalidad y/o nulidad de la autorización de uso de Ayahuasca, otorgada mediante oficio MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022, al Establecimiento comercial Rythmia Life Advacement Center, de acuerdo con el contenido de la investigación administrativa. Señala que se investigan los siguientes hechos:

 

Primero: Que actualmente la Sociedad Anónima Rythmia Life Advancement Center posee Permiso Sanitario de Funcionamiento N° DARS-SC-2020-0372, para el establecimiento comercial de nombre RYTHMIA LIFE ADVANCEMENT CENTER TERAPIAS COMPLEMENTARIAS, ubicado en Guanacaste, Santa Cruz, Tamarindo, Hacienda Pinilla Antiguo Hotel La Posada, Tipo de Actividad: TERAPIAS COMPLEMENTARIAS, Tipo de Riesgo B, y Clasificación CIIU: 8690.9.11, cuya fecha de vencimiento es 25 de noviembre de 2025. (Folio 0290 de expediente del establecimiento)

 

Segundo: Que con base en el expediente administrativo conformado por el Área Rectora de Salud Santa Cruz y las resoluciones administrativas citadas, se realiza el debido proceso, con el fin de determinar la legalidad y/o nulidad en la vía administrativa, en relación con la autorización que se le brindó al establecimiento Rythmia Life Advancement Center, para el uso de la ayahuasca, esto según lo señalado en el oficio MS-DRRSCH-DARRSSC0860-2022.

 

Dicha resolución de apertura indica que “este procedimiento tendrá la finalidad de determinar la legalidad y/o nulidad de la autorización de uso de ayahuasca, mediante oficio MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022, al Establecimiento comercial Rythmia Life Advacement Center, de acuerdo con el contenido de la investigación administrativa, y en relación con las actuaciones realizadas. En virtud de lo anterior, se ordena instruir Procedimiento Ordinario, según Resolución MSDM-2812-2024, MS-DM-2209-2024, MS-DM-2669-2024, MS-DM-2809-2024.”

 

Igualmente, se señaló que “Dicho procedimiento se regirá por las disposiciones y procedimientos establecidos en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, así como por lo dispuesto en el numeral 308 y siguientes, y la normativa que para los efectos correspondientes está contemplada en Ley General de Salud, Convención Única de Estupefacientes, conforme al artículo 7 de la reforma del 1971. Lista de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas Sometidas a Fiscalización Nacional. Convenio de Naciones Unidas sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud. Reglamento General para Permisos Sanitarios de Funcionamiento, Permisos de habilitación y Autorizaciones para Eventos Temporales de Concentración Masiva de Personas, otorgados por el Ministerio de Salud; oficio MS-DRPIS-UNC-1062-2024 del 6 de junio del 2024.” (folios 56-62 del expediente administrativo).

 

11.-      El auto de apertura le fue notificado al establecimiento comercial Rythmia Life Advacement Center en fecha 19 de junio de 2024 (folio 55 del expediente administrativo).

 

12.-      La firma Rythmia Life Advacement Center presentó gestión de nulidad en contra del auto de apertura (folios 71-82), la cual fue rechazada por el órgano director y se dictó una reprogramación de la audiencia oral (folios 84, 86-99 del expediente administrativo).

 

13.-      El día 26 de agosto de 2024 se llevó a cabo la comparecencia oral dentro del procedimiento (folios 133-156 del expediente administrativo).

 

14.-      En fecha 29 de agosto de 2024 la parte interesada presentó por escrito sus conclusiones ante el órgano director (folios 158-190 del expediente administrativo).

 

15.-      Mediante resolución N° ODPA-RCH-016-2024 de las trece horas del día ocho de setiembre de dos mil veinticuatro, el órgano director rindió su informe de recomendación a la señora Ministra de Salud. La parte dispositiva de dicha resolución, señala:

 

“al análisis de las pruebas documentales y testimoniales aportadas en el expediente administrativo y a la investigación realizada por el órgano director; lo procedente, para la legalidad de la autorización del uso de la ayahuasca por parte del establecimiento Rythmia debe ser debidamente registrada sanitariamente, al existir criterios técnicos que recomiendan el no uso y expresamente la Unidad de Normalización y Control (oficio MS-DRPlS-UN-980-05-2022 24 de mayo de 2022), la Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes (oficio MS-JVD-039-2022 24 de febrero 2022), oficio Unidad de Normalización y Control N ^O MS-DRPlS-UNC-10622024 (del 6 de junio 2024), han establecido que no es posible su uso sin el respectivo registro sanitario, porque fue catalogada como producto de interés sanitario y requiere el respectivo registro sanitario, siendo ese el procedimiento adecuado, debiendo la empresa interesada velar por el fiel cumplimiento de lo ordenado por dichas Unidades y así garantizar el cumplimiento de la norma técnica para el uso de ayahuasca y sus componentes; de lo cual la empresa siempre ha estado notificada de los requerimientos técnicos sanitarios y el deber contar con registro sanitario la ayahuasca para su uso, (folios 0353, 0354, 0355 del expediente del establecimiento); debido a lo documentado tanto en el expediente del establecimiento como en expediente del procedimiento administrativo ordinario, donde se verifican los criterios técnicos de expertos, toda vez que la empresa Rythmia Life Advancement Center, ha sido notificada desde el año 2022 hasta la actualidad y no ha sido realizado, cuando, todo producto de interés sanitario debe cumplirlo, conforme con todo lo actuado en el presente caso. Salvo mejor criterio.” (folios 199-249 del expediente administrativo).

 

16.-      Mediante oficio N° MS-DM-5526-2024 fechado 30 de octubre de 2024, la señora Ministra de Salud solicitó a esta Procuraduría rendir el dictamen regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de determinar la legalidad y/o nulidad en vía administrativa, en relación con la autorización que se le brindó al establecimiento Rythmia Life Advancement Center para el uso de la planta Ayahuasca, esto así señalado plasmado en el oficio No. MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022.

 

 

II.        EXIGENCIAS FORMALES PARA ACCEDER A LA DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE UN ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS

 

Mediante el oficio que aquí nos ocupa, se nos remitió el expediente administrativo tramitado por la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Chorotega, para efectos de cumplir con lo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

 

Ello, con la finalidad de solicitar que rindamos un dictamen previo y favorable, a fin de anular un acto declaratorio de derechos subjetivos.

 

En este caso, dicho acto consiste en el oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0860-2022, dirigido a la empresa Rythmia Life Advacement Center, donde se le informó a ese establecimiento que podía seguir realizando el uso de la Ayahuasca con fines terapéuticos, hasta que fuera publicado el reglamento correspondiente.

 

Ahora bien, reviste suma importancia iniciar este análisis haciendo énfasis en el hecho de que, en los casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de previo a dictaminar respecto del acto sometido a consideración de este Despacho, resulta indispensable verificar que el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración cumpla –con toda rigurosidad– las exigencias del debido proceso y las propias del numeral 173 de la Ley General de la Administración Púbica.

 

      Lo anterior, por cuanto si bien la Administración está facultada para –eventualmente– anular los actos administrativos que emite, uno de los límites a esta potestad viene impuesto justamente por los derechos subjetivos que haya podido adquirir el administrado al amparo de determinada actuación administrativa. Así las cosas, a menos que se compruebe la existencia de un vicio de nulidad de carácter absoluto, evidente y manifiesto, en sede administrativa la anulación no podría disponerse en detrimento de derechos subjetivos ya otorgados o declarados.

 

Así, en el supuesto de que la Administración advierta que un acto declaratorio de derechos deviene contrario al bloque de legalidad, cuenta con dos posibilidades de acción tendientes a la declaratoria de nulidad.

 

La primera es el juicio de lesividad regulado en el Código Procesal Contencioso Administrativo, que se tramita a nivel judicial en la sede contencioso administrativa. La segunda posibilidad consiste en el ejercicio de la potestad extraordinaria de anulación en sede administrativa, prevista en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, potestad que se encuentra sujeta a la indispensable condición de que la nulidad sea –además de absoluta–, evidente y manifiesta. Estos dos últimos rasgos han sido definidos en forma inveterada por esta Procuraduría General en vía consultiva.

 

La acentuada y especial condición de nulidad que debe ostentar el acto, constituye una exigencia calificada que encontramos asentada en los postulados de la teoría de la intangibilidad de los actos propios, principio que la Sala Constitucional ha desarrollado a partir del artículo 34 de la Constitución Política y que establece que la Administración tiene vedado desconocer por su propia acción los efectos de un acto declaratorio de derechos subjetivos (véase nuestro dictamen N° C-176-2013 de fecha 2 de septiembre del 2013).

 

Lo anterior persigue tutelar los derechos de los administrados, a fin de evitar la eventual comisión de arbitrariedades en cuanto al desconocimiento de derechos subjetivos ya otorgados por la propia Administración, siendo necesario, además, respetar de modo íntegro las garantías expresamente contempladas en las normas y procedimientos supra mencionados (al respecto, ver, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional números 2754-93, 4596-93, 2186-94, 899-95, 755-94 y 2244-2004). Es por ello que se torna trascendente la observación rigurosa de los cánones que impone el debido proceso, asegurando y respetando las garantías propias del mismo. 

 

En el mismo sentido, se tiene que la participación de esta Procuraduría dentro del procedimiento de declaratoria de nulidad se configura en dos sentidos.  Primero, como fiscalizadora del procedimiento administrativo, supervisando que se haya cumplido con las exigencias del debido proceso en la investigación de antecedentes efectuada por la Administración consultante; y segundo, en cumplimiento de su función dictaminadora respecto del carácter que ostenta la nulidad que reviste el acto, pronunciándose respecto de si la misma cumple con los requisitos para poder ser declarada en sede administrativa, o si de lo contrario será necesario que la Administración activa acuda al proceso de lesividad, en sede jurisdiccional (Al respecto, pueden verse nuestros dictámenes C-368-2014 del 31 de octubre del 2014 y C-004-2014  del 8 de enero de 2014, entre muchos otros).

 

Bajo ese entendido, resulta claro que, de previo a analizar el contenido del acto (razones de fondo) y determinar si el mismo se encuentra viciado de nulidad –y en qué grado–, es necesario avocarnos a la revisión del procedimiento administrativo seguido por la Administración. Lo anterior, por cuanto si se advierte que hubo vicios en el procedimiento, ello conllevaría que esta Procuraduría quede legalmente impedida para rendir un dictamen favorable que habilite a la Administración a anular el acto en cuestión.

 

Así, tenemos que el procedimiento administrativo instaurado deberá respetar los lineamientos de los artículos 308 y siguientes de la LGAP, así como todos los elementos y formalidades que integran el principio del debido proceso, confiriendo al administrado la oportunidad de ejercer plenamente su defensa y recabando los elementos probatorios necesarios para poder llegar a una determinación certera respecto de los vicios que podría contener el acto administrativo cuestionado.

 

 

III.      SOBRE EL CASO CONCRETO Y EL ANÁLISIS DE SU EXPEDIENTE

 

            Una vez examinado con detenimiento el expediente administrativo que fue sometido a nuestro conocimiento, hemos encontrado una serie de yerros de procedimiento que implican una seria violación a requisitos y formalidades legales y además una infracción a las exigencias del debido proceso que deben observarse en este tipo de expedientes, las cuales pasaremos a exponer con detalle y de manera debidamente separada.

 

 

1)      No se hizo una correcta intimación de los hechos investigados, los motivos de posible nulidad ni las eventuales consecuencias de la anulación del acto.

 

Recordemos que una correcta intimación de los cargos y de los hechos investigados constituye un componente inicial básico que debe respetar todo procedimiento administrativo, como elemento fundamental del debido proceso y el derecho de defensa.

 

Incluso, resulta importante subrayar que, como hemos señalado en reiteradas oportunidades, en los casos del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es de rigor que desde el inicio se indique correctamente el objeto del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto debidamente individualizado y los posibles motivos de nulidad. Sobre el tema, apunta nuestro dictamen C-391-2005 del 15 de noviembre del 2015:

 

“Asimismo, resulta necesario que el Órgano Decisor establezca desde el principio -en el acto de nombramiento del Órgano Director- los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación (sobre el particular  - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, C-277-2005 del 4 de agosto, C-337-2005 del 27 de setiembre y C-348-2005 del 7 de octubre, del año 2005).

(…)

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación -contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política-, y a la obligación de establecer el carácter y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:

 

“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto No. 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos No. 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el No. 2376-98 de 1 de abril ambos de 1998).(…)

 

En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

 

“III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

(...)

IV. Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (énfasis suplido)

 

Valga mencionar que la rigurosidad con que debe examinarse el cumplimiento de estos postulados y de estas exigencias en orden a la correcta intimación de cargos en este tipo de procedimientos, es un criterio profusamente reiterado y desarrollado de manera sólida de frente a los postulados del artículo 173 de la LGAP. Así, en casos en donde se incurre en inconsistencias de este tipo al dar trámite al expediente, hemos señalado:

 

“No se establecieron los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales se considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación, que- tal y como indicamos líneas atrás- deben señalarse desde el acto de nombramiento del órgano director, en virtud de que éste no puede suplir la voluntad del órgano decisor. La referida resolución se limitó en su parte considerativa (folio 15 del Tomo I) a señalar que la exoneración concedida “presumiblemente no sería procedente, conforme al artículo primero de la Ley No, 7396 del 3 de mayo de 1994”.

En iguales términos –al tener delimitada la competencia-, se dictó la resolución del órgano director que daba apertura al procedimiento, produciéndose con ambas actuaciones una vulneración a los principios de intimación e imputación, contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política. (…)

“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto No. 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995).

En esa misma dirección este Órgano Asesor en el dictamen No. C-342-2005, del 3 de octubre del 2005, señaló:

“En relación con la importancia y característica de la intimación, esta procuraduría se ha pronunciado reiteradamente. Así, por ejemplo, lo dicho en dictamen C-246-2003:

“En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de estos requisitos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían la eventual declaratoria de la nulidad. No es suficiente, en todo caso, el reproche de la mera ilegalidad de un acto, debe fundamentarse igualmente la calidad del vicio que supuestamente lo adecua a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ya que la concurrencia de esta es la que justificaría el ejercicio de la Potestad de Anulación de los Actos Propios en un caso concreto.”  (El subrayado no es del original).

Y, en dictamen N° C-046-2004, del 20 de enero del 2004, se indicó:

“Se nota con facilidad que no se dio ninguna motivación jurídica de la supuesta ilegalidad del acto que se pretende anular. Tampoco se hizo ninguna precisión razonada del por qué la Administración considera que en el caso concreto puede concurrir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Podemos corroborar que se comunica el objeto del procedimiento reprochando la supuesta ausencia de uno de los requisitos que presuntamente es imperativo según el Manual de Puestos del Ministerio de Agricultura y Ganadería pero se hace ninguna fundamentación jurídica (naturaleza jurídica de ese cuerpo normativo, carácter imperativo, normas legales presuntamente infringidas...). Menos aún se hace un reproche sobre las características de la nulidad investigada, características que supuestamente la adecuan a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

 

La precisión de los actos objeto de examen es indispensable para el efectivo ejercicio de la Defensa e, igualmente, para delimitar el campo dentro del cual este órgano superior consultivo técnico jurídico debe ejercer su atribución, en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.”   (Los subrayados no son del original).

Como puede verse, este órgano consultivo ha interpretado el numeral 249 de la LGAP en el sentido de que, en los casos de la potestad administrativa de anulación, las formalidades de la citación, acto que contiene la intimación, exige que en ella se exprese con claridad las razones y fundamentos jurídicos relativos al carácter absoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad del acto.

Así, en la medida en que la anulación en vía administrativa es sólo para actos cuyo vicio de legalidad es especialmente grave por dar lugar una nulidad absoluta que, además, debe ser evidente y manifiesta, no es suficiente indicar en que consiste la ilegalidad que aqueja al acto.  Si en la citación no se dan las razones y fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se considera que el vicio de legalidad da lugar a una nulidad absoluta del acto con las razones por las cuales se estima que tal nulidad es evidente y manifiesta, la intimación es defectuosa al punto de provocar indefensión al administrado. Ello es importante porque en este tipo de procedimiento el administrado ejerce la defensa de sus derechos frente a tales razonamientos y argumentos jurídicos, no frente a aquellos referidos a cualquier tipo de ilegalidad. 

En otras palabras, para ejercer debidamente su defensa, el administrado debe saber desde la citación con base en que razones y argumentos jurídicos la administración considera que el acto que va a anular y que le otorga o declara a su favor derechos subjetivos, es absolutamente nulo en forma evidente y manifiesta, porque sería con base en tales razones y argumentos jurídicos que la administración fundamentaría el acto final de anulación. 

En el caso subexámine, la citación explica cuál son los actos que pretende anular por la vía dispuesta en el numeral 173 de la LGAP y señala que tales actos son ilegales por contravenir las disposiciones normativas sobre zonificación dictadas por la municipalidad de San José. Incluso, de la citación queda claro que la administración estima que el vicio que aqueja dichos actos da lugar a una nulidad absoluta que además, supone evidente y manifiesta, puesto que enmarca el procedimiento ordinario cuya instauración comunica al administrado dentro del proceso regulado por el citado numeral 173. Pero, en ningún momento explica por qué considera que los actos que pretende anular adolecen de nulidad absoluta y por qué considera que dicha nulidad es, además de absoluta, evidente y manifiesta. En este sentido, la intimación contenida en la citación es defectuosa y genera indefensión al administrado lo que constituye un vicio que da lugar a la eventual nulidad de la citación (artículo 254, LGAP) y, con ello, del procedimiento seguido, razón por la cual resulta improcedente emitir el dictamen solicitado.”  (La negrita no es del original).

Así las cosas, es claro que ni en la resolución N° DM-064-2005 del 10 de agosto del 2005, en la cual se nombra al órgano director, ni en la resolución de éste último que dispone la apertura del proceso y cita al administrado a la comparecencia oral y privada, se establecieron los motivos –razones y fundamentos jurídicos- por los cuales consideraba la Administración que en el acto que aquí se pretende anular concurrían vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Ello, como bien se explicó en el dictamen arriba transcrito, acarrea ineludiblemente una indefensión al administrado al impedírsele ejercer efectivamente su derecho de defensa, e impide a esta Procuraduría rendir el dictamen que se solicita.

           Por último, puede observarse que es hasta la resolución de recomendación que emite el órgano director, así como en la resolución del órgano decisor que conoce de ésta, que se realiza el análisis del por qué el acto a anular contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, todo lo cual según hemos visto debe de establecerse desde el nombramiento mismo del órgano director, y con mayor razón en la citación, para asegurar al administrado el resguardo de sus derechos constitucionales del debido proceso y de defensa.” (dictamen C-072-2006 del 27 de febrero de 2006)

 

En el caso que aquí nos ocupa, se advierte que el acto de apertura que dictó el órgano director hace referencia a que “se investigan” dos hechos. El primero de ellos, referente a que la firma Rythmia Life Advancement Center posee Permiso Sanitario de Funcionamiento para prestar servicios de terapias complementarias, incluso vigente hasta el 25 de noviembre de 2025. Esto, más que un hecho para ser intimado o investigado, es simplemente un antecedente del caso que debió referenciarse como tal y sobre el cual, por demás, no existe discusión o contención alguna, es decir, se trata de un hecho no controvertido que está probado en el propio expediente de la Administración.

 

Por otra parte, se indica un segundo hecho, descrito como la decisión de realizar un proceso para determinar la posible “legalidad y/o nulidad” de la autorización brindada a esta empresa para el uso de la Ayahuasca. Véase que eso tampoco constituye un hecho para “investigar”, pues simplemente es la referencia al tipo de proceso que va a realizarse.

 

Ahora bien, puede estimarse que el acto objeto del proceso quedó identificado, al indicar que se trata del oficio MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022, el cual brindó al establecimiento la autorización de uso de la Ayahuasca. No obstante, la resolución de apertura simplemente señala que “con base en el expediente administrativo conformado por el Área Rectora de Salud Santa Cruz y las resoluciones administrativas citadas, se realiza el debido proceso, con el fin de determinar la legalidad y/o nulidad en la vía administrativa, en relación con la autorización que se le brindó al establecimiento Rythmia Life Advancement Center, para el uso de la ayahuasca”.

 

Tal como quedó visto en las consideraciones que desarrollamos supra, en primer término, debe quedar intimado con claridad que el objeto del proceso es determinar la existencia de una posible nulidad, pero no cualquier tipo de nulidad, sino aquella absoluta, evidente y manifiesta, a efectos de ejercer eventualmente la potestad extraordinaria contemplada en el artículo 173 de la LGAP. Eso no quedó lo suficientemente claro.

           

Pero además, se advierten otros errores de suma gravedad que invalidan lo actuado. Nos referimos a que el acto de apertura en cuestión no indica, referencia, desarrolla, explica ni intima correctamente cuáles son las razones específicas que causan la supuesta nulidad. Es decir, no se enumera ni identifica cuáles normas o regulaciones específicas contraviene el acto de autorización. En ese sentido, evidentemente no es correcto ni suficiente que al administrado se le indique que con base en el expediente administrativo conformado por el Área Rectora de Salud Santa Cruz y las resoluciones administrativas citadas se produce la supuesta nulidad, porque no le corresponde al administrado ir a buscar resoluciones dentro de un expediente, interpretarlas y suponer cómo y por cuáles razones se estaría produciendo una nulidad.

 

Antes bien, es la Administración la que debe determinar cuál es puntualmente el régimen jurídico que el acto contraría, para luego detallarlo y explicarlo en la intimación, a fin de que el interesado puede ejercer de manera plena y acertada su derecho de defensa.

 

Adicionalmente, el acto de apertura en ningún momento indicó cuáles serían los eventuales efectos de la anulación que se pretende, de suerte tal que el administrado no tiene posibilidad alguna de saber a cuáles consecuencias debe atenerse en su esfera de derechos subjetivos, en caso de que el acto sea anulado en sede administrativa.

 

A esto debemos sumarle que el acto de apertura señala que el procedimiento se regirá por las disposiciones de la LGAP “y la normativa que para los efectos correspondientes está contemplada en Ley General de Salud, Convención Única de Estupefacientes, conforme al artículo 7 de la reforma del 1971. Lista de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas Sometidas a Fiscalización Nacional. Convenio de Naciones Unidas sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud. Reglamento General para Permisos Sanitarios de Funcionamiento, Permisos de habilitación y Autorizaciones para Eventos Temporales de Concentración Masiva de Personas, otorgados por el Ministerio de Salud; oficio MS-DRPIS-UNC-1062-2024 del 6 de junio del 2024.” 

 

En primer lugar, estas regulaciones en materia de salud pública y de estupefacientes no constituyen normas que regulen el trámite de un procedimiento administrativo de nulidad. Son normas que eventualmente debían tener incidencia en cuanto al fondo del asunto. No obstante, en este último caso, desde luego tenía que identificarse con especificidad cuáles disposiciones resultan aplicables al administrado, y por cuáles razones. Ergo, resulta inadmisible que simplemente se citen cuerpos normativos de forma genérica sin que haya posibilidad alguna de saber o determinar de qué forma entiende, interpreta o considera la Administración que alguna de sus normas concretas resulta aplicable al caso.

 

En suma, estamos ante una resolución de apertura que no identificó, explicó ni detalló los motivos de supuesta invalidez del acto, no explicó el grado de nulidad que se estima configurado, no identificó las normas concretas que se estiman violentadas ni advirtió cuáles serían las consecuencias sobre la esfera subjetiva del administrado en caso de anularse el acto objeto del procedimiento.

 

Ante ello, resulta de obligada conclusión que se ha cometido un yerro insalvable en orden a un acto que tiene absoluta trascendencia en la validez del procedimiento, como lo es la resolución de apertura, pues se trata del acto sobre el cual se construye todo el expediente y que constituye el marco rígido dentro del cual debe ejercerse la defensa y evacuarse las pruebas, así como dictarse la recomendación y la resolución final.

 

 

2)      El órgano director rebasó el objeto del procedimiento y el alcance de sus competencias

 

Partiendo de los errores que marcaron el inicio del procedimiento desde su apertura, según quedó explicado en el punto anterior, debe hacerse ver que su curso también generó otra serie de inconsistencias contrarias a las garantías que debe respetar este tipo de trámite.

 

Lo anterior, por cuanto puede observarse que durante la evacuación de la prueba testimonial en la comparecencia oral[1], el órgano director dirigió su interrogatorio sobre aspectos que no habían sido intimados al momento de la apertura. En efecto, puede advertirse que se interrogó a los dueños y representantes del establecimiento investigado sobre temas como el año en que entregan al IAFA la licencia como centro de adicciones y por qué lo hicieron (eso es un hecho que ni siquiera está en discusión); si cuando se obtuvo nuevamente el PSF presentó una lista de las plantas que se iban a utilizar en el establecimiento, si dentro de esa lista se indicó expresamente la banesteriosis caapi y la Pshychotria viridis, cuál es el tipo de PSF que ostenta (eso lo acredita la propia Administración en su expediente), si saben o conocen las regulaciones sobre registro sanitario de medicamentos que existen en el país, si saben los componentes químicos de las plantas, si conocen la sustancia psicotrópica DMT, tipos de servicios y evaluaciones médicas que hacen en la clínica, si se prestan estos servicios en otras partes del mundo, entre otras cosas.

 

Así, vemos que se produjo prueba que en varios temas resulta innecesaria e inconducente, pero también sobre extremos que no fueron intimados para que oportunamente se preparara una defensa, como el régimen jurídico costarricense e internacional sobre psicotrópicos, trámite, obtención y obligatoriedad de registros sanitarios y además sobre el trámite realizado para obtener el PSF. En la comparecencia oral no pueden traerse de manera sorpresiva extremos que no fueron debidamente intimados en la apertura del procedimiento.

 

Posteriormente, llama la atención los términos en que fue dictada la recomendación final del órgano director. En una extensa resolución de 50 folios, se desarrollan largas consideraciones sobre temas que ni siquiera estaban en discusión ni formaron parte de la intimación, como la diferencia entre licencias médicas y permisos sanitarios de funcionamiento, o sobre el anterior PSF como centro de rehabilitación para adicción a las drogas que tuvo en su momento el establecimiento Rythmia Life Advancement Center, y sobre reuniones y comunicaciones que sostuvo dicha clínica con diversas autoridades del Ministerio de Salud, cuando eso nunca fue advertido como causa de nulidad.

 

En todo caso, es hasta esa recomendación final que el órgano director hace una serie de consideraciones acerca del régimen jurídico en materia de psicotrópicos, de la preparación de la Ayahuasca, del componente DMT, de la obligatoriedad del registro sanitario para el uso de ciertos medicamentos o productos, etc., cuando todas esas consideraciones debieron advertirse correctamente en el acto de apertura del procedimiento, y no al final, cuando ya la empresa había concluido el ejercicio de su derecho de defensa.

 

Por otra parte, es necesario recordar cuál es el correcto alcance de las atribuciones del órgano director, pues debe tenerse claro que únicamente cumple una función de instrucción, y no de decisión, de tal suerte que le corresponde dirigir el procedimiento, mas no hacer valoraciones de fondo ni de oportunidad sobre el asunto discutido.

 

Por ello, al órgano director lo que le compete es dejar listo el expediente para efectos de que el órgano decisor proceda a dictar la resolución de fondo, debidamente fundamentada y haciendo su análisis y conclusiones sobre los hechos que llegaron a tenerse por demostrados en el procedimiento. Así, es el acto final el que analiza y valora las pruebas aportadas y todos los argumentos traídos a la discusión a lo largo del procedimiento, con plena motivación de las razones que dan lugar a la decisión que se toma.

 

Ahora bien, como ha sostenido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, nada obsta para que, si a bien lo tiene, el órgano director pueda rendir un informe final con alguna recomendación, pero la misma es tan solo eso, una recomendación, que como tal puede ser que no la realice y simplemente traslade –como es lo usual- el expediente al órgano decisor para que éste resuelva, una vez terminada la instrucción del procedimiento. En nuestro dictamen N° C-030-2004 del 26 de enero del 2004 –entre muchos otros- expresamos lo siguiente:

 

 

 “III: SOBRE EL INFORME QUE REALIZÓ EL ÓRGANO DIRECTOR DEL                                                  PROCEDIMIENTO:

 

Para este órgano Asesor Técnico Jurídico, es claro que  al órgano Director del Procedimiento le corresponde instruir el procedimiento administrativo en carácter de garante, y a lo sumo –no necesariamente- emitir una mera recomendación al superior jerarca del Ministerio, recomendación que por ser un acto interno, no tiene efectos hacia terceros, ni tampoco eficacia, ya que como este mismo órgano lo ha señalado reiteradamente, no existe en la Ley General de la Administración Pública disposición alguna que exija tal actuación por parte del Órgano Director, toda vez que su competencia se encuentra clara y expresamente dada y circunscrita a la tramitación del procedimiento administrativo en todas sus diferentes actuaciones e incidencias.

 

Para la Procuraduría es claro que el informe que se rindió en este caso, no tenía carácter de resolución final, sino de mera recomendación y que como se señaló supra, resulta hasta innecesaria esa recomendación, toda vez, que ese Órgano no ha sido constituido por el ordenamiento para que se manifieste o recomiende o asuma una posición en pro o en contra del acto que se dictamina con vicios de nulidad absoluta, sino para que actúe como garante del procedimiento administrativo, como instructor del procedimiento.  (…)” (sobre esta materia, pueden consultarse las amplias explicaciones que contiene nuestro dictamen C-126-2009 de fecha 11 de mayo de 2009)

 

En el caso que aquí nos ocupa, incluso el órgano director dictó una resolución con una parte dispositiva, señalando que “RESUELVE” que:

 

“…lo procedente, para la legalidad de la autorización del uso de la ayahuasca por parte del establecimiento Rythmia debe ser debidamente registrada sanitariamente, al existir criterios técnicos que recomiendan el no uso y expresamente la Unidad de Normalización y Control (oficio MS-DRPlS-UN-980-05-2022 24 de mayo de 2022), la Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes (oficio MS-JVD-039-2022 24 de febrero 2022), oficio Unidad de Normalización y Control N ^O MS-DRPlS-UNC-10622024 (del 6 de junio 2024), han establecido que no es posible su uso sin el respectivo registro sanitario, porque fue catalogada como producto de interés sanitario y requiere el respectivo registro sanitario, siendo ese el procedimiento adecuado, debiendo la empresa interesada velar por el fiel cumplimiento de lo ordenado por dichas Unidades y así garantizar el cumplimiento de la norma técnica para el uso de ayahuasca y sus componentes; de lo cual la empresa siempre ha estado notificada de los requerimientos técnicos sanitarios y el deber contar con registro sanitario la ayahuasca para su uso, (folios 0353, 0354, 0355 del expediente del establecimiento); debido a lo documentado tanto en el expediente del establecimiento como en expediente del procedimiento administrativo ordinario, donde se verifican los criterios técnicos de expertos, toda vez que la empresa Rythmia Life Advancement Center, ha sido notificada desde el año 2022 hasta la actualidad y no ha sido realizado, cuando, todo producto de interés sanitario debe cumplirlo, conforme con todo lo actuado en el presente caso. Salvo mejor criterio.”

 

 

            Nótese que el órgano director no hace un informe acerca de los hechos que se tuvieron por acreditados en la instrucción del caso, ni tampoco se refiere al objeto del procedimiento, sea la nulidad del oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0860-2022. Incluso gira recomendaciones sobre trámites sanitarios que estima deben cumplirse a partir de ahora por parte del establecimiento, cosa que es totalmente independiente de la nulidad o no que pueda configurarse respecto del acto cuestionado. Es decir, no se ciñe en modo alguno a los términos del encargo que se le hizo como órgano director.

 

Por el contrario, “resuelve” cuestiones de fondo, pero no solo adentrándose en el campo que le compete al decisor del caso, sino atribuyéndose el ejercicio de potestades de imperio que le corresponden a otras dependencias del Ministerio de Salud (como la Unidad de Normalización y Control, y la Junta de Vigilancia de Drogas Estupefacientes), autoridades que además actúan bajo criterios técnico-científicos.

 

Así las cosas, es claro que en este caso el órgano director no tuvo claridad sobre sus funciones como tramitador de un procedimiento administrativo y rebasó de forma inadecuada sus competencias, incluso arrogándose funciones de otras dependencias técnicas del Ministerio de Salud.

 

3)          En cuanto a la alegada caducidad para el ejercicio de la potestad anulatoria

            Al momento de rendir sus conclusiones dentro del procedimiento efectuado, los apoderados del establecimiento Rythmia Life Advancement Center alegaron que “el Permiso Sanitario de Funcionamiento fue emitido hace mucho más de un año, razón por la cual ya caducó la posibilidad de la Administración para anular el mismo bajo el argumento de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. Igual, la Autorización, que fue emitida en junio del año 2022, tiene más de un año de haber sido emitida y, con ello, también caducó la posibilidad de la administración de anular con base en una nulidad, evidente y manifiesta que, según se demuestra en estas conclusiones, y en la audiencia, de todas maneras no existe.”

 

            En primer término, recordemos que la nulidad que es objeto del procedimiento se refiere a la autorización de uso de la Ayahuasca, que data del 14 de julio de 2022 (oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0860-2022), y no a la emisión del Permiso Sanitario de Funcionamiento (que data de noviembre de 2020).

 

Ahora bien, en razón de su carácter extraordinario, la potestad de la Administración de anular –por invalidez absoluta, evidente y manifiesta–  sus propios actos declarativos de derechos subjetivos, ciertamente se encuentra sujeta a un plazo de caducidad.

 

Al respecto, el artículo 173 inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública establece lo siguiente:

 

“Artículo 173 (…) 4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.”(El destacado no corresponde al original).

 

Como se advierte, si bien se fija el plazo de un año contado a partir de la adopción del acto, ese plazo no resulta aplicable cuando siguen perdurando los efectos del acto que se encuentra viciado de nulidad. Al respecto, nuestro dictamen C-004-2013 del 22 de enero de 2013, explica lo siguiente:

 

“Luego, debe señalarse que en relación con dichos actos administrativos – ambos dictados después del 1 de enero de 2008 -, el plazo de caducidad para ejercitar la potestad anulatoria del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el que se prevé actualmente en el parágrafo cuarto de esa norma, la cual expresamente prescribe que dicha potestad se extingue por caducidad en un año desde la adopción del acto, salvo que los efectos de los actos contaminados por el vicio invalidante perduren en el tiempo. Se transcribe el parágrafo de interés: “4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.”

Lo expuesto debe ser considerado y valorado por la Administración Activa. Esto en el tanto el artículo 174.1 de la Ley General de la Administración Pública establece una obligación de los órganos activos de anular, dentro de las limitaciones de la Ley, los actos absolutamente nulos.” (El destacado no corresponde al original).

 

De lo anterior debe concluirse que en caso de que no cesen los efectos del acto no puede acaecer el plazo fatal de caducidad previsto en la norma en cuestión, pues estaríamos ante lo que se conoce como un acto de efectos continuados.

 

La jurisprudencia ha distinguido entre el acto de efectos continuados y acto con efecto instantáneo, de la siguiente manera:

“IX.- Resta ahora analizar el segundo argumento planteado por el recurrente para cuestionar la caducidad decretada, según el cual, el acto impugnado es de efectos continuados. En principio, este supuesto es propio de aquellas relaciones jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificado o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha esfera jurídica. Contario a lo que ocurre en aquellos actos de efecto instantáneo en los que su incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que varía, en forma positiva o negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes, y cargas de las personas.(…) ”(Sentencia №1426-F-S1-2012 de las 10:10 horas del 23 de octubre de 2012 dictada por Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

         Por su parte, este órgano asesor ha tenido la oportunidad de venir decantando este concepto, en la siguiente forma:

 

“II.(…) De manera que la reducción de cuatro a un año en el plazo de caducidad que dispuso el legislador con la reforma al artículo 173 de la LGAP, no necesariamente supone un acortamiento del tiempo con el que cuenta la Administración para volver sobre un acto suyo declaratorio de derechos, por cuanto si es de efectos continuos la posibilidad de anularlo en vía administrativa se mantiene en el tanto los efectos del acto subsistan.

Con lo cual, en el presente caso no podría haber operado la caducidad de la potestad de revisión oficiosa si la funcionaria XXX continúa laborando en el puesto de oficinista 3 al que fue reasignada, pues ello evidenciaría que los efectos jurídicos de la resolución DRH-090-2008 y de la acción de personal n.° 5505316 perduran a la fecha.” (Dictamen C-127-2010 de 28 de junio de 2010 emitido por la Procuraduría General de la República) (El destacado no corresponde al original).      

 

En este caso particular, la adopción del acto –esto es, la autorización contenida en el oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0860-2022– se emitió con fecha 14 de julio de 2022. Ahora bien, se advierte que sus efectos perduran en el tiempo, toda vez que esa autorización fue concedida “hasta tanto no sea publicado el reglamento correspondiente”. Es decir, la posibilidad de seguir actuando con sustento en esa autorización sigue produciendo sus efectos a futuro, bajo la referida condición.

 

            Así, esa autorización constituye un acto cuyos efectos no se agotaron con la emisión del oficio, sino que se mantienen en el tiempo, generando a futuro nuevas situaciones al amparo de ese acto administrativo, de tal suerte que se mantiene vigente la potestad de la Administración para anular el acto cuestionado, sin que pueda configurarse, por las razones expuestas, la caducidad prevista en el inciso 4) del artículo 173 de la LGAP.

 

Bajo ese entendido, en este punto no lleva razón la parte interesada en sus alegatos. No obstante, valga apuntar que tampoco es jurídicamente correcto el razonamiento que desarrolló el órgano director en su resolución N° ODPA-RCH-016-2024 (“informe de recomendación”), pues hace una serie de confusas apreciaciones, indicando:

 

“La ordenanza de realizar proceso conforme al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, es clara por parte de la Jerarca Institucional, donde encuentra a su criterio que debía ordenarse la nulidad absoluta evidente y manifiesta, y así lo hizo al retrotraer el proceso hasta los actos realizados por el Área Rectora de Salud, incluso hasta la emisión y notificación del oficio N ^O MS-DRRSCH-DARSSC-0710-20235 de fecha 23 de octubre de 2023, visible en folio 475 del expediente del establecimiento, del Director de Área Rectora de Salud Santa Cruz, y notificado a la empresa Rythmia Life Advancement Center; por lo que la Administración retrotrajo el proceso hasta ese momento de emisión del oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0710-2023, de fecha 23 de octubre de 2023, siendo esta actuación la que determinaría lo contenido en el artículo 173 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública, y evidentemente el término de un año para que opere la Caducidad, porque la potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, no está caduco.”

 

Como puede apreciarse, se trata de un argumento que se desvía confusamente hacia otras apreciaciones y no se circunscribe a analizar la caducidad en relación al acto cuya nulidad se persigue (oficio MS-DRRSCH-DARSSC-0860-2022), como era lo correcto.

 

 

IV.-           LA NULIDAD DEL CASO NO POSEE CARACTERÍSTICAS DE EVIDENTE Y MANIFIESTA

 

Como quedó explicado supra, el requisito básico y esencial para poder acceder a este procedimiento especial, es que el acto cuestionado se encuentre viciado de nulidad, la cual debe revestir el carácter de absoluta, evidente y manifiesta. Ergo, si el vicio que afecta el acto administrativo no tiene dicho carácter o si existen dudas respecto a la clasificación de la nulidad, entonces será obligatorio para la Administración activa el acudir al proceso judicial de lesividad.

 

Así las cosas, nótese que no es cualquier tipo de nulidad la que puede ser conocida en el procedimiento administrativo del numeral 173. La nulidad alegada, además de ser absoluta, debe ser de fácil percepción y reflejar con claridad la característica de ser evidente y manifiesta. Dicha connotación se ha decantado a lo largo de muchos años en nuestra jurisprudencia administrativa, en los siguientes términos:

 

“Como se infiere de lo expuesto, bajo los términos del artículo 173 de la LGAP, es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa o de pleno derecho de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).

 

En consecuencia, es importante recordar que este tipo de nulidad a la que aludimos se caracteriza por ser fácilmente perceptible,  pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo –nulidad absoluta por disconformidad sustancial con el ordenamiento-, sino que es aquella que es patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal o reglamentaria, sin necesidad de requerir de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave” (ver entre otros muchos, C-200- 83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005). (énfasis agregado) (Dictamen C-050-2016 del 8 de marzo del 2016)

 

            De este modo, si al analizar la situación se advierte que la nulidad no reviste ese carácter notorio, ostensible, palpable y de fácil percepción, puesto que puede quedar un margen para diversas interpretaciones razonables y debidamente sustentadas, entonces lo correcto es acudir a la vía jurisdiccional, mediante el proceso de lesividad. Esto último en caso de que no hubiera caducado el plazo para la interposición del juicio.

 

Como vemos, para acceder al ejercicio de tan delicada potestad extraordinaria en sede administrativa, debe bastar con confrontar el acto de que se trate con el régimen legal aplicable, para constatar que existe nulidad absoluta, pero además, que el vicio se advierte con toda claridad sin ningún esfuerzo interpretativo ni investigativo de ningún orden.

 

En este caso, como ya quedó ampliamente explicado supra, en la apertura del procedimiento ni siquiera quedó expuesto, de manera clara y puntual, cuál es el régimen jurídico aplicable que había sido abiertamente violentado por la autorización conferida a favor de la firma Rythmia Life Advancement Center. Ergo, el ejercicio de confrontar el acto con la normativa correspondiente, es imposible de realizar, ante la falta de claridad que se tuvo al momento de hacer la intimación de cargos.

 

Ahora bien, aun dejando de lado lo anterior, si realizamos un análisis de todos los elementos de juicio que contienen los expedientes del caso, se arriba irremediablemente a la conclusión de que deviene imposible afirmar la existencia de este tipo de nulidad.

 

En efecto, recordemos que mediante oficio No. MS-DRPIS-UNC-980-05-2022 de fecha 24 de mayo 2022, suscrito por la Dra. Mariela Alfaro, visible a folio 352 del expediente, se indicó que el PSF es independiente de los productos que utilizan en la actividad que se autoriza, de ahí que todos los productos de interés sanitario que se utilicen deben de estar registrados conforme a la composición y al uso que se les dé, de acuerdo con la categoría que establece la normativa vigente (medicamentos, productos naturales medicinales, alimentos, etc).

 

Asimismo, aclaró que “aunque la planta de ayahuasca no esté controlada, su principal sustancia que es el DMT (N, N-dimetiltriptamina) que como principio activo si lo está, por ende, al contener DMT y estar en la lista de la Convención Única de Estupefacientes, conforme el artículo 7 de la reforma de 1971, dichas sustancias solo pueden ser utilizadas para fines médicos y científico, por tanto, debe estar registrada como medicamento.”

 

Con posterioridad a ello, el Ministerio de Salud tuvo acceso a los criterios tanto del ICD como del IAFA (que referenciamos en los puntos 7 y 8 de los antecedentes del caso), razón por la cual, a raíz de esas recomendaciones, se autorizó al establecimiento Rythmia para continuar utilizando la Ayahuasca, hasta tanto se emita la correspondiente reglamentación.

 

Asimismo, es con posterioridad al dictado del acto que aquí se cuestiona que se emitieron los oficios DG-0291-04-2023 de fecha 2 de abril de 2023 (donde el IAFA expone nuevamente su criterio técnico sobre la ayahuasca y no recomienda su uso por los potenciales riesgos que apareja) y AT-065-04-2023 de fecha 12 de abril de 2023 (criterio del área técnica del IAFA donde le exponen al Director General de Salud que el uso de esta sustancia psicoactiva podría tener un impacto negativo en la salud pública). Es decir, es con posterioridad al acto que se accede a estos criterios técnicos relativos al uso de este producto.

 

Por otra parte, tal como consta a folio 607 del expediente del establecimiento, mediante oficio N° MS-DRRDCH-DARSSC-0366-2024 de fecha 17 de mayo de 2024, el Director del Área Rectora de Salud de Santa Cruz se dirige a la señora Ministra de Salud indicándole que, luego de varias reuniones que se sostuvieron para que ese Despacho les indicara cómo proceder en el caso, se les informó, el día 15 de mayo de 2024, que se le debía pedir a la interesada (Rythmia Life Advancement Center):

 

“que aporte los estudios científicos o cualquier material científico válido que garantice u oficialice el uso de la ayahuasca sin que se ponga en riesgo la salud pública. Caso contrario, con sustento en la normativa vigente, incluyendo el principio precautorio, se debe prohibir su uso”.

 

Pero además, reviste suma importancia tener presente que, tal como quedó reseñado en el punto 7 de los antecedentes, el criterio del IAFA expone una serie de recomendaciones a seguir, en caso de que una persona vaya a consumir la ayahuasca (dieta especial previa, no consumo por parte de mujeres embarazadas, menores, o personas con antecedentes de enfermedad psiquiátricas, preparación bajo control estricto, y acompañamiento de profesionales durante su consumo).

 

Igualmente, el criterio del ICD (reseñado en el punto 8 de los antecedentes) indicó expresamente que se puede estimar que existe un vacío legal sobre restricciones de su cultivo y uso, ya que la Convención Única de 1961, obliga a los Estados firmantes a someter a un conjunto de medidas de fiscalización a las plantas que son fuente de estupefacientes (la planta de canabbis, el arbusto de coca y la adormidera) y las que normalmente se emplean para preparar la bebida no están contempladas. Se indica que dado que la DMT sí es una sustancia controlada, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) establece que los países pueden decidir fiscalizar la ayahuasca, como preparado que contiene una sustancia psicotrópica. En razón de lo anterior, se pronunciaron en el sentido de que se considera de suma importancia su regulación. Por ello, instaron a las entidades competentes a adoptar y dar a conocer medidas urgentes para la regulación de la importación, fabricación, uso en centros de tratamiento y otras formas del manejo del brebaje conocido como ayahuasca; siendo el Ministerio de Salud el órgano rector en materia de Salud Pública y las dependencias que lo conforman,  las que pueden girar directrices en materia de regulación de productos psicoactivos (Junta de Vigilancia de Drogas) y modalidades de tratamiento con o sin uso de productos psicoactivos.

 

            A lo anterior debe sumarse el hecho de que, como explican esos criterios técnicos, la ayahuasca, cuyo nombre científico es banisteriopsis caapi, no es una planta prohibida como tal. Se explicó que es su combinación con otros componentes lo que produce un efecto psicoactivo, derivado de la acción de la sustancia DMT, siendo esta última la que sí está sometida a control.

 

            En suma, y para efectos del análisis de nulidad que aquí estamos realizando, es lo cierto que con anterioridad a la emisión de la autorización girada mediante el oficio N° MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022 de fecha 14 de julio de 2022, no existía normativa que regule con claridad el uso, las restricciones o ya sea la prohibición absoluta de la planta Ayahuasca. Ergo, no existe un régimen jurídico claro de frente al cual pueda juzgarse la invocada nulidad del referido acto. Valga acotar que la existencia del oficio N° MS-DRPIS-UNC-980-05-2022 de fecha 24 de mayo 2022 no es suficiente ni suple esa regulación, dado que no constituye formalmente una normativa, comunicado o directriz oficial, ni tampoco contiene una explicación exhaustiva sobre el particular, sino que hace referencia general a que todo medicamento o producto de consumo debe contar con el respectivo registro sanitario.

 

Como puede apreciarse, en este tema lo que existen son diversos criterios científicos que no son siempre coincidentes y que pueden dar lugar a diferentes posiciones u opiniones, todo lo cual deviene claramente incompatible con la vía extraordinaria del artículo 173 de la LGAP.

 

Bajo estas circunstancias, la eventual nulidad de la autorización conferida al establecimiento no podría considerarse como evidente y manifiesta, al menos con base en un expediente administrativo tramitado bajo las circunstancias que hemos explicado.

 

Así las cosas, como ya lo ha señalado reiteradamente nuestra jurisprudencia –según quedó visto supra- para hacer una declaratoria de nulidad por vía del artículo 173 no puede existir ningún margen de duda sobre la aplicación de la norma de que se trate, de tal manera que el vicio ostensible se desprenda de la simple y mera confrontación del acto administrativo con la norma, sin necesidad de requerir de ningún proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave.

 

            Y es que la garantía para el administrado consiste precisamente en que la supresión en vía administrativa de un derecho que le había sido concedido, no pueda estar sujeta a los eventuales vaivenes interpretativos de la Administración. Por ello, debe advertirse que la nulidad debe poder apreciarse a la luz del régimen jurídico vigente y aplicable al momento de la emisión del acto.

 

Así las cosas, la falta de una posición contundente por parte de la Administración, que además no había dictado la normativa correspondiente que regule esta materia, descartan de modo inevitable la posibilidad de considerar la nulidad como evidente y manifiesta, a la luz de las exigencias previstas en el artículo 173 de la LGAP. Ergo, la pretendida declaratoria de nulidad por esta vía deviene legalmente improcedente, con sustento en el expediente tramitado.

 

 

V.- CONSIDERACIÓN FINAL SOBRE LA MATERIA OBJETO DEL PROCEDIMIENTO

 

            Independientemente de que, por las condiciones en que fue tramitado el expediente en este caso no resulta viable recurrir al ejercicio de la potestad anulatoria contemplada en el artículo 173 de la LGAP, ello en nada desconoce las importantes potestades que ejerce ese Ministerio como garante de la salud pública.

 

Lo anterior, como es bien sabido, a la luz de las regulaciones contenidas en la Ley General de Salud, que desarrolla una amplia gama de potestades que incluso han sido respaldadas en múltiples ocasiones por la jurisprudencia constitucional. Valga retomar lo señalado en nuestro dictamen N° C-222-2010 de fecha 5 de noviembre de 2010 (reiterado, entre otros, mediante nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-147-2021 de fecha 2 de setiembre de 2021), en el siguiente sentido:

 

“A efecto de mantener el orden público en materia de salud pública, el legislador emitió la Ley General de Salud, N° 5395 de 30 de octubre de 1973. Dicha Ley parte de la salud de la población como un “bien de interés público tutelado por el Estado”, artículo 1, el cual deviene obligado a velar por dicha salud. Para ese efecto, la Ley otorga competencias al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salud. Dispone el artículo 2 de la citada Ley:

 

 

“ARTICULO 2º.-

Es función esencial del Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias”.

 

Se reconoce al Poder Ejecutivo el carácter rector de la política nacional en materia de salud, atribución que va de suyo en virtud del principio de unidad estatal y el poder directivo que de él deriva. Pero también se reconocen potestades de policía y un poder normativo o de regulación. Poderes a los cuales, en principio, queda sujeta toda persona natural o jurídica, pública o privada:

 

“ARTICULO 4º.- Toda persona, natural o jurídica, queda sujeta a los mandatos de esta ley, de sus reglamentos y de las órdenes generales y particulares, ordinarias y de emergencia, que las autoridades de salud dicten en el ejercicio de sus competencias orgánicas y tiene derecho a ser informada debidamente por el funcionario competente sobre las normas obligatorias vigentes en materias de salud”.

 

Sometimiento a la ley que implica sujeción de las distintas actividades directa o indirectamente relacionadas con la salud de los individuos a las disposiciones de la ley, de sus reglamentos o normas generales o particulares “que la autoridad de salud dicte a fin de proteger la salud de la población “(artículo 38).  Disposiciones que tienden a la ordenación de la actividad sanitaria en aras de mantener la salud y los derechos fundamentales de las personas.  La salud pública a cargo del Ministerio le obliga a adoptar las medidas destinadas a prevenir o impedir las enfermedades, mejorar la calidad de vida de las personas, fomentando la salud a través de acciones relacionadas con la educación para la higiene personal, el control de las enfermedades transmisibles, la organización de los servicios médicos y el saneamiento del medio, entre otros.

Así, la Ley General de Salud reconoce al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Salud un poder de reglamentación de las actividades relacionadas directa o indirectamente con la salud. Pero no se trata solo de la emisión de reglamentos.  En virtud de lo dispuesto en el artículo 355 de esa Ley, el Poder Ejecutivo puede dictar medidas dirigidas a prevenir o evitar peligros o agravar o difundir daños o bien, la continuación de conductas que atenten contra la salud de las personas.  Disposiciones todas que –dentro del marco de la Constitución y la Ley- pueden  imponer limitaciones a los particulares a efecto de mantener la tutela de salud pública (Sala Constitucional, resolución N° 10542-2001 de 14:55 hrs. del 17 de octubre de 2001).”

 

Así, ha quedado claro que a nivel nacional, mediante las autoridades competentes del Ministerio de Salud, se pueden emitir disposiciones que regulen cuáles formas de preparación, componentes, uso y aplicación de la planta Ayahuasca quedan prohibidas en caso de que efectivamente, con sustento en criterios técnicos y científicos, se estime que deben imponerse ese tipo de restricciones, en aras de proteger la salud pública.

 

Igualmente, como toda sustancia sometida a regulación y fiscalización, eventualmente puede autorizarse la obtención de un registro sanitario, en caso de pueda utilizarse bajo ciertas condiciones y restricciones, con fines médicos o científicos, tal como sucede con otras sustancias psicotrópicas controladas, que no son de libre uso, pero pueden prescribirse y utilizarse bajo determinadas condiciones. Eso es precisamente lo que deberá determinar ese Ministerio en el ejercicio de sus competencias[2].

           

            Bajo esa perspectiva, la emisión de una reglamentación en ese sentido, permitirá ejercer bajo condiciones de seguridad jurídica –y de manera efectiva e inmediata– las competencias fiscalizadoras en materia de salud pública sobre todo establecimiento o persona que pretenda utilizar este tipo de planta.

 

 

VI.-           CONCLUSIÓN

 

            En virtud de todas las razones expuestas en el presente dictamen, esta Procuraduría General devuelve el expediente del caso sin rendir su dictamen favorable para la anulación del acto, según lo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Lo anterior, tanto por los vicios formales de procedimiento encontrados en la tramitación del expediente administrativo, como en razón de que no se acreditó en este caso una nulidad con características de absoluta, evidente y manifiesta, de ahí que no es posible su anulación en sede administrativa.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora 

 

 

ACG/nmm                                               

Cod.11324

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                     

 

 

 

PGR-C-031-2025

 

NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE UN ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS. EXIGENCIAS FORMALES PARA ACCEDER A SU DECLARATORIA.  REQUISITOS DEL PROCEDIMIENTO. DEBE HACERSE UNA CORRECTA INTIMACIÓN DE LOS HECHOS INVESTIGADOS, LOS MOTIVOS DE POSIBLE NULIDAD Y LAS EVENTUALES CONSECUENCIAS DE LA ANULACIÓN DEL ACTO. EL ÓRGANO DIRECTOR NO PUEDE REBASAR EL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO NI EL ALCANCE DE SUS COMPETENCIAS. PLAZO DE CADUCIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA. ACTOS DE EFECTOS CONTINUADOS. CARACTERÍSTICAS DE EVIDENTE Y MANIFIESTA.

 

El Ministerio de Salud –de conformidad con lo previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública– solicita que rindamos el correspondiente dictamen favorable de previo a dictar la declaratoria de nulidad en vía administrativa, en relación con la autorización que se le brindó al establecimiento Rythmia Life Advancement Center para el uso de la planta Ayahuasca.

 

Mediante nuestro dictamen PGR-C-031-2025 de fecha 17 de febrero de 2025, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, analizamos todos los antecedentes relevantes del caso y se explicaron cuáles son las exigencias para una declaratoria de nulidad en sede administrativa de un acto declaratorio de derechos. Señalamos que es de rigor que desde el inicio se indique correctamente el objeto del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto debidamente individualizado y los posibles motivos de nulidad.

 

Se advirtieron errores de suma gravedad que invalidan lo actuado, pues el acto de apertura no indica, referencia, desarrolla, explica ni intima correctamente cuáles son las razones específicas que causan la supuesta nulidad. No identifica cuáles normas o regulaciones específicas contraviene el acto de autorización. No le corresponde al administrado ir a buscar resoluciones dentro de un expediente, interpretarlas y suponer cómo y por cuáles razones se estaría produciendo una nulidad. Adicionalmente, el acto de apertura en ningún momento indicó cuáles serían los eventuales efectos de la anulación que se pretende. Resulta inadmisible que simplemente se citen cuerpos normativos de forma genérica sin que haya posibilidad alguna de saber o determinar de qué forma entiende, interpreta o considera la Administración que alguna de sus normas concretas resulta aplicable al caso.

 

El órgano director dirigió su interrogatorio sobre aspectos que no habían sido intimados al momento de la apertura. Se produjo prueba que en varios temas resulta innecesaria e inconducente, pero también sobre extremos que no fueron intimados para que oportunamente se preparara una defensa. En la comparecencia oral no pueden traerse de manera sorpresiva extremos que no fueron debidamente intimados en la apertura del procedimiento. El órgano director únicamente cumple una función de instrucción, y no de decisión, de tal suerte que le corresponde dirigir el procedimiento, mas no hacer valoraciones de fondo ni de oportunidad sobre el asunto discutido. En este caso, el órgano director no hace un informe acerca de los hechos que se tuvieron por acreditados en la instrucción del caso, ni tampoco se refiere al objeto del procedimiento. Por el contrario, “resuelve” cuestiones de fondo, pero no solo adentrándose en el campo que le compete al decisor del caso, sino atribuyéndose el ejercicio de potestades de imperio que le corresponden a otras dependencias del Ministerio de Salud

 

En cuanto a la caducidad, la autorización constituye un acto cuyos efectos no se agotaron con la emisión del oficio, sino que se mantienen en el tiempo, generando a futuro nuevas situaciones al amparo de ese acto administrativo, de tal suerte que se mantiene vigente la potestad de la Administración para anular el acto cuestionado, sin que pueda configurarse la caducidad prevista en el inciso 4) del artículo 173 de la LGAP.

 

Para la anulación, debe bastar con confrontar el acto de que se trate con el régimen legal aplicable, para constatar que existe nulidad absoluta, pero además, que el vicio se advierte con toda claridad sin ningún esfuerzo interpretativo ni investigativo de ningún orden. En este caso, con anterioridad a la emisión de la autorización girada mediante el oficio N° MS-DRRSCH-DARRSSC-0860-2022 de fecha 14 de julio de 2022, no existía normativa que regule con claridad el uso, las restricciones o ya sea la prohibición absoluta de la planta Ayahuasca. Ergo, no existe un régimen jurídico claro de frente al cual pueda juzgarse la invocada nulidad del referido acto. Existen diversos criterios científicos que no son siempre coincidentes y que pueden dar lugar a diferentes posiciones u opiniones, todo lo cual deviene claramente incompatible con la vía extraordinaria del artículo 173 de la LGAP. La nulidad debe poder apreciarse a la luz del régimen jurídico vigente y aplicable al momento de la emisión del acto.

 

Así las cosas, la falta de una posición contundente por parte de la Administración, que además no había dictado la normativa correspondiente que regule esta materia, descartan de modo inevitable la posibilidad de considerar la nulidad como evidente y manifiesta, a la luz de las exigencias previstas en el artículo 173 de la LGAP. Ergo, la pretendida declaratoria de nulidad por esta vía deviene legalmente improcedente, con sustento en el expediente tramitado.