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Dictamen : 007 - del 20/01/2025
20 de enero del
2025
PGR-C-007-2025
Doctora
Ernestina
Aguirre Vidaurre
Presidenta
Colegio de Enfermeras de Costa Rica
Estimada
señora:
Con aprobación del señor Procurador General
de la República, me refiero a su oficio CECR-PR-480-2024 del 14 de agosto de 2024,
mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:
“1. Dado que el Colegio de Enfermeras de Costa
Rica es la Entidad Rectora de la profesión de Enfermería, ¿son sus criterios de
obligatorio cumplimiento tanto para agremiadas(os) como para patronos (públicos
o privados) en cuanto a la determinación de los procedimientos técnicos que
pueden realizar sus agremiadas(os)?
2.
¿Puede un profesional en
Enfermería negarse a realizar procedimientos técnicos que excedan el ámbito de
sus competencias según lo establecido en los criterios emitidos por esta
Corporación, y/o lo establecido en el Estatuto de Servicios de Enfermería Ley
No. 7085, y Decreto Ejecutivo No. 18190-S?
3.
¿Puede la Caja
Costarricense del Seguro Social, en ejercicio de su autonomía de gobierno sobre
los seguros sociales, desatender las directrices emitidas por esta Corporación
respecto a los procedimientos que pueden realizar sus agremiadas(os)?
4.
¿Posee la Caja
Costarricense del Seguro Social una discrecionalidad absoluta, en virtud de su
autonomía en el gobierno de los seguros sociales, sobre la gestión y prestación
del servicio público de atención a la salud? En caso negativo, ¿Cuáles son los
límites a las que está sujeta la Caja Costarricense del Seguro Social, en el
ejercicio de la autonomía del gobierno de los seguros de salud? “
I.
SOBRE LOS ALCANCES DE
NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
De previo a referirnos al fondo de lo
consultado, debemos señalar que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, obliga como requisito de admisibilidad,
aportar junto con la consulta, el criterio de la Asesoría Jurídica del órgano o
ente consultante. En este caso, si bien se aporta un criterio firmado por la Dra. Pamela Praslin Guevara,
lo cierto es que lo hace en su condición de Fiscal del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y no como asesora legal, sin que se expliquen los motivos
para ello o la imposibilidad de aportar el criterio en los términos requeridos
por ley. Tampoco es claro si la doctora Praslin Guevara ostenta o no la
condición de abogada institucional.
No obstante lo anterior, en aras de colaborar
con el ente consultante y tomando en consideración que el criterio aportado sí
realiza un análisis jurídico del tema consultado, procederemos a evacuar la
consulta, en el entendido que para futuros casos, el criterio debe ser suscrito
por la Asesoría o Departamento Legal.
Asimismo, debemos señalar que en virtud de que consideramos que la consulta que se plantea puede incidir en la esfera de competencia que ejerce la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) en materia de salud, estimamos necesario solicitar el criterio de dicha institución sobre la presente consulta, lo cual fue realizado mediante el oficio DPB-OFI-8967-2024 del 28 de noviembre del 2024 dirigido a la Junta Directiva y a la Presidencia Ejecutiva de dicha institución. A partir de lo anterior, este órgano asesor recibió los oficios GA-2299-2024 del 12 de diciembre 2024, suscrito por la Gerencia Administrativa de la CCSS, así como el oficio SJD-1593-2024 del 17 de diciembre de 2024, firmado por la Secretaria de la Junta Directiva de la CCSS y mediante el cual remite el oficio GM-18580-2024 de fecha 12 de diciembre de 2024, suscrito por la Gerencia Médica.
Partiendo de lo anterior, debemos destacar
que se observa una clara divergencia entre el criterio sostenido por la
Fiscalía del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y la CCSS sobre el tema
consultado.
En el
criterio del Colegio de Enfermeras de Costa Rica se concluye lo siguiente:
“En ese sentido el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, como autoridad
rectora de la profesión de enfermería, tiene la exclusiva competencia para
establecer las directrices, requisitos, derechos y responsabilidades que deben
cumplir todos sus miembros en el ejercicio profesional. Esta determinación está
vedada a cualquier otro ente público o privado en lo que respecta a las
funciones desempeñadas por los enfermeros y enfermeras.
En este contexto, esta Corporación reconoce la autonomía de gobierno
constitucionalmente conferida a la Caja Costarricense del Seguro Social para
organizar y autodeterminar la gestión de los seguros sociales. No obstante, se
subraya que dicha autonomía debe ejercerse de manera que no comprometa el
respeto a las garantías fundamentales de todos los habitantes del país. Por
tanto, es imperativo que la Caja Costarricense del Seguro Social actúe en conformidad
con las directrices establecidas por esta Corporación, la cual tiene la
autoridad para determinar el alcance de las funciones esenciales y
complementarias que pueden desempeñar sus afiliados. Esto garantiza que el
Estado de Costa Rica cumpla de manera íntegra con el derecho humano a la salud.
Por su parte, la Gerencia Médica de la CCSS,
se adhirió al criterio de su Dirección Jurídica, concluyendo lo siguiente:
(…) 1.- La Caja
Costarricense de Seguro Social cuenta con la autonomía política o de gobierno
encierra la capacidad del ente para definir sus propias metas, para
autodirigirse, puede establecer las reglas para la selección de su personal,
siendo válido en este caso la existencia de un marco normativo especial para su
relación estatutaria, que atienda y asegure su grado de autonomía. Ese grado de
autonomía le permite además, auto administrarse (disponer de sus recursos
humanos, materiales y financieros); darse su propia organización interna; la
fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas; la emisión de
reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones
normalmente llamadas de política general, por lo que, resulta en consecuencia
incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano
o ente. 2.- Los Colegios Profesionales en su condición de entes públicos no
estatales se encuentran sometidos al principio de legalidad conforme las
disposiciones establecidas en los artículos 11 de la Constitución Política y de
la Ley General de la Administración Pública, es decir, únicamente podrían hacer
aquello a lo que legalmente se les faculte, en ejercicio de sus funciones
sustantivas. 3.- Permitir por vía de regulación normativa por parte del
Colegio de Enfermeras de Costa Rica, que la Caja Costarricense de Seguro Social
deba someterse a regulaciones en materia competencia de esta Institución,
significaría una violación a la autonomía constitucional otorgada a la CCSS.(…)
Finalmente,
la Gerencia Médica de la CCSS, señaló, entre otras cosas, que: “sin
entrar por esta Coordinación Nacional en el fondo de un pronunciamiento sobre
la obligatoriedad o no de los criterios del Colegio de Enfermeras de Costa
Rica, se recomienda la lectura del criterio de la Dirección Jurídica de la
CCSS, visible en el oficio GA-DJ-1645-2021, que analiza los Criterios emitidos
por la fiscalía del Colegio de Enfermería de Costa Rica, analiza la autonomía
constitucional administrativa y de gobierno de la CCSS y con base a dichos
aspecto emite conclusiones y recomendaciones a la Gerencia Médica sobre el tema
en particular, se adjunta en anexos.”
De lo anterior se hace evidente el conflicto
de criterios existente entre ambas instituciones, ante lo cual, debemos señalar
que no corresponde a este órgano asesor dirimir dicho conflicto, por escapar de
nuestra competencia consultiva. Asimismo, por disposición de nuestra ley
orgánica, estamos imposibilitados para referirnos a casos o actuaciones
concretas de la Administración activa, pues nuestra función asesora no abarca
revisar la legalidad de esos actos concretos.
Así las cosas, debemos advertir que el
presente criterio no pretende revisar la forma en que la CCSS se ha conducido
con relación a las enfermeras o asistentes de enfermería contratados en su
institución y que a su vez se encuentran agremiados al colegio profesional
consultante. Por el contrario, nuestro pronunciamiento se emitirá de manera
general, a la luz de la normativa vigente, que es lo que permite nuestra competencia
consultiva.
Consecuentemente, procederemos a evacuar el
tema jurídico, sin prejuzgar sobre decisiones específicas que deben adoptarse
por ambas instituciones para resolver el conflicto existente.
II.
ANTECEDENTE SIMILAR SOBRE
EL TEMA CONSULTADO
Para atender el presente requerimiento, debemos señalar que ya en una
oportunidad anterior esta Procuraduría atendió otra consulta muy similar a la
que ahora se plantea, presentada también por el Colegio de Enfermeras de Costa
Rica. En aquella oportunidad se discutía si la CCSS podía o no operar turnos de
servicio de emergencia con la presencia tan sólo de auxiliares de enfermería,
sin la participación y concurso de profesionales en enfermería, contraviniendo
la normativa del colegio.
Por la importancia
para este caso, debemos reiterar lo dicho en aquella oportunidad sobre los
alcances de la autonomía de la CCSS frente a normas reglamentarias o
lineamientos emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica.
Específicamente, en el dictamen C-260-2010 del 13 de diciembre de 2010,
señalamos lo siguiente:
“La Caja fue creada
mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, como institución autónoma
encargada del gobierno y administración de los seguros sociales, lo cual fue
reafirmado por el constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución
Política, al disponer:
“ARTÍCULO 73.-
Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores
manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del
Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos
de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que
la ley determine.
La administración y el
gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución
autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La negrita no forma
parte del original)
De dicha norma constitucional, deriva que en materia
de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una
autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el
artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas,
puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo
que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de
límites por parte de otro órgano o ente. Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004
del 16 de noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:
“…nuestra
Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado
de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes
autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y
frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de
limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar
el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de
Seguro Social en materia de seguridad social…”
Sobre la autonomía política o de
gobierno de la Caja, esta Procuraduría además ha sido enfática al señalar, que
únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los
demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al respecto, en el dictamen C-130-2000 de 9 de junio de
2000 se dispuso:
“Considera el órgano asesor que la autonomía
administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la
CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras
actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la
autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer
término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS
está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se
le concede por el hecho de que sea un tipo de ente ( institución autónoma),
sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando
no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política.
Ahora bien, en relación con la autonomía administrativa es preciso hacer
una aclaración. Como se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la
autonomía política a las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS.
Sin embargo, esa reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía
administrativa de las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente,
al ser esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en
función del sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución
autónoma, en este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)
Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es
irrestricta o absoluta y, por ende, el legislador, en el ejercicio de la
potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten
ser una limitación a la autonomía administrativa de esos entes.”
De lo anterior podemos llegar
a varias conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de
gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere
únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una
norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación
de la Caja en este campo. Para todos los demás fines asignados a la Caja
diferente a ésa materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa
en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo
dispuesto por el legislador en cuanto a materia de gobierno en campos
diferentes a la administración de los seguros sociales.
Lo anterior resulta de vital importancia para esta consulta, puesto que
para determinar si la Caja Costarricense de Seguro Social está sujeta a lo
dispuesto en el Estatuto de Servicios de Enfermería y su reglamento, en los
términos indicados en el dictamen C-377-2008 del 20
de octubre de 2008, debe analizarse si la
prestación de los servicios de salud se engloba dentro del concepto de “seguros
sociales” señalado en el artículo 73 constitucional, y por lo tanto si en
cumplimiento de tal fin, la Caja cuenta además de la autonomía administrativa,
con autonomía de gobierno.
Al respecto, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo
73 constitucional ya citado, fijó un modo forzoso de contribución tripartita
entre el Estado, los trabajadores y los patronos, “a fin de proteger a éstos
contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás
contingencias que la ley determine” . Es claro entonces, que el sistema de
seguridad social establecido en la norma constitucional, abarca la prestación
del servicio de salud por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social,
puesto que sin los aportes relativos a los seguros sociales, dicha institución
no estaría en capacidad de asumir la prestación del servicio.
Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado que: En el caso
particular de nuestro país, ha sido la Caja Costarricense del Seguro Social
la institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo en
consecuencia instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales,
suministrar medicamentos, dar atención a pacientes entre otras cosas, contando
para ello no solo con el apoyo del Estado mismo, sino que además con el aporte económico que realiza una gran parte de
la población con las cotizaciones para el sistema. (Sentencia 5130-94 de
las 17:33 horas del 7 de setiembre de 1994)
Lo anterior, lleva a concluir a este órgano asesor, que la autonomía de
gobierno reconocida constitucionalmente a la Caja para la administración de los
seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud,
financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por lo que la forma en
que se estructure la prestación de dicho servicio, así como las medidas que
adopte la Caja para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que
quedan cubiertos por su capacidad de auto organización.
En desarrollo de lo
indicado, el artículo 68 de la Ley Constitutiva de la Caja, señala
textualmente:
“Artículo 68.- El servicio y cuerpo médico de
la Caja actuarán con absoluta independencia de cualquier otra entidad
administrativa ajena a ésta, salvo que la Junta Directiva o, en su caso, la
Gerencia, disponga lo contrario, y su libertad de acción no será interferida
por las disposiciones de ninguna otra ley o decreto existentes en la fecha de
vigencia de la presente ley.”
Dado ello, tanto el legislador como el Poder Ejecutivo en ejercicio de
su potestad normativa, deben velar porque sus competencias propias no traspasen
al campo de acción de la Caja, tal como es reconocido en la Norma Fundamental
en materia de seguridad social. De igual forma, el operador jurídico al momento
de interpretar las leyes, se encuentra obligado a contemplar esa autonomía
especial que le ha sido garantizada. Lo anterior, aun cuando es jurídicamente
posible la existencia de políticas externas que sean compatibles con dicha
autonomía.
En este caso específico, la consultante considera que la Caja
Costarricense de Seguro Social debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 20
del Decreto Ejecutivo 18190-S del 22 de junio de 1988, que es el Reglamento del
Estatuto de Servicios de Enfermería, que establece que los auxiliares de
enfermería deben realizar labores generales de enfermería “bajo la instrucción
y supervisión de la persona profesional en enfermería en los tres niveles de
atención”.
A criterio de este órgano asesor, la pretensión de imponer una norma de
carácter reglamentario a la Caja, para que ésta organice su servicio de
emergencias de una determinada manera, podría atentar contra la autonomía de
gobierno reconocida constitucionalmente, pues a partir de ella como indicamos,
cuenta con la potestad de organizar sus dependencias de la forma en que lo
estime pertinente para la adecuada prestación del servicio público. Aun cuando este tema debe ser dilucidado en forma definitiva por la
Sala Constitucional en ejercicio de su competencia de contralor de
constitucionalidad, lo cierto es que existen antecedentes de dicho Tribunal que
respaldan esa autonomía frente a normas reglamentarias. Ejemplo de ello es la
sentencia 236-94 de
las 9:57 horas del 14 de enero de 1994, en la cual se indicó:
“La Caja Costarricense del Seguro Social goza de autonomía en materia de
administración y de gobierno, tal como lo establece el artículo 73 de la
Constitución Política, por ello no es posible vía decreto establecer ese
control contra el espíritu de autonomía de la Constitución, de manera que las
normas del referido decreto rebasan el marco jurídico y no obligan a su
acatamiento”
Aunado a lo indicado, debemos señalar que aun cuando el artículo 1 de la
Ley 7085 del 20 de octubre de 1987 (Estatuto de Servicios de Enfermería) señala
que dicha ley regirá para todas las
instituciones públicas y privadas, lo cierto es que cualquier interpretación
que se realice en el campo de actuación de la Caja, debe hacerse en función de
principios constitucionales superiores como la autonomía administrativa y de
gobierno que le es consustancial. Igualmente, la Caja puede reservarse el
derecho de impugnar cualquier normativa infra constitucional que considere que
atenta contra esa autonomía que hemos mencionado.
Ahora bien, a pesar de lo indicado hasta este momento, debemos aclarar
que la especial independencia otorgada a la Caja Costarricense de Seguro Social
en materia de organización del servicio de salud, no implica que dicha entidad
se encuentre excluida del cumplimiento de otros principios constitucionales de
igual importancia, como el derecho a la salud y a la vida de las personas
usuarias de su servicio. Esto es muy
importante, pues está claro que aun cuando tiene la posibilidad de organizar
sus distintos servicios de atención de la forma en que lo considere más
oportuno, deberá adoptar las medidas que mejor satisfagan el derecho de las
personas de recibir una atención de calidad, para lo cual deberá contar con el
personal idóneo y calificado en cada uno de los niveles de atención, so pena de
incurrir en responsabilidad.” (La negrita no es del original)
Del criterio anterior se desprende
con claridad que, a partir de lo dispuesto en nuestra Constitución y en el
numeral 68 de la Ley Constitutiva de la CCSS, la prestación del servicio de
salud se encuentra protegido dentro del ámbito de autonomía administrativa y
política de la Caja, por lo que las medidas que adopte esa
institución para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que quedan
cubiertos por su capacidad de auto organización, con absoluta
independencia de cualquier otra entidad administrativa, salvo que la Junta
Directiva o, en su caso, la Gerencia, disponga lo contrario. Lo
anterior, como se indicó, sin perjuicio de la obligación de dicha institución
de velar por el derecho fundamental a la vida y la salud de todas las personas
y adoptar medidas acordes con el cumplimiento de ese fin.
III.
SOBRE LAS INTERROGANTES
ESPECÍFICAS PLANTEADAS
Lo dicho en el apartado anterior es fundamental para atender las
interrogantes 3 y 4 de la presente consulta, que se refieren a la obligación de
la CCSS de seguir las directrices del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y su
ámbito de discrecionalidad en la organización del servicio de salud.
Al respecto, debemos reiterar que, a partir de la autonomía
administrativa y política reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social,
esta institución no puede someterse de manera obligatoria a las directrices
emitidas por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, por tratarse de
disposiciones de rango infra constitucional. Asimismo, es claro que la CCSS en ejercicio de
esa autonomía administrativa y política cuenta con manuales descriptivos de
puestos, en donde se definen las tareas a desarrollar para cada perfil de
puesto y específicamente los relacionados con la enfermería.
Lo anterior, no significa que la Caja Costarricense del Seguro Social
cuente con una discrecionalidad absoluta sobre la gestión y prestación del
servicio público, pues tal como quedó establecido en el apartado anterior, la especial independencia otorgada a la Caja en materia de organización
del servicio de salud, no implica que dicha entidad se encuentre excluida del
cumplimiento de otros principios constitucionales de igual importancia, como el
derecho a la salud y a la vida de las personas usuarias de su servicio.
Es por
lo anterior que la CCSS debe siempre fundamentar sus decisiones en criterios
técnicos orientados a la satisfacción del fin público que le ha sido
encomendado y a la adecuada prestación del servicio, en aras de proteger la
vida y la salud de todas las personas. En esa línea, a partir de lo dispuesto
en el numeral 68 de la Ley Constitutiva de la CCSS ya comentado, bien podría la
Junta Directiva y la Gerencia Médica, acoger los criterios técnicos emitidos
por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con relación a sus agremiados,
entendiendo que se trata de una decisión adoptada en el seno de la institución
dentro del ámbito de su autonomía y de acuerdo con criterios objetivos y
principios superiores que deben protegerse, lo cual deberá valorarse en cada
caso concreto.
Debe recordarse, además, que en atención a lo regulado en los numerales
191 y 192 de la Constitución Política, en materia de empleo público, la regla
que debe regir para la generalidad de los funcionarios es la del nombramiento
por idoneidad comprobada y la de la estabilidad en sus puestos, lo cual no es
ajeno al personal de enfermería. En esa línea, la Sala Constitucional ha
señalado que “… el marco normativo que
regula la función pública, debe garantizar la selección del personal con base
en criterios de mérito y capacidad, así como en un justo equilibrio entre
derechos y responsabilidades de los empleados públicos. También, dicha
legislación debe prever instrumentos que a las diferentes administraciones les
faciliten la planificación, ordenación y utilización más eficiente de su
personal. De ahí que la relación laboral de empleo público esté sujeta a
ciertas especificidades y principios, como los de mérito y capacidad en el
acceso, y también a determinadas normas de derecho público, como el régimen de
incompatibilidades, que garanticen objetividad e imparcialidad en la prestación
del servicio público. …” (voto Nº 2018-000231 de las 11:00 horas del
10 de enero del 2018). Consecuentemente, la CCSS debe tener siempre como norte
la idoneidad y el uso eficiente de su personal.
Adicionalmente, debemos referirnos a las preguntas 1 y 2 que se plantean
en la presente consulta, que se refieren a la vinculatoriedad de los criterios
emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con relación a sus
agremiados y otros patronos públicos y privados y, específicamente, en cuanto a
la determinación de los procedimientos técnicos que pueden realizar los
profesionales adscritos al colegio. Específicamente, se consulta si un
profesional en Enfermería puede o no negarse a realizar procedimientos técnicos
que excedan el ámbito de sus competencias, según lo establecido en los
criterios emitidos por el colegio profesional, y/o lo establecido en el
Estatuto de Servicios de Enfermería, Ley N.° 7085 y Decreto Ejecutivo No.
18190-S.
Para atender dichas consultas debemos referirnos a la competencia de los
colegios profesionales en general y, específicamente, al Colegio de Enfermeras
de Costa Rica.
Esta Procuraduría ha reconocido en otras
oportunidades que los colegios profesionales son entidades corporativas de
interés público, que trascienden a las simples asociaciones de derecho privado,
pues actúan más allá de la defensa de sus miembros, teniendo finalidades de
interés público. Al respecto, en el dictamen N.° C-43-2011 del 24 de febrero de 2011,
este órgano asesor indicó:
“Los Colegios
Profesionales al ser obligatoriamente creados por ley –en razón de un interés
público-, se encuentran sustraídos al “principio de libertad de formación y de
organización” propios del principio asociativo puro; asimismo, al ser
considerados como entes públicos no estatales que ejercen funciones públicas
por delegación del Estado, necesariamente se encuentran sujetos al principio de
legalidad, por lo que su competencia material y sobre quienes puede ejercer las
potestades que el Estado le otorga, son aspectos que se encuentran definidos
por ley. Es con la ley de creación que se configura el Colegio, se atribuye sus
funciones, y se determina su composición y organización, sin perjuicio de que
la Corporación en uso de las potestades reconocidas, también pueda establecer
reglas de organización interna y de regulación del ejercicio profesional
(reglas deontológicas).”
Como
se observa, los colegios profesionales son entes públicos no estatales, dotados
de potestades de imperio debido a los fines que deben cumplir, entre ellas la
de regulación y control del ejercicio de la profesión.
Dentro
de las funciones públicas que ejercen se encuentran actividades relacionadas
con la protección de la colectividad y el aseguramiento de la calidad y pericia
de los profesionales, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen
señalado:
“Entre las funciones de
interés público que estas corporaciones desempeñan, tenemos la defensa contra
el ejercicio indebido de las profesiones, el velar porque no haya competencia
desleal, procurar el progreso de determinadas disciplinas; y funciones de
carácter público, como la fiscalización y control
sobre el ejercicio de la profesión, lo que conlleva de forma implícita,
potestades regulatorias y disciplinarias sobre sus miembros. En este orden de ideas, los Colegios Profesionales son
titulares de potestades de imperio respecto de sus afiliados, a diferencia de las asociaciones privadas que no poseen
dichas potestades. Reiteramos, hay
un claro interés público en el correcto desempeño de las profesiones; por ello
el Estado otorga funciones públicas a los Colegios, y en algunos casos, impone
la incorporación forzosa para quienes deseen ejercer una determinada profesión.” (La negrita no es del original)
En el caso del
Colegio de Enfermeras de Costa Rica, al igual que los demás colegios
profesionales que existen en nuestro país, debemos decir que constituye una
corporación institucional a la que se integran obligatoriamente todas aquellas
personas que obtienen el título universitario que los acredita como
profesionales en enfermería, quienes se supeditan al control y fiscalización
del colegio para el ejercicio de su profesión, en estricta protección del
“interés de la colectividad” que encierra su correcto ejercicio.
Los fines que
persigue el Colegio y que tienen relación con la labor fiscalizadora apuntada
en el párrafo precedente se encuentran definidos en el artículo 3º de la Ley
del Colegio de Enfermeras N.° 2343 del 4 de mayo de 1959, que establece:
“Artículo 3º.- Es objeto del Colegio promover el desarrollo de la
Enfermería; proteger su ejercicio como profesión, dar licencia para ejercerla y
conceder o negar la incorporación; defender los derechos de sus integrantes,
promover su mejoramiento económico y ejercer la vigilancia y jurisdicción
disciplinaria en relación con el ejercicio profesional, prestando especial
atención al logro de la elevación paulatina y adecuada de los honorarios
profesionales.”
Así las cosas,
vemos como el colegio profesional, y en particular el Colegio de Enfermeras de
Costa Rica, posee fines públicos, en el tanto el Estado provee a esas
agrupaciones de funciones de regulación y de vigilancia para el ejercicio
óptimo de la profesión. Además, los colegiados son titulares de una serie de
derechos y obligaciones en relación con la corporación profesional que se
originan en su condición de miembros.
El carácter de
ente público no estatal del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, determina que
el mismo se considere parte de la Administración Pública y que, en el tanto
realice funciones administrativas, le sea aplicable la normativa de Derecho
Público, de conformidad con lo que al efecto señala el numeral 3, párrafo
primero de la Ley General de la Administración Pública al considerar que, "El
derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos,
salvo norma expresa en contrario".
En este
sentido, dicha agrupación está afecta al principio de legalidad, rector de
todo el actuar administrativo, y que se encuentra dispuesto en los artículos 11
de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración
Pública. Lo anterior implica que sus actos y comportamientos deben estar
regulados por norma escrita y está sometido a la Constitución y a la ley.
Consecuentemente, las competencias que
puede ejercer el colegio son las expresamente reconocidas en su ley de creación
y que según el artículo 3 ya comentado tienen relación con promover el desarrollo de la enfermería; proteger su ejercicio como
profesión, dar licencia para ejercerla y conceder o negar la incorporación;
defender los derechos de sus integrantes, promover su mejoramiento económico y
ejercer la vigilancia y jurisdicción disciplinaria en relación con el ejercicio
profesional, prestando especial atención al logro de la elevación paulatina y
adecuada de los honorarios profesionales. No se observa en dicha ley la
potestad expresa del colegio de determinar, de manera vinculante, cuáles
son los procedimientos técnicos que pueden realizar sus agremiados en las
instituciones públicas o privadas donde se desempeñan, aunque no puede
desconocerse la importancia de los criterios de este colegio como mecanismo
para promover el desarrollo de la enfermería.
Debe recordarse
que, a partir de lo dispuesto en el numeral 303 de la Ley General de la
Administración Pública, únicamente por disposición expresa de la ley puede
darse el carácter vinculante a un dictamen de un órgano o ente administrativo,
lo cual no parece ser el caso del Colegio de Enfermeras de Costa Rica pues su
ley de creación no lo reconoce de manera expresa.
Tampoco se
desprende esa vinculatoriedad de lo dispuesto en el Estatuto de Servicios de
Enfermería, Ley N.° 7085 del 20 de octubre de 1987, pues esta ley únicamente
reconoce la función del Colegio de Enfermeras de Costa Rica de fiscalizar los
casos de superposición horaria en dos instituciones públicas de quienes ejerzan
la enfermería (artículo 3) y que las personas que ocupen los diferentes cargos
de enfermería en las instituciones nacionales, se encuentren debidamente
incorporados al colegio (artículo 2).
No debe
olvidarse tampoco las potestades de dirección, fiscalización y organización que tienen patronos públicos y privados. A partir de lo dispuesto en los
artículos 5 y 71 del Código de Trabajo, existe un poder de dirección del
patrono hacia sus trabajadores durante el vínculo laboral, pues la suscripción
del contrato de trabajo, supone una relación de subordinación jerárquica, en la
que el trabajador acepta, a partir de un principio de buena fe contractual,
ajustar su conducta a los intereses legítimos del patrono o de la empresa.
El contenido de este poder se manifiesta con la
potestad del patrono de establecer el orden necesario para desplegar la
actividad de su empresa, para lo cual puede emitir órdenes, instrucciones, y
normativa interna, que le permitan vigilar, fiscalizar y sancionar los
incumplimientos y las faltas de sus subordinados.
Lo
anterior no significa que los patronos públicos y privados que realizan
actividad de enfermería no estén sometidos al ordenamiento jurídico y
específicamente a la Ley N.° 7085 (Estatuto de Servicios de Enfermería), pero
ello no otorga al Colegio de Enfermeras de Costa Rica la potestad de emitir
órdenes vinculantes sobre el giro de la empresa y el servicio que se brinda,
pues no es una potestad expresa reconocida en su ley de creación.
Así las
cosas, las recomendaciones y los criterios técnicos que válidamente puede
emitir el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con la intención de promover el
desarrollo de la enfermería, deben valorarse a lo interno de las instituciones
bajo criterios objetivos y ponderando su aplicación en aras de un mejor
servicio de enfermería, teniendo como norte los derechos fundamentales de las
personas que reciben el servicio, sin que ello les otorgue un carácter
vinculante. Asimismo, el Colegio tiene la competencia de
denunciar ante las autoridades competentes cualquier ejercicio irregular de la
profesión que ponga en peligro la vida y la salud de las personas.
Finalmente,
debemos señalar que el deber de obediencia es un elemento esencial del contrato
de trabajo y por regla general, toda persona al servicio de un
órgano o ente público está obligada a obedecer las órdenes particulares,
instrucciones o circulares de su superior jerárquico, sea o no inmediato
(artículo 107 de la Ley General de la Administración Pública). Las excepciones
a esa regla se encuentran reguladas en los artículos 108 y 109 de la Ley
General de la Administración Pública que establecen:
“1. Deberá desobedecer el servidor cuando se presente cualquiera de las
siguientes circunstancias:
a) Que la orden tenga por objeto la realización de actos evidentemente
extraños a la competencia del inferior; y
b) Que el acto sea manifiestamente arbitrario, por constituir su
ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito.
2. La obediencia en una cualquiera de estas circunstancias producirá
responsabilidad personal del funcionario, tanto administrativo como civil, sin
perjuicio de la responsabilidad penal que pueda caber.
Artículo 109.-
1. Cuando no se presente ninguna de las circunstancias enumeradas en los
dos artículos anteriores el servidor deberá obedecer aunque el acto del
superior sea contrario al ordenamiento por cualquier otro concepto, pero en
este último caso deberá consignar y enviar por escrito sus objeciones al
jerarca, quien tendrá la obligación de acusar recibo.
2. El envío de las objeciones escritas salvará la responsabilidad del
inferior, pero éste quedará sujeto a inmediata ejecución de lo ordenado.
3. Cuando la ejecución inmediata pueda producir daños graves de
imposible o difícil reparación, el inferior podrá suspenderla, sujeto a
responsabilidad disciplinaria y eventualmente civil o penal si las causas
justificantes resultaren inexistentes en definitiva.
4. Quedará a salvo lo dispuesto por el artículo 158 del Código Procesal
Contencioso-Administrativo.
(Así reformado el inciso anterior por el inciso 4) del artículo 200 del
Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de
28 de abril de 2006)”
De lo anterior deriva que el deber de
obediencia debe regir, salvo cuando se trate de la realización de actos
evidentemente extraños a la competencia o que sean manifiestamente arbitrarios
por constituir abuso de autoridad o delito (artículo 108 LGAP) (Véase al
respecto, entre otras, la sentencias N.° 2005-01060 de las 10:15 hrs. del 21 de
diciembre de 2005 y 2008-000093 de las 10:20 hrs. del 8 de febrero de 2008,
ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Además, de
encontrarse motivos fundados para oponerse a una orden por estimar que es
contraria al ordenamiento jurídico, al tenor de lo ordenado por el canon 109 de
la LGAP, el funcionario deberá obedecer pero consignando sus objeciones por
escrito al jerarca, quien tendrá la obligación de acusar recibo; esto a fin de
salvar responsabilidad personal del inferior (Entre otras, resolución N.°
000290-F-2005 de las 13:30 hrs. del 12 de mayo de 2005, Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia). En esos términos, el personal de enfermería podría
negarse a realizar procedimientos técnicos únicamente bajo las circunstancias
arriba apuntadas regidas por ley.
IV. CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto
debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a)
Este
órgano asesor por la vía consultiva no es competente para dirimir el conflicto
de criterios existente entre el Colegio de Enfermeras de Costa Rica y la CCSS
en lo que se refiere al manejo del personal de enfermería, dado que únicamente
podemos referirnos a temas planteados en forma genérica, sin analizar casos
concretos;
b)
La
autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la
Constitución Política, a la Caja Costarricense de Seguro Social para la
administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los
servicios de salud, financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por
lo que la forma en que se estructure la prestación de dicho servicio, así como
las medidas que adopte para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas
que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización;
c)
A partir de dicha
autonomía, la CCSS no puede ser sometida de manera obligatoria a las
directrices emitidas por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, por tratarse
de disposiciones de rango infra constitucional. Por el contrario, la CCSS puede crear manuales
descriptivos de puestos, en donde se definan las tareas a desarrollar para cada
perfil de puesto y específicamente los relacionados con la enfermería;
d)
No
obstante lo indicado, la especial independencia otorgada a la CCSS, no implica
que dicha entidad cuente con un ámbito de discrecionalidad absoluta, pues se
encuentra sometida a otros principios constitucionales de igual importancia,
como el derecho a la salud y a la vida de las personas usuarias de su servicio,
obligándola a contar con el personal idóneo y calificado en cada uno de los
niveles de atención (artículos 191 y 192 constitucional). Asimismo, a la luz de
lo dispuesto en el numeral 68 de la Ley Constitutiva
de la CCSS, la Junta Directiva y la Gerencia Médica, pueden adoptar los
criterios técnicos emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con
relación a sus agremiados, entendiendo que se trata de una decisión autónoma y
de acuerdo con criterios objetivos y los principios superiores que deben
protegerse, lo cual deberá valorarse en cada caso concreto;
e)
El carácter de ente público
no estatal somete al Colegio de Enfermeras de Costa Rica al principio de
legalidad, sin que se observa en su ley de creación ni en el Estatuto de
Servicios de Enfermería, la potestad expresa del colegio de determinar, de
manera vinculante, cuáles son los procedimientos técnicos que pueden
realizar sus agremiados en las instituciones públicas o privadas donde
desempeñan funciones, aunque no puede desconocerse la importancia de los
criterios de este colegio como mecanismo para promover el desarrollo de la
enfermería, que es una de las funciones reconocidas en su ley;
f)
De los artículos 5 y 71 del Código de Trabajo, se deriva un poder de
dirección del patrono hacia sus trabajadores durante el vínculo laboral y el deber de obediencia los somete a seguir órdenes, instrucciones y normativa interna.
Eso no significa que el patrono no esté obligado a cumplir con las obligaciones
dispuestas en las normas legales, entre ellas el Estatuto de Servicios de
Enfermería;
g)
Asimismo,
toda persona al servicio de un órgano o ente público está obligada a obedecer
las órdenes particulares, instrucciones o circulares de su superior jerárquico,
sea o no inmediato (artículo 107 LGAP), salvo cuando se trate de la realización
de actos evidentemente extraños a la competencia o que sean manifiestamente
arbitrarios por constituir abuso de autoridad o delito, lo cual es aplicable al
personal de enfermería (artículos 108 y 109 LGAP).
h)
Así las cosas, el personal de
enfermería únicamente podría negarse a realizar procedimientos técnicos
ordenados por su patrono o superior, en las condiciones indicadas en las normas
legales;
i)
Las
recomendaciones y los criterios técnicos que válidamente puede emitir el
Colegio de Enfermeras de Costa Rica con la intención de promover el desarrollo
de la enfermería, deben valorarse por patronos públicos y privados bajo
criterios objetivos y ponderando su aplicación en aras de un mejor servicio,
teniendo como norte los derechos fundamentales de las personas que lo reciben,
sin que ello les otorgue un carácter vinculante. Asimismo, el
Colegio tiene la competencia de denunciar ante las autoridades competentes
cuando considere que existe un ejercicio irregular de la profesión que ponga en
peligro la vida y la salud de las personas.
Atentamente,
Silvia
Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-007-2025
COLEGIOS PROFESIONALES.
ALCANCES DE SUS RECOMENDACIONES TÉCNICAS. FUNCIONES DEL COLEGIO DE ENFERMERAS DE
COSTA RICA. DENUNCIA POR EJERCICIO ILEGAL DE LA PROFESIÓN. AUTONOMÍA DE LA
CCSS. POTESTAD DE DIRECCIÓN DEL PATRONO. ALCANCES DEL DEBER DE OBEDIENCIA.
FUNCIONES DEL PERSONAL DE ENFERMERÍA. DERECHO A LA VIDA Y A LA SALUD.
La
doctora Ernestina Aguirre Vidaurre, Presidenta del Colegio de Enfermeras de
Costa Rica solicita que nos refiramos a las
siguientes interrogantes:
“1. Dado que el Colegio de Enfermeras de Costa Rica es la
Entidad Rectora de la profesión de Enfermería, ¿son sus criterios de obligatorio
cumplimiento tanto para agremiadas(os) como para patronos (públicos o privados)
en cuanto a la determinación de los
procedimientos técnicos que pueden realizar sus agremiadas(os)?
2.
¿Puede un profesional en
Enfermería negarse a realizar procedimientos técnicos que excedan el ámbito de
sus competencias según lo establecido en los criterios emitidos por esta
Corporación, y/o lo establecido en el Estatuto de Servicios de Enfermería Ley
No. 7085, y Decreto Ejecutivo No. 18190-S?
3.
¿Puede la Caja Costarricense
del Seguro Social, en ejercicio de su autonomía de gobierno sobre los seguros
sociales, desatender las directrices emitidas por esta Corporación respecto a
los procedimientos que pueden realizar sus agremiadas(os)?
4.
¿Posee la Caja
Costarricense del Seguro Social una discrecionalidad absoluta, en virtud de su
autonomía en el gobierno de los seguros sociales, sobre la gestión y prestación
del servicio público de atención a la salud? En caso negativo, ¿Cuáles son los
límites a las que está sujeta la Caja Costarricense del Seguro Social, en el
ejercicio de la autonomía del gobierno de los seguros de salud? “
Mediante dictamen PGR-C-007-2025 del 20 de enero del 2025, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a)
Este
órgano asesor por la vía consultiva no es competente para dirimir el conflicto
de criterios existente entre el Colegio de Enfermeras de Costa Rica y la CCSS
en lo que se refiere al manejo del personal de enfermería, dado que únicamente
podemos referirnos a temas planteados en forma genérica, sin analizar casos
concretos;
b)
La
autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la
Constitución Política, a la Caja Costarricense de Seguro Social para la
administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los
servicios de salud, financiados en su mayor parte con dichas contribuciones,
por lo que la forma en que se estructure la prestación de dicho servicio, así
como las medidas que adopte para satisfacer las demandas de los usuarios, son
temas que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización;
c)
A partir de dicha
autonomía, la CCSS no puede ser sometida de manera obligatoria a las
directrices emitidas por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica, por tratarse
de disposiciones de rango infra constitucional. Por el contrario, la CCSS puede crear manuales
descriptivos de puestos, en donde se definan las tareas a desarrollar para cada
perfil de puesto y específicamente los relacionados con la enfermería;
d)
No
obstante lo indicado, la especial independencia otorgada a la CCSS, no implica
que dicha entidad cuente con un ámbito de discrecionalidad absoluta, pues se
encuentra sometida a otros principios constitucionales de igual importancia,
como el derecho a la salud y a la vida de las personas usuarias de su servicio,
obligándola a contar con el personal idóneo y calificado en cada uno de los
niveles de atención (artículos 191 y 192 constitucional). Asimismo, a la luz de
lo dispuesto en el numeral 68 de la Ley Constitutiva
de la CCSS, la Junta Directiva y la Gerencia Médica, pueden adoptar los
criterios técnicos emitidos por el Colegio de Enfermeras de Costa Rica con
relación a sus agremiados, entendiendo que se trata de una decisión autónoma y
de acuerdo con criterios objetivos y los principios superiores que deben
protegerse, lo cual deberá valorarse en cada caso concreto;
e)
El carácter de ente público
no estatal somete al Colegio de Enfermeras de Costa Rica al principio de
legalidad, sin que se observa en su ley de creación ni en el Estatuto de
Servicios de Enfermería, la potestad expresa del colegio de determinar, de
manera vinculante, cuáles son los procedimientos técnicos que pueden
realizar sus agremiados en las instituciones públicas o privadas donde
desempeñan funciones, aunque no puede desconocerse la importancia de los
criterios de este colegio como mecanismo para promover el desarrollo de la
enfermería, que es una de las funciones reconocidas en su ley;
f)
De los artículos 5 y 71 del Código de Trabajo, se deriva un poder de
dirección del patrono hacia sus trabajadores durante el vínculo laboral y el deber de obediencia los somete a seguir órdenes, instrucciones y normativa interna.
Eso no significa que el patrono no esté obligado a cumplir con las obligaciones
dispuestas en las normas legales, entre ellas el Estatuto de Servicios de
Enfermería;
g)
Asimismo,
toda persona al servicio de un órgano o ente público está obligada a obedecer
las órdenes particulares, instrucciones o circulares de su superior jerárquico,
sea o no inmediato (artículo 107 LGAP), salvo cuando se trate de la realización
de actos evidentemente extraños a la competencia o que sean manifiestamente
arbitrarios por constituir abuso de autoridad o delito, lo cual es aplicable al
personal de enfermería (artículos 108 y 109 LGAP).
h)
Así las cosas, el personal de
enfermería únicamente podría negarse a realizar procedimientos técnicos
ordenados por su patrono o superior, en las condiciones indicadas en las normas
legales;
i)
Las
recomendaciones y los criterios técnicos que válidamente puede emitir el
Colegio de Enfermeras de Costa Rica con la intención de promover el desarrollo
de la enfermería, deben valorarse por patronos públicos y privados bajo
criterios objetivos y ponderando su aplicación en aras de un mejor servicio,
teniendo como norte los derechos fundamentales de las personas que lo reciben,
sin que ello les otorgue un carácter vinculante. Asimismo, el
Colegio tiene la competencia de denunciar ante las autoridades competentes
cuando considere que existe un ejercicio irregular de la profesión que ponga en
peligro la vida y la salud de las personas.