Opinión Jurídica : 003 - del 08/01/2025

08 de enero del 2025

PGR-OJ-003-2025

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CE23169-0060-2023 fechado 5 de setiembre de 2023 y remitido a la Procuraduría el 5 de setiembre de 2024, mediante el cual se requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley 24.396, denominado “LEY PARA DESPOLITIZAR LOS NOMBRAMIENTOS DE LAS JUNTAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA.”

Previamente, debemos señalar que de conformidad con la Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor sólo puede realizar su función consultiva rindiendo los criterios legales que le soliciten los jerarcas de los diferentes niveles de la Administración Pública. En otras palabras, la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar cuando ejerce su función legislativa, pero a pesar de ello, con el fin de colaborar con ese poder de la República, hemos acostumbrado atender la consulta realizada, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de los ocho días otorgado para dar respuesta, no es aplicable a esta Institución, por no encontrarnos en alguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La presente iniciativa pretende reformar los artículos 41, 42, 43 y 44 de la Ley Fundamental de Educación, el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal y los artículos 33 y 34 del Código de Educación, para que los nombramientos de las diferentes juntas de educación y las juntas administrativas sea exclusivamente una competencia directa de cada dirección regional del Ministerio de Educación Pública, según corresponda, atendiendo las ternas enviadas por cada director o directora de la respectiva institución.

Con lo anterior, se pretende desligar a los concejos municipales de dicho procedimiento y evitar que se continúe con la politización de las juntas, pues se considera que dichos órganos municipales son en su esencia un órgano de naturaleza política, cuyas atribuciones y competencias no están relacionadas con la actividad educativa costarricense.

Se considera que los concejos municipales, en su mayoría, no cuentan con el perfil ni con la formación idónea dentro del sistema educativo nacional para entender la realidad que afrontan cada uno de los centros educativos, por lo que mantener al Concejo Municipal como el órgano especializado en determinar la integración de las mencionadas juntas, tiene como consecuencia que los nombramientos no se efectúen con sustento de criterios técnicos ni de idoneidad, sino que, se van a ajustar a condiciones de índole político, como se ha reflejado a lo largo de los años.

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

La legislación vigente en la actualidad reconoce que en cada distrito escolar debe tener una Junta de Educación nombrada por la municipalidad del cantón, a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del circuito, previa consulta con los directores, quienes a su vez consultarán al personal docente de su respectiva escuela.

A dichas juntas, la Ley Fundamental de Educación, N° 2160 del 25 de setiembre de 1957, las define como organismos auxiliares de la Administración Pública, las cuales funcionan como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela, actuando como delegaciones de las municipalidades.

Asimismo, cada institución de enseñanza media debe contar con una Junta Administrativa, también nombrada por la municipalidad, las cuales está dotadas de plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En la realización de estos actos jurídicos, las juntas administrativas están sujetas a las disposiciones de las juntas de educación.

El presente proyecto de ley, como se indicó, pretende realizar reformas puntuales en la Ley Fundamental de Educación, el Código Municipal y el Código de Educación, para modificar la forma de conformar dichos órganos, dejando la competencia en manos de las direcciones regionales, lo cual es un tema de libre disposición del legislador y cuya aprobación se encuentra dentro de su ámbito de discrecionalidad.

A pesar de ello, procederemos a realizar un análisis comparativo de las normas actualmente vigentes y la propuesta que se plantea, para visualizar los alcances de la reforma.

a) Ley Fundamental de Educación, N.° 2160 del 25 de setiembre de 1957

NORMA VIGENTE

NORMA PROPUESTA

De las Juntas de Educación y Juntas Administrativas

ARTICULO 41.-

En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela.

ARTICULO 42.-

Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela.

ARTICULO 43.-

Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.
Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.
(Así adicionado por el artículo 1 de la ley No.2298 del 22 de noviembre de 1958)

ARTICULO 44.-

El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas. Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros.

Artículo 41- En cada centro educativo habrá una junta de educación integrada por cinco personas, las cuales serán nombradas por la Dirección Regional de Educación correspondiente. El director del centro educativo en conjunto con el supervisor de educación presentará a la respectiva Dirección Regional de Educación cinco ternas propuestas por los respectivos directores de su jurisdicción, y de cada una de ellas se elegirá un miembro para integrar la junta de educación, que solo podrán ser removidos por justa causa.

Artículo 42- Las juntas de educación son organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela.

Artículo 43- Cada institución de enseñanza media y diversificada contará con una junta administrativa, integrada por cinco personas, las cuales serán nombradas por la Dirección Regional de Educación correspondiente. El director del centro educativo en conjunto con el supervisor de educación presentará a la respectiva Dirección Regional de Educación cinco ternas propuestas por los respectivos directores de su jurisdicción, y de cada una de ellas se elegirá un miembro para integrar la Junta. Los integrantes de la Junta Administrativa solo podrán ser removidos por justa causa. Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las juntas administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las juntas de educación establecen los artículos 36 y 38 del Código de Educación, N.º 181, de 18 de agosto de 1944 y sus reformas. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las juntas administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación. Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.

