Dictamen : 005 - del 20/01/2025

20 de enero de 2025

PGR-C-005-2025

Señora

Kattya Montero Arce

Secretaria

Concejo Municipal Distrito de Lepanto

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° SM-393-08-2023, mediante el cual nos comunicó el acuerdo del CONCEJO MUNICIPAL DISTRITO DE LEPANTO adoptado en la Sesión Ordinaria N° 243-2023, celebrada el día 8 de agosto del 2023, ARTICULO IX. ACUERDOS (Periodo 2020-2024).

Según nos señala, mediante el inciso c) del acuerdo N° 3, ese Concejo dispuso elevar consulta a esta Procuraduría General, para que se les indique por medio de una resolución basada en la Ley, a quién le corresponde el nombramiento del contador (a), si es a la parte Administrativa o le corresponde al Concejo Municipal.

En la comunicación de la consulta se transcribió el oficio N°CLE-041-2023, por medio del cual se rindió al Concejo Municipal el criterio legal requerido para efectos de tramitar la consulta ante esta Procuraduría, criterio rendido por el consultor legal externo.

I.- EL NOMBRAMIENTO DEL CONTADOR EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Vista la inquietud planteada, es preciso recordar que, tal como lo menciona el criterio legal que fue aportado con su consulta, esta Procuraduría ha sostenido desde larga data una posición sólida y conteste en cuanto a la competencia del Concejo Municipal para el nombramiento del contador en los gobiernos locales.

En ese sentido, es preciso remitirnos, en primer término, a nuestro dictamen N° C-082-2006 de fecha 1° de marzo de 2006, que marca un punto de partida en esta línea de criterio, y que llega a esa posición con sustento en el siguiente análisis:

“1.- El artículo 51 del Código Municipal

La figura del contador se encuentra consagrada en diversas disposiciones del Código Municipal. El artículo 51 dispone en lo que interesa:

“Artículo 51.- Cada municipalidad contará con un contador; además, aquellas con ingresos superiores a cien millones de colones deberán tener además un auditor”.

De este artículo se derivan dos normas fundamentales. Por una parte, se establece que todas las municipalidades tendrán un contador y, por otra, se consagra la figura del auditor únicamente para las municipalidades con ingresos superiores a cien millones de colones. Significa lo anterior, que las municipalidades con ingresos inferiores a cien millones de colones solamente deberán tener un contador, mientras que las municipalidades con ingresos superiores a esa suma deberán contratar a un contador y a un auditor.

Ahora bien, el artículo 51 referido fue modificado con la promulgación de la Ley General de Control Interno, Ley N.° 8292 del 31 de julio del 2002. En efecto, la norma referente al auditor fue derogada tácitamente por los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno, que disponen:

“Artículo 20.- Obligación de contar con auditoría interna. Todos los entes y órganos sujetos a esta Ley tendrán una auditoría interna, salvo aquellos en los cuales la Contraloría General de la República disponga, por vía reglamentaria o disposición singular, que su existencia no se justifica, en atención a criterios tales como presupuesto asignado, volumen de operaciones, nivel de riesgo institucional o tipo de actividad. En este caso, la Contraloría General ordenará a la institución establecer los métodos de control o de fiscalización que se definan.” (el subrayado no es del original).

(…)

Obsérvese que el artículo 20 es categórico al disponer que todos los entes sujetos a esa Ley, entre los que se encuentran las municipalidades, tengan una auditoría interna. En este orden de ideas, es que el artículo 30 autoriza a las municipalidades con presupuesto ordinario igual o inferior a doscientos millones de colones a contratar al auditor y subauditor internos por medio tiempo, sin la autorización de la Contraloría General de la República.

(…)

La incompatibilidad entre el artículo 20 de la Ley General de Control Interno y el artículo 51 del Código Municipal es evidente en tanto ambas normas regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. Mientras el primero dispone la obligatoriedad de que todos los entes, incluidas las municipalidades, cuenten con auditoría interna –salvo en los casos autorizados por la Contraloría General de la República-, el segundo sólo establece ese requerimiento para las municipalidades con un presupuesto superior a los cien millones de colones.

(…) De allí que la norma del artículo 51 del Código Municipal no pueda subsistir concomitantemente con la del artículo 30 dado que ambas otorgan efectos jurídicos diferentes a la misma situación de hecho: la existencia de auditorías internas en las municipalidades.

Nos encontramos, entonces, en presencia del fenómeno de la derogación tácita (…) En este caso, la derogación por incompatibilidad se resuelve de conformidad con el criterio de temporalidad según el cual la norma posterior deroga a la anterior. De allí que la norma referente al auditor del artículo 51 del Código Municipal, fue derogada por los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno.

En conclusión, todas las municipalidades deben contar con auditoría interna, salvo en los casos en que la Contraloría General dispense su existencia expresamente. En todo caso, las municipalidades con presupuestos inferiores a los doscientos millones de colones se encuentran autorizadas por ley para contratar al auditor y subauditor por medio tiempo.

2.- Sobre el contador municipal

Visto lo anterior es claro que el artículo 51 del Código Municipal subsiste en tanto dispone que “cada municipalidad contará con un contador”. En otras palabras, la contratación de un contador en las municipalidades es una obligación legal que, por ende, no puede ser diferida ni evadida.

Según la Real Academia Española por contador se entiende “el tenedor de libros”. Por su parte, la “contaduría” u oficina del contador es definida como la “oficina donde se lleva la cuenta y razón de los caudales o gastos de una institución, administración, etc.”. Es evidente, entonces, que dada la autonomía municipal y el carácter de las municipalidades como entidades representativas de los intereses locales, el legislador consideró de fundamental importancia establecer, vía ley, la figura del contador, con el fin de garantizar el orden en el registro de los recursos municipales. El Código Municipal le asigna al contador, entre otras, las siguientes funciones:(…)

Ahora bien, el contador municipal, a diferencia del auditor, es parte de la administración activa. Y en este sentido es que tanto esta Procuraduría como la Contraloría General se han manifestado sobre la imposibilidad de que las auditorías internas realicen funciones de administración activa, dado su esencial carácter fiscalizador (ver dictámenes de esta Procuraduría N.° C-384-04 del 23 de diciembre del 2004 y N.° C-079-2005 del 23 de febrero del 2005). (…)

Es claro, entonces, que el contador municipal es un funcionario que desempeña tareas administrativas. Se trata de una figura establecida por ley en virtud de su importancia para garantizar el adecuado manejo de las finanzas municipales.

3.- El nombramiento y la destitución del contador municipal

Resulta pertinente hacer referencia al fenómeno de la interpretación jurídica a fin de analizar la normativa sobre el nombramiento y destitución del contador municipal.

La interpretación de las normas jurídicas debe realizarse según el sentido propio de sus palabras por disposición expresa de nuestro Código Civil:

“Artículo 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.”

Ahora bien, tal y como lo ha señalado nuestro tratadista Brenes Córdoba “…cuando el sentido de la ley no es dudoso sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación” (Tratado de las Personas, Editorial Juricentro, San José, pp. 42). Recuérdese que la voluntad del legislador se plasma en la letra de la ley, de allí que si la ley es clara, según el sentido propio de sus palabras, el jurista debe proceder a aplicarla sin mayor elucubración al respecto. Por el contrario, si la ley es oscura u omisa, el jurista ha de recurrir a elementos adicionales a la letra de la ley a fin de desentrañar su espíritu o finalidad, o lo que es lo mismo, la voluntad del legislador:

“Si la norma jurídica es clara y rige con precisión el caso planteado, la cuestión se resuelve aplicándola. Si la norma es oscura, se presta a confusiones o existe duda acerca de su aplicación a un caso dado o hay discrepancia entre varias normas que podrían solucionar el problema resulta indispensable interpretarla, es decir, desentrañar su verdadero sentido y alcance. Y si, por último, no se encuentra una norma que resuelva directamente la cuestión, es necesario llenar esa laguna e integrar el derecho del modo ya previsto en cada sistema jurídico” (Mouchet y Zorraquín, Introducción al Derecho, novena edición, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1984, p. 248).

Teniendo en cuenta que ante la claridad de una norma el operador jurídico debe atenerse al sentido propio de sus palabras, pues de lo contrario sería admisible la variación de la ley -vía interpretación- con la consecuente transgresión al ordenamiento jurídico nacional, se transcribe la normativa que rige la materia objeto de esta consulta.

El artículo 13 del Código Municipal establece entre las atribuciones del Concejo:

“…f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo.”

Especial mención merece esta norma en tanto su redacción se encuentra ligada al artículo 51 del Código Municipal antes de la emisión de la Ley General de Control Interno. Recuérdese que la versión original del artículo 51 establecía que toda municipalidad debe contar con un contador y que las municipalidades con ingresos superiores a cien millones de colones tendrían, además, un auditor. De allí que el inciso f) del artículo 13 del Código Municipal dispusiera que al Concejo le correspondía nombrar y remover al auditor o contador, según sea el caso, pues es claro que en las municipalidades con ingresos inferiores a cien millones de colones sólo procedía el nombramiento de contador, mientras que en las de ingresos superiores a ese monto procedía el nombramiento tanto de contador como de auditor. En esta norma, la palabra “o” es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas o cosas (Diccionario de la Real Academia Española).

Ahora bien, tal y como se indicó líneas atrás la norma del artículo 51, referente al auditor, fue derogada tácitamente por los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno. De allí que al momento presente todas las municipalidades deben contar con auditor interno. En este orden de ideas, es claro, que la frase “según sea el caso” del inciso f) del artículo 13 del Código Municipal resulta inaplicable pues lo cierto es que ante la obligación de toda municipalidad de contar con auditor y contador es improcedente diferenciar entre el nombramiento de los referidos funcionarios. Por ende, y de conformidad con el inciso f) del artículo 13 referido, el Concejo Municipal es el órgano competente para designar tanto al auditor como al contador municipal.

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 52 del Código Municipal que dispone:

“Artículo 52.- (…)

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.”

De la simple lectura de ambas normas se deriva, sin temor a equívocos, que el contador municipal es nombrado y destituido por el Concejo Municipal. Entonces, siguiendo a Brenes Córdoba, no puede más que afirmarse que ante la claridad de la normativa en cuestión, no resulta lícito variarla a título de interpretación. Y en tanto el contador es nombrado y destituido por el Concejo Municipal, es claro que este último es quien ostenta todos los poderes propios del jerarca.

Por último, debe indicarse que si bien la Contraloría General de la República ha sostenido que cuando en una municipalidad existan las plazas de contador y auditor “…la única que va a depender del órgano colegiado es la del ‘auditor’, debiendo en ese caso el Alcalde Municipal nombrar al ‘contador’” (Oficios N.° 10603, DAJ-20029 del 22 de setiembre de 1998, N.° 5223, DAJ-995 del 13 de mayo de 1999 y N.° 9171, DAJ-1669 del 13 de agosto de 1999, de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República), es lo cierto que dicha posición es anterior a la promulgación de la Ley General de Control Interno.

Por ende, se reitera el criterio vertido por esta Procuraduría en la OJ-133-2002 del 23 de setiembre del 2002 en la que se indicó que “…el Contador Municipal, en el tanto que sea nombrado y destituido por el Concejo Municipal, depende jerárquicamente de este último”.”

De suma importancia en orden a las inquietudes que parecen haber llevado a ese gobierno local a consultarnos, es que el razonamiento vertido en nuestro recién transcrito dictamen ya fue objeto de cuestionamiento, lo que dio lugar a un análisis aún más detenido, que finalmente nos llevó a mantener la posición ya vertida en ese dictamen. Es así como esa tesis fue nuevamente analizada y reiterada mediante nuestro dictamen N° C-329-2006 de fecha 17 de agosto de 2006, el cual corresponde retomar en los siguientes términos:

“Según lo indica la Unión Nacional de Gobiernos Locales “… la literalidad de las normas pertinentes del Código Municipal no conlleva inequívocamente a interpretar que el contador municipal dependa jerárquicamente del Concejo Municipal…”. Esta afirmación se sustenta en el dictamen legal que se acompaña a la consulta en el que se difiere de la interpretación otorgada por esta Procuraduría a los artículos 13 inciso f) y 52 del Código Municipal. Específicamente se señala:

“…Si bien, de acuerdo con la Real Academia Española, la palabra ‘o’ es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas o cosas, se difiere del alcance otorgado en el dictamen referido al interpretar la frase ‘Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso…’ contenida en el inciso f) del artículo 3(sic) del Código actual. Estamos de acuerdo en que el conjunto ‘…según el caso…’ de esa frase resulta inaplicable, pero no para concluir absolutamente que en adelante el contador deba ser nombrado por el Concejo, sino para interpretar que en adelante el contador debe ser nombrado por el alcalde. Siguiendo el esquema del anterior Código Municipal, la norma previó que el Concejo nombraría al auditor o al contador, es decir, a alguno de los dos, no a los dos, pues en este caso debió incluir la conjunción “y” en lugar de la conjunción “o”. Se verifica lo expuesto si rescatamos la norma sin considerar las palabras que resultan ahora inaplicables: ‘Nombrar y remover al auditor o contador…’ Se deriva que siguen planteándose dos opciones excluyentes para el Concejo, o nombrar al auditor o nombrar al contador, pero no a los dos. Está claro que con la reforma al artículo 51 del Código Municipal todas las municipalidades deben contar con auditor, ante lo cual, dado que los auditores son nombrados por el Concejo y el carácter excluyente de la disposición, corresponde a los alcaldes el nombramiento del contador municipal…

Sirve también de refuerzo a nuestra posición un análisis del artículo 52 del Código Municipal. Siguiendo lo dispuesto en el artículo 51 del mismo cuerpo normativo, el numeral 52 citado asigna de manera optativa las funciones propias del auditor (‘…vigilancia sobre…’) al contador, pero, entendemos, bajo la premisa de que en una determinada municipalidad no exista el primer cargo; es decir, esas funciones de vigilancia que establece la norma y que son propias del auditor no las asumiría el contador cuando el primer funcionario existiere, teniéndose, por añadidura que, en tanto al contador no deban recargársele las funciones del auditor, ejercerá las funciones concernientes a su cargo y, dada la naturaleza administrativa de estas dependerá jerárquicamente del alcalde, incluyendo las atribuciones de nombramiento y remoción…” (el subrayado no es del original).

Obsérvese que la interpretación anteriormente expuesta parte del “esquema del anterior Código Municipal”. De allí que, si bien lleva razón el criterio citado en torno a la claridad de la normativa del Código Municipal derogado, lo cierto es que el Código vigente no permite una interpretación como la propuesta debido a que su texto es diferente. Y esta Procuraduría no se encuentra facultada para interpretar la ley con base en normativa derogada, ni en contradicción con la propia letra de la ley.

Como bien ha señalado la doctrina y la jurisprudencia -nacional e internacional- la primera fuente de la interpretación de la ley es su letra, por lo que las palabras deben entenderse en su verdadero sentido. En este orden de ideas es que Brenes Córdoba, ya citado en el dictamen C-082-2006, señala que no es lícito variar la ley a título de interpretación cuando su sentido no es dudoso, sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo.

En el caso que nos ocupa, el Capítulo VI del Código Municipal -conformado por los artículos 51 y 52- se denomina “Auditor y Contador”. De allí que necesariamente ha de entenderse que la normativa en cuestión resulta aplicable tanto a los auditores como a los contadores. Por su parte, el artículo 51 dispone expresamente que “(c)ada municipalidad contará con un contador”. Norma esta que no es susceptible de interpretación alguna debido a la claridad de su texto. De su lectura se deduce, sin temor a equívocos, el deber de toda municipalidad de contar con los servicios de un contador.

Ahora bien, el artículo 51 que establece la obligación de toda municipalidad de tener un contador, se encuentra ligado al artículo 52. Obsérvese que este último dispone:

“Artículo 52.- Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor”.

De la norma anterior no es factible interpretar que la misma regula la figura del contador únicamente en el caso de que exista un recargo de las funciones del auditor, tal y como se indica en el criterio legal remitido a esta Procuraduría por la consultante. Por el contrario, se trata de una norma de carácter imperativo referida directamente al artículo 51 del Código que establece la obligatoriedad de toda municipalidad de tener un contador.

Es así como, independientemente de las funciones de fiscalización que el artículo 52 del Código le atribuye al contador - sobre cuyo análisis no se profundiza en este momento por no referirse al meollo del asunto- lo cierto es que el puesto de contador sigue formando parte del personal de las municipalidades por expresa disposición del artículo 51 referido, así como de la demás normativa municipal que le asigna tareas administrativas a ese funcionario.

En este orden de ideas, y no siendo lícito diferenciar donde la ley no distingue, el párrafo segundo del artículo 52 resulta aplicable tanto a los auditores como a los contadores. Por ende, ambos funcionarios serán nombrados, suspendidos o destituidos de sus cargos por el Concejo Municipal, previa formación de expediente y con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.

Igualmente procede mantener la interpretación del inciso f) del artículo 13 del Código Municipal realizada en el dictamen C-082-2006. En efecto, la frase “según el caso” resulta inaplicable en la actualidad, ante la obligación de toda municipalidad de contar con auditor, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno. (…)

En tanto el texto del artículo 52 es claro y preciso en cuanto le confiere al Concejo Municipal la competencia de nombrar, suspender o destituir al contador, y en tanto no existe en el Código Municipal norma expresa en sentido contrario, resulta improcedente interpretar el inciso f) del artículo 13 de forma diferente a la realizada en el dictamen C-082-2006.

En refuerzo de la posición aquí sostenida sirva citar la resolución 183-2003 de las 10:15 horas del 27 de junio del 2003 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en la que se indicó:

“III- De conformidad con el artículo 13 inciso f del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal nombrar y remover al contador, por lo que este funcionario depende exclusivamente del Concejo y no del Alcalde Municipal, este artículo debe ser complementado con lo dispuesto en el artículo 152 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone que las disposiciones contenidas en el Título V, sobre nombramiento y remoción no son aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo; siendo este órgano colegiado quien deberá acordar las acciones que afecten a los funcionarios que dependen directamente de él; en la especie, la señora Luz María Sánchez Vargas contra quien se abrió procedimiento administrativo, imputándosele cargos en su calidad de contadora a.i. de la Municipalidad de Barva (Ver folio 32 de los autos). En razón de lo anterior no lleva razón el acuerdo tomado por el Concejo en cuanto señala que corresponde al Alcalde conocer del Incidente de Nulidad interpuesto por ser funcionarios que dependen de él; pues en lo que se refiere a la Contadora deberá el Concejo entrar a conocer el incidente de nulidad formulado; y es en este sentido que debe anularse lo resuelto en el acuerdo número 238-02.”

Ahora bien, este órgano asesor es consciente de la claridad de la normativa municipal derogada, así como de las inquietudes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales en torno a la normativa que nos ocupa. Sin embargo, en este caso más bien podríamos encontrarnos frente a un error legislativo que, como tal, únicamente puede ser subsanado por la misma Asamblea Legislativa. Sobre el error legislativo ya esta Procuraduría se pronunció en la OJ-116-2004 del 27 de setiembre del 2004, al indicar:

“Todo lo anterior nos permite afirmar que el problema que se ha planteado, se afinca en la calidad de ley, el cual no necesariamente está referido a un problema de ambigüedad u oscuridad. Como es bien sabido, la técnica de la interpretación auténtica responde a un problema de la calidad de ley, aunque no todo problema de la calidad de ley se agota en cuestiones de ambigüedad u oscuridad. Existen otros supuestos que rebasan estas cuestiones, como tendremos ocasión de ver a continuación. En efecto, a veces se presentan otros tipos de errores, tales como: que la “ratio legis” no es correctamente expresada en el texto legal que se aprueba. En el caso de comentario estamos frente a uno de estos errores. Es decir, que el texto que se introdujo al artículo 1256 del Código Civil no recogió adecuadamente la intención del legislador, al no especificar que los poderes especiales que debían otorgarse en escritura pública eran aquellos cuyos actos o contratos se iban a inscribir en los registros de bienes muebles e inmuebles del Registro Nacional. Al no hacerse la debida especificación, el texto, tal y como se aprobó y está en vigencia, supone que tales poderes han de cumplir con este requisito legal cuando el acto o contrato se pretenden inscribir en un Registro Público.

Así las cosas, más que un asunto donde se presenta una ambigüedad o una oscuridad en el texto legal vigente, estamos frente a un error legislativo, residenciado en el hecho de que se da un divorcio entre la “ratio legis” y el texto finalmente aprobado. Ahora bien, la doctrina jurídica ha elaborado una serie de criterios para corregir los yerros en las leyes. SALVADOR CODERCH nos recuerda que en España existen una serie de principios y técnicas para la corrección de las leyes. En primer lugar, está el principio de autocontrol, que, evidentemente, falló en este caso.

En segundo término, está el principio de control previo y de control posterior. En el caso del primero, supone la existencia de una técnica a través de la cual un funcionario le da seguimiento desde el primer borrador del proyecto de ley, hasta su publicación en el Diario Oficial. El segundo, parte de la idea de que en el Diario Oficial existen técnicas propias para corregir los errores.

En tercer lugar, está el principio de corrección por quien comete el error. “Jurídicamente, ¿a quién corresponde la decisión de modificar el texto publicado en el diario oficial? En principio corresponde esta decisión al poder del Estado, a la instancia en la que se ha cometido el error, esto qué quiere decir. El error se ha producido entre el Parlamento y el diario oficial; es decir, en el diario oficial la errata la corrige el diario oficial, por qué, porque dispone del texto enviado por el directorio, con el cual se confronta el texto publicado y con base en el cual corregirlo. Si el error se ha producido en la Cámara, la corrección tiene que producirse en la Cámara, y si el error se ha producido en el Ejecutivo…” (CODERCH, Salvador. Manual de Técnicas Legislativas. Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Justicia. San José, Costa Rica, 1990, página 119. Las negritas no se encuentran en el original). En idéntica dirección se pronuncian NICOLÁS PÉREZ SERRANO, citado por RODRÍGUEZ-ZAPATA, Jorge. Sanción, Promulgación y Publicación de las Leyes. Editorial Tecnos, Madrid-España, 1987, página 123, cuando la aprobación parlamentaria recae sobre un texto equivocado. “Es obvio que, en este caso, el error precisa una nueva ley para su corrección. Como señaló Pérez Serrano los acuerdos de una Cámara legislativa, válidamente realizados, son irrevocables (vote acquis; Unverruckbrkeit)” (el subrayado no es del original).

De encontrarnos, entonces, frente a un error legislativo en la materia que nos ocupa, se requeriría de la correspondiente reforma para modificar el texto de la ley.”

Así, véase que esta Procuraduría se ha decantado por la interpretación de referencia, la cual fue nuevamente sostenida mediante nuestro dictamen N° C-067-2017 de fecha 03 de abril de 2017, en los siguientes términos:

“E) Contador Municipal y su régimen disciplinario.

Debemos reseñar que a partir del dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006, esta Procuraduría General aclaró que si bien, en virtud de la naturaleza de sus funciones en el ámbito municipal y de la condición del Alcalde como administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 17 inciso a), el Contador se encuentra administrativamente subordinado a este último, lo cierto es que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 inciso f), 52 y 152 del Código Municipal, el Concejo Municipal es quien ostenta sobre él la potestad disciplinaria. Este ha sido el criterio reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa (dictámenes C-341-2006 y C-342-2006, ambos del 24 de agosto del 2006, C-372-2006 del 19 de setiembre del 2006, C-159-2007 del 24 de mayo del 2007 y C-411-2007 de 15 de noviembre de 2007, C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007, C-096-2008 de 3 de abril de 2008, C-136-2008 de 24 de abril de 2008, C-102-2010 de 14 de mayo de 2010 y C-048-2016 de 2 de marzo de 2016).

Es indiscutible entonces que el contador es un funcionario de la administración activa cuyo nombramiento, remoción y suspensión, es potestad exclusiva del Concejo Municipal (arts. 13 inciso f), 52 y 152 del Código Municipal); correspondiéndole entonces a éste ordenar la apertura del procedimiento sancionatorio respectivo, el cual, por regla de principio, en aplicación de lo dispuesto en el art. 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, puede delegarlo en su Secretario y sólo excepcionalmente en un tercero; delegación esta última que debe realizarse por medio de un acto debidamente motivado (Dictámenes C-436-2006 del 30 de octubre de 2006, C-419-2007 del 26 de noviembre del 2007, C-230-2008 del 3 de julio de 2008, C-433-2008 del 10 de diciembre de 2008 y C-062-2010 del 12 de abril de 2010).”

Es preciso hacer notar que este tema se nos ha planteado de forma recurrente, y es así como mediante nuestro dictamen C-145-2019 de fecha 29 de mayo de 2019, evacuamos –nuevamente– este mismo cuestionamiento, oportunidad en la que, una vez más, reforzamos nuestra posición, con base en las siguientes consideraciones:

“El Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998) tiene disposiciones específicas que determinan la competencia del Concejo Municipal de nombrar y remover al contador municipal y, que lo facultan a ejercer potestad disciplinaria sobre el funcionario que ocupe dicho cargo.

Al respecto, deben observarse los siguientes artículos:

“Artículo 13. - Son atribuciones del Concejo:

(…)

f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo.”

“Artículo 52. - Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

“Artículo 161. - Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.”

Si bien, el artículo 17 inciso k) establece que una de las atribuciones del Alcalde es “nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones” lo cierto es que ese mismo artículo sujeta esa facultad a las demás disposiciones de ese cuerpo normativo al disponer “todo de acuerdo con este código.”

Es decir, el Alcalde puede ejercer esa competencia de manera general, salvo las excepciones que ese mismo Código establece, tal y como expresamente se reconoce en el artículo 133:

“Artículo 133. - Con las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y removido por el alcalde municipal, previo informe técnico respecto a la idoneidad de los aspirantes al cargo.”

Con base en esa normativa, pese a las reformas practicadas y la modificación de su numeración, la Procuraduría ha consolidado su postura, indicando que el cargo de contador depende, jerárquicamente, del Concejo Municipal, y que, en esa condición, dicho órgano colegiado es el competente para designarlo, removerlo y ejercer sobre él la potestad disciplinaria.

Puntualmente, se ha expuesto que:

“…conforme el Código Municipal, existe un número limitado de funcionarios que no dependen directa e inmediatamente del Alcalde sino que se encuentran sometidos a la relación jerárquica inmediata y directa del Concejo Municipal.

Específicamente, el Código Municipal ha establecido, de forma expresa, que el Secretario del Concejo, amén del Contador y del Auditor Municipal, dependen directa e inmediatamente del Concejo Municipal. Lo anterior conforme los numerales 52 y 53 del Código Municipal. (ver dictamen C-416-2007 de 23 de noviembre de 2007).

Por supuesto, tal y como lo ha remarcado, de forma consistente, la jurisprudencia administrativa de este órgano Superior Consultivo, el personal que depende directamente del Concejo Municipal, solo depende de éste en cuanto a nombramiento, remoción y en general, en cuanto a la potestad disciplinaria. De modo que dichos funcionarios están sujetos a las directrices administrativas que emita el Alcalde con el fin de regular la prestación de servicio a lo interno de la corporación municipal. (Ver C-416-2007 de 23 de noviembre de 2007, C-329-2006 de 17 de agosto de 2006, C-96-2008 de 3 de abril de 2008 y C-101-2010 de 14 de mayo de 2010)

(…)
Sí debe advertirse que lo dicho hasta aquí aplica para el cargo de contador municipal en sentido estricto, no así para el resto de funcionarios que, aunque tengan relación con funciones contables, no ocupen el cargo de contador municipal. Ello quiere decir que el Alcalde es quien nombra, remueve y ejerce la potestad disciplinaria sobre esos otros funcionarios municipales.

(…)

II. Conclusión.

Conforme con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

El cargo de contador depende del Concejo Municipal, y, en esa condición, dicho órgano colegiado es el competente para designarlo, removerlo y ejercer sobre él la potestad disciplinaria.” (énfasis agregado)

Ahora bien, de singular importancia en relación la consulta que ahora se nos plantea, valga mencionar que el recién transcrito dictamen advirtió lo siguiente:

“Se indica que la consulta está motivada en la diferencia de criterios existente entre la asesoría legal municipal (oficio No. MAT-GJ-732018-02 adjunto) y el sostenido por el Tribunal Contencioso Administrativo en el voto No. 187-2018 de las 13 horas 28 minutos de 30 de abril de 2018.

Ante ello, debe indicarse que la función consultiva de la Procuraduría no incluye la revisión de criterios legales de otras dependencias. (Al respecto véanse nuestros dictámenes Nos. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016 y C-098-2019 de 4 de abril de 2019). Y, por tanto, no se entra a valorar el criterio expuesto en el voto citado, que fue emitido por el Tribunal Contencioso Administrativo en su condición de contralor no jerárquico de legalidad y no en ejercicio de su función jurisdiccional.”

Pues bien, en esta ocasión también se impone hacer esa advertencia, toda vez que el asesor legal externo de ese gobierno local en su oficio indica que ese Concejo le ha requerido una valoración legal de una serie de criterios de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, de la sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, como jerarquía administrativa impropia, entre otros, los que sostienen que el nombramiento del contador es una facultad que –mediante una interpretación histórica y volitiva– puede afirmarse que reposa en el Alcalde (o Intendente, según el caso) y no en el Concejo Municipal. Incluso se agrega que la Contraloría General de la República y la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo enfrentan sus criterios al de esta Procuraduría, a partir de la entrada en vigencia de la Ley General de Control Interno.

Sobre el particular, se impone reiterar que nuestra función consultiva no está dirigida a revisar criterios jurídicos vertidos por otras dependencias ni a resolver enfrentamientos entre diversas posiciones institucionales. Antes bien, debe recordarse que el sentido, objeto y naturaleza de nuestra función consultiva, “se constriñe a asesorar al consultante a fin de brindarle orientación acerca de la cuál es el recto sentido de alguna norma del ordenamiento, en caso de que existan dudas puntuales sobre su aplicación” (véase dictamen N° PGR-C-268-2023 de fecha 15 de diciembre de 2023). Por ello, hemos indicado que:

“Esta Procuraduría General de la República constituye el asesor superior técnico-jurídico de la Administración Pública. En esa medida, nuestra función es resolver las consultas planteadas desentrañando el recto sentido de cualquier disposición del ordenamiento jurídico, exponiendo nuestra particular lectura de la norma con base en los métodos interpretativos.” (dictamen N° PGR-C-262-2022 de fecha 29 de noviembre del 2022)

Bajo ese entendido, hemos señalado expresamente que la correcta y adecuada interpretación de las normas se hace atendiendo a su literalidad, respetando íntegramente la voluntad del legislador, la cual no podemos obviar invocando un ejercicio interpretativo que pretenda rebasar la letra de la ley, de tal suerte que no cabe hacer lecturas salidas de su texto (dictamen PGR-C-267-2022 del 7 de diciembre de 2022).

Así, como ya quedó expuesto supra, para esta Procuraduría General resulta claro que, a la luz de lo dispuesto por los artículos 13 inciso f), 17 inciso k) y 52 y 161[1] del Código Municipal, el nombramiento del contador es una atribución que le corresponde al Concejo Municipal. Ergo, mientras el legislador no disponga una derogatoria o modificación de las referidas normas del Código Municipal, por vía de interpretación no podemos pronunciarnos en otro sentido, so pena de desconocer la letra de ley que resulta aplicable en la materia.

II.- CONCLUSIONES

1.- De conformidad con lo establecido expresamente por los artículos 13 inciso f), 17 inciso k), 52 y 161 del Código Municipal, es criterio reiterado de esta Procuraduría General que el nombramiento del contador es una atribución que le corresponde al Concejo Municipal.

2.- Bajo ese entendido, mientras el legislador no disponga una derogatoria o modificación de las referidas normas del Código Municipal, por vía de interpretación no podemos pronunciarnos en otro sentido, so pena de desconocer la letra de ley que resulta aplicable en la materia.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

[1] Artículo 161. - Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 152 al 161)