Dictamen : 011 - del 27/01/2025

27 de enero de 2025

PGR-C-011-2025

Señor

Roberto Hernán Thompson Chacón

Alcalde municipal

Municipalidad de Alajuela

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. MA-A-5829-2024 de 12 de diciembre de 2024, ingresado el día 6 de enero de 2025 y asignado a este despacho el 20 de enero último, por medio del cual, con el fin de aclarar las dudas que se han planteado a lo interno de ese Gobierno Local en cuanto a la procedencia y obligatoriedad de realizar el pago retroactivo a algunos profesionales que ocupan puesto de Bachiller (o Profesional 1 según la clasificación de puestos vigente en esa institución), pero cuentan con el título de Licenciatura Universitaria en la respectiva carrera, y obtener así certeza jurídica respecto de la procedencia o no de ese pago retroactivo, se consulta:

¿Procede el retroactivo a los profesionales que ocupan el puesto de Bachiller o Profesional 1 (según la clasificación de puestos vigente en nuestra institución), pero cuentan con el título de Licenciatura Universitaria en la respectiva carrera; razón por la que el porcentaje a aplicar por concepto de dedicación exclusiva se debe pagar retroactivamente con respecto al grado académico del funcionario y no en relación con los requisitos mínimos del puesto que justifica dicho plus salarial?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. MA-PSJ-1914-2024, de fecha 20 de noviembre de 2024, según el cual: con base en lo dispuesto en los dictámenes C-157-2023 de 23 de agosto de 2023 y PGR-C-065-2024 de 22 de abril de 2024, ambos de la Procuraduría General, “existe la obligación de la Administración de reconocer el pago a los funcionarios según su grado académico, debiendo ajustar ese plus según el grado académico que ostenten, independientemente del requisito que exija el puesto, siempre que ese puesto obligue la necesidad de contar con el menos el bachiller universitario de la profesión afín y cumpliendo con los demás requisitos reglamento y/o legales dispuestos. Por su parte de la jurisprudencia citada[1], se colige también la obligación de que, en caso de que la Administración no haya cubierto ese plus en los términos ya indicados, sí corresponde el pago retroactivo en favor del funcionario, mismo que además debe de ajustarse a su título.”

I.- Precisiones necesarias del objeto de la presente consulta y el alcance de nuestro dictamen vinculante.

Debe recordarse que la función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General de la República (PGR) abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [2], siempre que no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815).

De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa, en especial a los órganos jerárquicos, sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la PGR establecer cuál es el Derecho aplicable, precisándolo y en algunos casos redefiniendo sus contornos, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas, para que luego la Administración puede utilizar dicho criterio técnico jurídico vinculante como insumo para tomar las decisiones que le competen (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de 2012). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar y definitiva lectura del ordenamiento, ya que sus dictámenes son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra interpretación administrativa que se le opongan (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio de 2006. En igual sentido véanse los dictámenes Nos. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019, C-166-2021 de 11 de junio de 2021 y C-173-2021 de 21 de junio de 2021).

Todo lo cual implica que, por medio de las consultas que se nos sometan a la Procuraduría General, no se pueda cuestionar un caso particular que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 C-026-2015, C-042-2016, C-143-2017, C-023-2019, C-003-2020, C-086-2021 y C-135-2021), o bien, que se pretenda directa o indirectamente, a través de nuestra función consultiva, la revisión o fiscalización de informes técnicos o de criterios legales que sustentarán decisiones administrativas concretas, y mucho menos, que ejerzamos un control de legalidad de actuaciones específicas- salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- (Entre otros muchos, los dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010, C-128-2011, C-015-2021 op. cit., C-081-2021y PGR-C-256-2024) o de oportunidad y/o conveniencia en el ejercicio de potestades públicas[3], pues de pronunciarnos al respecto, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

No debe olvidarse que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar los dictámenes C-244-2011 y PGR-C-097-2024).

Por consiguiente, como la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer esa duda que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto y con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa -arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815-, atinentes al tema.

Debe quedar claro entonces, que la PGR entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si la referida posición de los órganos internos asesores de esa corporación municipal, está o no conforme al ordenamiento jurídico, y mucho menos para determinar la manera específica en que la autoridad competente deberá ejercer sus competencias administrativas en la toma de decisión concreta en este asunto, pues ello obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias. Nos limitaremos entonces a una interpretación vinculante de la normativa aplicable, basada en nuestra jurisprudencia.

II.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

Como bien lo reconocen las distintas autoridades de la corporación territorial consultante, los temas ahora concernidos han sido recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa.

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos en esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces, extraer puntuales consideraciones de nuestra doctrina administrativa para abordar y dar así puntual respuesta a sus interrogantes; especialmente, nuestro dictamen PGR-C-065-2024 de 22 de abril de 2024, mediante el cual delimitamos los alcances del dictamen C-157-2023 de 24 de agosto de 2023, sobre el pago de la dedicación exclusiva con relación al grado académico y no al perfil del puesto ocupado.

En el citado dictamen PGR-C-065-2024, en lo que interesa, se indicó:

“(…) Efectivamente, revisando nuestros precedentes administrativos y, más concretamente, nuestra jurisprudencia administrativa, en más de una ocasión se nos ha consultado ¿si para efectos del reconocimiento de la dedicación exclusiva debe imperar el grado académico que ostenta el servidor y no el que requiere el puesto que ocupa en la Institución?

Ya en el dictamen C-006-2007 de 15 de enero de 2007 interpretamos que el otorgamiento y pago de la dedicación exclusiva se otorga en atención a la condición académica que ostente el funcionario acogido a dicho régimen contractual.

Y en el dictamen C-206-2009 de 23 de julio de 2009 indicamos que, con base en lo dispuesto por el entonces artículo 5 de las Normas Aplicación Dedicación Exclusiva Instituciones Empresas Públicas Cubiertas por Ámbito Autoridad Presupuestaria, Decreto Ejecutivo Nº 23669-H -hoy derogado por Decreto Ejecutivo No. 42266-, es jurídicamente factible el pago de un porcentaje de dedicación exclusiva mayor, según lo normado, para aquellos servidores que ostenten un grado académico superior -Licenciatura, por ejemplo- al exigido por el puesto, siempre que se ostente al menos el grado de bachillerado. Sin obviar, por supuesto, otros requisitos que, normativamente, se exigen al efecto. Posición que se reiteró y clarificó en el dictamen C-021-2016 de 01 de febrero de 2016, en el sentido de que, de la conjunción de los arts. 3 y 5 de las citadas las Normas Aplicación Dedicación Exclusiva, la retribución económica por concepto de dedicación exclusiva se paga en función del grado académico que ostente el servidor, siempre y cuando desempeñe un cargo para el cual se requiera el grado de Bachiller universitario como mínimo.

Debe considerarse que el criterio imperante es que la dedicación exclusiva es un contrato sinalagmático, conmutativo y oneroso, a través del cual, por razones de interés público, la administración pretende contar con un personal de nivel profesional dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal (Resolución No. 2017-000151 de las 10:15 hrs. del 8 de febrero de 2017, Sala Segunda). Esto es así, porque al final de cuentas la finalidad del contrato en que se materializa la dedicación exclusiva, es el no ejercer en forma particular la profesión que se contrate -compromiso de exclusividad profesional- y el porcentaje de la compensación económica que se paga por dicho concepto está en función del grado académico que se ostente, según la profesión liberal que sirve, por especialidad, para ocupar el puesto. Pero siempre y cuando -insistimos- desempeñe un cargo para el cual se requiera el grado de Bachiller universitario como mínimo (Véase la resolución No. 2002-00243 de las 11:00 hrs. del 22 de mayo de 2002, Sala Segunda).

Es por todo ello que, ante un nuevo y reciente cuestionamiento de si corresponde el reconocimiento de la dedicación exclusiva por el grado académico que ostenta el servidor o por el requisito del puesto que ocupa o que va a ocupar en la Institución, esta Procuraduría General reafirmó que, sin obviar los requisitos que se exigen al efecto - hoy normados por el artículo 31 de la Ley General de Salarios, No. 2166, introducido por el Título III la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No 9635-, el porcentaje del salario base del puesto ocupado que se paga por concepto de la dedicación exclusiva, se otorga en razón del grado académico que ostente el funcionario y no en función o relación a los requisitos mínimos del puesto que justifica su pago, siempre y cuando máxime que dicho aspecto no ha sido objeto de modificación o cambio normativo, ni por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que introdujo cambios sobre la materia en la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, ni por el Decreto Ejecutivo N° 42266-H “Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones y empresas públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria” (Dictamen PGR-C-157-2023 de 24 de agosto de 2023).

De modo que, el pago del respectivo porcentaje a reconocer por concepto de dedicación exclusiva, a quienes tengan contratos vigentes, lo será en razón del grado académico que ostente el funcionario. Al respecto, deberá estarse conforme a lo dispuesto por nuestra jurisprudencia administrativa, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema concernido.” (Dictamen PGR-C-065-2024, op. cit.).

Por consiguiente, y como es obvio, los porcentajes a aplicar dependen de cada funcionario y su situación o circunstancia particular, lo cual le compete exclusivamente a la Administración activa determinarlo, atendiendo las características de cada caso concreto (Entre otros, dictámenes PGR-C-129-2022 de 10 de junio de 2022 y PGR-C-065-2024, op. cit.).

Lo mismo ocurre con respecto a la determinación de la procedencia o no de posibles diferencias salariales retroactivas por la eventual aplicación de porcentajes menores por concepto de dedicación exclusiva que puedan presentarse debido a la obtención de un grado académico mayor, y por las cuales se nos consulta. Labor también de resorte exclusivo de las autoridades competentes de la Administración activa, según indicamos en el dictamen PGR-C-065-2024, op. cit. Y para la cual podrían considerarse diversos fallos judiciales reiterados que, a modo de norma no escrita, reconocen la retroacción del reconocimiento económico frente al retraso injustificado en la suscripción de la adenda del contrato de dedicación exclusiva, existiendo motivos suficientes para su adopción, lo cual implicó la obtención, por parte de la Administración, de un provecho que no fue compensado económicamente de acuerdo con el grado académico que correspondía, ya que se benefició de labores exclusivas del servidor por un período determinado a sabiendas que ya había obtenido el grado de licenciatura en la misma carrera por la que se dispuso la dedicación exclusiva (Resoluciones Nos. 2012-000219 de las 09:15 hrs. del 9 de marzo de 2012, 2014-000861 de ls 09:40 hrs. del 3 de setiembre de 2014 y 2016-00974 de las 09:55 hrs. del 14 de setiembre de 2016, todas de la Sala Segunda).

III.- Consideraciones finales.

Habiendo reconocido la propia Administración consultante la existencia de una evidente línea homogénea y unívoca en nuestra jurisprudencia administrativa, creemos conveniente indicar que esa sola circunstancia debió determinar la pertinencia o necesidad de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos; máxime si no se aportan nuevos elementos de convicción que nos pudieran hacer cambiar nuestra posición al respecto.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior con miras a asegurar el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

No está de más reiterar que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[4] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

Aspecto que no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictámenes PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023 y PGR-C-096-2024 de 29 de mayo de 2024).

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Si bien, la dedicación exclusiva resulta procedente en aquellos puestos cuyo requisito de ocupación exija como mínimo el grado académico de Bachiller Universitario de una profesión liberal, lo cierto es que el pago del respectivo porcentaje a reconocer por dicho concepto a quienes devenguen salario compuesto y tengan contratos vigentes, lo será en razón del grado académico que ostente el funcionario sujeto al compromiso de exclusividad.

Ante los cambios normativos operados al régimen de la dedicación exclusiva, introducidos tanto por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nos. 9635, como normativa anterior a aquella -Decreto Ejecutivo No. 41161 y resolución DG-082-2018-, no es posible para este órgano asesor prever cada una de las situaciones concretas que podrían originar cambios en la remuneración por concepto de dedicación exclusiva, pues los porcentajes por aplicar dependen de cada funcionario y su situación o circunstancia particular. Por lo que le compete exclusivamente a la Administración activa determinarlo, atendiendo las características de cada caso concreto.

Tampoco nos compete la determinación concreta de la procedencia o no de posibles diferencias salariales retroactivas por no haber compensado económicamente la dedicación exclusiva de acuerdo con el grado académico que correspondía. Labor también de resorte exclusivo de las autoridades competentes de la Administración activa y para la cual puede considerarse la norma no escrita, derivada de la jurisprudencia judicial, según la cual es procedente la retroacción de ese reconocimiento (Resoluciones Nos. 2012-000219 de las 09:15 hrs. del 9 de marzo de 2012, 2014-000861 de ls 09:40 hrs. del 3 de setiembre de 2014 y 2016-00974 de las 09:55 hrs. del 14 de setiembre de 2016, todas de la Sala Segunda).

Con lo hasta aquí expuesto, la propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de nuestra jurisprudencia administrativa, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Se citan las sentencias Nos. 2014-000861 de las 9:40 horas del 03 de setiembre de 2014 y 2016-000974 de las 9:55 horas del 14 de setiembre de 2016, ambas de la Sala Segunda.

[2] Una consulta sobre normas que se presentan como claras permitiría cuestionar si la autoridad administrativa no pretende descargarse de la responsabilidad que le incumbe respecto de la aplicación de dicha norma.

[3] La valoración de la conveniencia y la oportunidad de las conductas administrativas, es asunto que compete primordialmente, en primer lugar, a la propia administración activa, y en segundo término, a órganos contralores o fiscalizadores, o bien a los órganos jurisdiccionales -arts. 15.2 y 16.2, 180 y ss. , de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-.

[4] “Eficacia general” que, según la Sala Constitucional, no resulta moderada “con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido de que el dictamen es vinculante, únicamente, para la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varíe de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo” (Resolución No. 14016-2009 de las 14:34 hrs. del 1 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. En sentido similar, la resolución No. 000453-F-S1-2013 de las 14:10 hrs. del 10 de abril de 2013, Sala Primera).

PGR-C-011-2025

DEDICACIÓN EXCLUSIVA SE PAGA CONFORME AL GRADO ACADÉMICO QUE OSTENTE EL SERVIDOR.

Por oficio No. MA-A-5829-2024 de 12 de diciembre de 2024, ingresado el día 6 de enero de 2025, el Alcalde municipal de Alajuela consulta:

Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, mediante dictamen PGR-C-011-2025, de 27 de enero de 2025, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante, concluye y reafirma que:

“Si bien, la dedicación exclusiva resulta procedente en aquellos puestos cuyo requisito de ocupación exija como mínimo el grado académico de Bachiller Universitario de una profesión liberal, lo cierto es que el pago del respectivo porcentaje a reconocer por dicho concepto a quienes devenguen salario compuesto y tengan contratos vigentes, lo será en razón del grado académico que ostente el funcionario sujeto al compromiso de exclusividad.