Artículo 44- El cargo de integrante de una junta de educación o de una junta administrativa, se desempeñará ad honorem y su período de elección será de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con las disposiciones que indique la ley, aunque dichas personas podrán ser reelectas.

Como se observa en las normas transcritas, la reforma pretende establecer juntas de educación y administrativas en cada institución de enseñanza media y diversificada, de nombramiento por parte de las direcciones regionales respectivas y con cinco integrantes. Además, a sus miembros se les otorga estabilidad en el cargo, pues únicamente pueden ser removidos por justa causa. Esto es acorde con la intención reflejada en la exposición de motivos, por lo que su aprobación o no queda a criterio del legislador.

En cuanto al artículo 43 de la reforma, se observa que este únicamente realiza la remisión a los artículos 36 y 38 del Código de Educación, excluyendo al 37 como está redactado en la norma vigente, dado que este fue derogado por el artículo 50 de la Ley N° 8823 del 5 de mayo de 2010, por lo que la propuesta pretende actualizar la legislación de manera adecuada.

b) Código de Educación, Ley N.° 181 del 18 de agosto de 1944

NORMAS VIGENTES

NORMAS PROPUESTAS

Artículo 33.- Cuando por motivos legales o justificados, quedare una vacante en el personal de una Junta de Educación durante el lapso regular que la ley determina para el ejercicio de sus funciones, el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela.

La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta.

Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte al sustituido para completar su período legal.

Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 2581 de 17 de junio de 1960)

Artículo 34.- Para ser miembro de la Junta se requiere:

1º.- Ser mayor de edad;

2º.- Saber leer y escribir; y

3º.- Ser de conducta irreprochable.

El desempeño del puesto de miembro de las Juntas de Educación es carga pública; pero el que lo sirve, mientras dure en sus funciones. está exento de todo servicio militar y de policía, salvo el caso de guerra exterior.

Para excusarse de servir el cargo sólo se admitirán las causales señaladas en el artículo 18 de la ley de 24 de julio de 1867.

Artículo 33- Cuando por motivos legales o justificados, quedare una vacante en el personal de una junta de educación durante el lapso regular que la ley determina para el ejercicio de sus funciones, el director del centro educativo en conjunto con el supervisor de educación presentará a la Dirección Regional de Educación correspondiente una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos directores de los centros educativos. La Dirección Regional de Educación correspondiente deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo, sin que se haya efectuado el nombramiento, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la junta de educación o junta administrativa la persona cuyo nombre encabece la terna, con previa aceptación del cargo. Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte al sustituido para completar su período legal. Siempre que ocurra renovación de parte de una junta de educación o junta administrativa, se procederá a nueva instalación.

Artículo 34- Para ser miembro de una junta de educación o junta administrativa se requiere: 1- Ser mayor de edad; 2- Saber leer y escribir; y 3- No contar con antecedentes penales. El desempeño del puesto de integrante de una junta se realizará de manera ad honorem y será considerado como funcionario público; para el que lo sirve, mientras dure en sus funciones.

Como se observa, las normas propuestas no sólo pretenden adecuar el procedimiento de nombramiento en manos de las direcciones regionales, sino que sustituyen como requisito de nombramiento la conducta irreprochable, por la inexistencia de antecedentes penales, lo cual no necesariamente son supuestos excluyentes por lo que debe valorarse si esa es la verdadera intención del legislador.

Asimismo, la propuesta pretende actualizar la legislación actual eliminando las referencias al servicio militar y de policía y eliminando la obligatoriedad de ocupar el cargo, todo lo cual, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

c) Código Municipal, N.° 7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas

La reforma planteada también pretende modificar lo dispuesto en el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal, N.º 7794, de 30 de abril de 1998 y sus reformas, eliminando la referencia a la potestad del Concejo Municipal de nombrar a los miembros de las juntas de educación y administrativas, lo cual es acorde con la intención del proyecto de ley.

No obstante lo anterior, se recomienda la consulta obligatoria a las municipalidades, dado que se trata de una competencia vigente que se está eliminando.

d) Norma transitoria

Finalmente, la propuesta establece una norma llamada transitoria, que pretende ordenar al Poder Ejecutivo la reglamentación, en el término de tres meses, del procedimiento con el que las direcciones regionales de educación efectuarán los nombramientos de las juntas.

Sin embargo, debe recordarse que las normas transitorias resultan útiles para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

El uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva (opinión jurídica PGR-OJ-047-2022 del 17 de marzo de 2022).

Con base en lo anterior, podemos concluir que lo regulado en el transitorio del proyecto de ley en estudio tiene carácter ordinario y no transitorio. Ergo, se sugiere ubicar su contenido en un artículo del proyecto.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir que la aprobación del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar la observación hecha en cuanto a la norma transitoria propuesta, además de la consulta a las municipalidades.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb