Opinión Jurídica : 183 - del 19/12/2024

19 de diciembre de 2024

PGR-OJ-183-2024

Licenciada

Cynthia Díaz Briceño

Jefe de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CE23167-0147-2023, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para impulsar la Producción y la Productividad Nacional (Fusión del Ministerio de Agricultura y Ganadería con el Sector de Energía de MINAE, y PYMES del MEIC en el Ministerio de Producción)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.606, en la Comisión Especial de Modernización y Reforma del Estado.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su intención es crear un Ministerio de la Producción (denominado como Mipro) quien ejercerá la rectoría y tendrá incidencia en la toma de decisiones en materia energética, agrícola, pecuaria, pesquera, industrial, comercial, de servicios, y en general en aquellas actividades creadoras de riqueza por medios empresariales.

Para alcanzar ese cometido, se propone una restructuración de Ministerios y, por ello, el Ministerio de la Producción asumirá las competencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del sector de la energía del Ministerio de Ambiente y Energía y del sector de las micro, pequeñas y medianas empresa del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

Con esta iniciativa se busca diseñar una estrategia en materia de producción nacional que resulte coherente y articulada, superando la dispersión y la desarticulación de las políticas públicas en este campo, dando prioridad al usuario de los servicios públicos. De esta forma se procura alcanzar una mayor gobernanza que permita al Ministerio −como órgano rector− dirigir, conducir, evaluar y dar seguimiento a las políticas nacionales para el sector productivo.

Se señala que este proyecto busca un cambio en el paradigma legislativo, estableciendo una ley marco dentro de la cual, el desarrollo normativo se da por vía reglamentaria, a efecto de eliminar la duplicidad de estructuras y tareas, para así atender de manera eficiente las funciones propias de la cartera.

En consecuencia, en este proyecto de ley no se mencionan los órganos del Ministerio, excepto en aquellos casos en los que se modifican las leyes actuales para suprimir las juntas directivas y los consejos administrativos, reemplazándolos por directores generales designados por el Ministro. Además, faculta la creación de consejos consultivos integrados por ciudadanos, usuarios y beneficiarios de los servicios, así como por todas aquellas personas que se considere pertinentes para ser escuchadas, quienes brindaran asesoramiento al Ministro durante el proceso decisional en los asuntos que sean de interés.

En ese orden, se eliminan las Juntas Directivas del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de la Oficina Nacional de Semillas y del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura; así también, el Consejo Nacional de Calidad, el Consejo Nacional Sectorial Agropecuario y el Comité Técnico Sectorial Agropecuario y, se elimina del todo el Instituto Nacional de Transferencia Tecnológica. Vale indicar, se mantiene la organización actual del Servicio Nacional de Salud Animal, de la Corporación Bananera Nacional y de la Corporación Ganadera, con una relación directa con ese Ministerio de la Producción.

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

De acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública (Ley n.°6227 de 2 de mayo de 1978), en lo que respecta a los Ministerios, el Ministro es quien ocupa la posición jerárquica más alta, lo que le otorga −como regla general− la responsabilidad de dirigir y coordinar todos los servicios dentro del Ministerio. Entre sus competencias se incluye agotar la vía administrativa, resolviendo los recursos pertinentes, salvo en aquellos casos en que una ley disponga la desconcentración de dicha autoridad; dirimir las controversias que puedan surgir entre los funcionarios u órganos del Ministerio; autorizar los gastos relacionados con los servicios ministeriales, siempre dentro de los límites de los créditos aprobados, y gestionar ante el Ministerio de Hacienda el proceso de pago correspondiente, entre otras facultades.

Según lo dispuesto en el ordinal 102 de la Ley General de la Administración Pública, a ese superior jerárquico le corresponde emitir órdenes específicas, instrucciones o circulares sobre el ejercicio de las funciones de sus subordinados, así como supervisar su actuación para garantizar su legalidad y conveniencia. Además, ejerce la potestad disciplinaria, adoptando las medidas necesarias para asegurar que la conducta del inferior se ajuste a la ley y a los principios de buena administración, pudiendo revocar, anular o modificar de oficio sus actos, o en respuesta a un recurso administrativo. Aparte, ostenta la facultad de delegar sus funciones, avocar las del inferior inmediato y sustituirlo en casos de inercia culpable, o asumir temporalmente su puesto hasta que regrese o se designe un nuevo titular, conforme a lo establecido por la ley. Finalmente, le corresponde resolver los conflictos de competencia o de otra índole entre los órganos inferiores.

Lo establecido en los numerales 83 y 101 de la Ley de Rito coincide con lo anterior, al disponer que todos los órganos, excepto aquellos sujetos a desconcentración por ley o reglamento, se encuentran completamente subordinados al jerarca y a su superior jerárquico inmediato. En otras palabras, la relación jerárquica entre el jerarca y los órganos inferiores implica, en principio, la sujeción de estos últimos al ejercicio de las potestades antes mencionadas por parte del jerarca, a menos que se haya dispuesto la desconcentración o la exclusión parcial de dicha jerarquía para el ejercicio de determinadas funciones. En lo que nos interesa, el inciso primero del artículo 83.1 y artículo 101 de la Ley General de la Administración Pública establecen lo siguiente:

“Artículo 83.1 Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

(…)”

“Artículo 101.-

Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia.”

Entonces, de manera palmaria, se entiende que la organización de la Administración Pública se fundamenta, en términos generales, en el principio de jerarquía administrativa, conforme a lo dispuesto en los artículos 83, inciso primero, y 101 de la Ley General de la Administración Pública. No obstante, este principio puede atenuarse mediante el mecanismo de desconcentración, entendido como la transferencia de funciones de un órgano superior a uno inferior dentro de la misma estructura administrativa. Este proceso confiere competencia propia al órgano inferior, reduciendo el alcance del sistema jerárquico y de competencias, sin implicar la creación de una nueva entidad pública.

La desconcentración se enmarca dentro de la jerarquía administrativa como una técnica destinada a ordenar y distribuir funciones y competencias dentro de los órganos de una misma persona jurídica. Mediante este mecanismo, se transfiere una competencia exclusiva que el órgano receptor ejerce como propia, en su nombre y bajo su responsabilidad. A diferencia de la descentralización, la desconcentración no supone la creación de una nueva persona jurídica, sino que opera exclusivamente dentro de la misma entidad u órgano, rompiendo parcialmente el principio jerárquico tradicional.

En ese orden, esta Procuraduría General de la República al referirse sobre esa figura ha dicho que la “…desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-033-2002 del 28 de enero de 2002).

Esa distribución de competencias responde, en general, a la necesidad de especializar determinados órganos en áreas específicas, con el propósito de optimizar el cumplimiento de los fines públicos. Este modelo permite una relación más directa entre el órgano especializado y el administrado, incrementando la funcionalidad y asegurando criterios uniformes en las funciones asignadas. Para ello, se otorga una competencia exclusiva a un órgano que, aunque permanece dentro de una estructura jerárquica, adquiere un grado de autonomía funcional.

La atribución de competencias puede definirse a través de una ley o un reglamento (esto último salvo potestades de imperio), instrumentos que precisan tanto las competencias desconcentradas como el nivel de autonomía otorgado al órgano inferior frente al superior jerárquico. De esta manera, se establece el grado de desconcentración, ya sea mínimo o máximo, y se excluyen aquellas materias en las que el órgano inferior seguirá subordinado al superior.

Lo anterior nos permite entender que, el legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para decidir si determinadas funciones públicas deben asignarse a un órgano desconcentrado con un grado máximo o mínimo de autonomía, o bien mantenerse bajo la dirección del ministro del ramo.

Es por ello que, el legislador debe considerar cuidadosamente la especialización técnica de ciertos órganos al decidir sobre la centralización o desconcentración de funciones, garantizando que las decisiones se basen en criterios objetivos y técnicos, a la luz del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.

Aunque existe discrecionalidad legislativa para modificar o eliminar órganos, esta debe estar respaldada por un análisis técnico que justifique la reforma, evitando decisiones irrazonables o desproporcionadas que puedan generar responsabilidades para el Estado. En ese orden, en el proyecto de ley en consulta, orientado a optimizar la eficiencia del sector productivo, no se observa un análisis objetivo sobre el impacto en las funciones sustantivas. Desde esa perspectiva, se debe evaluar si el Ministro tiene la capacidad de asumir funciones especializadas actualmente a cargo de diversos órganos, ya que reducirlos o integrarlos en la estructura del Ministerio podría generar una afectación en la prestación del servicio público.

En ese orden, el Ministerio de la Producción asumiría competencias amplias y definidas de manera general, lo que no garantiza un manejo eficiente en la gama de funciones que deberá afrontar. Por ello, una reforma institucional de estilo debería delimitar claramente las competencias de cada entidad y establecer mecanismos de coordinación e integración entre los órganos existentes, a efecto de evitar duplicidad de funciones.

Se hace esta salvedad ya que, el Ministerio de la Producción estaría asumiendo la labor de tres ministerios y abarcando materias que, si bien se pueden engloban en el tema productivo, tienen un matiz diverso con necesidades diferenciadas y que merecen una atención especializada, a saber: agricultura y ganadería, sector energético y regulación de la pequeña y mediana empresas (PYMES). De lo indicado, no se observa la referencia a un criterio técnico que permitan agrupar la competencia energética con respecto a la competencia de PYMES, industria, agricultura, ganadería pecuaria, comercio y servicios.

En relación a este tema, en un proyecto de ley relacionado con el que nos ocupa, en donde se propuso restructurar el Ministerio de Agricultura y Ganadería, así como el sector agropecuario, pesquero y rural, esta Procuraduría General de la República señaló lo siguiente:

“No obstante lo anterior, nos parece necesario señalar que debe prestarse especial atención en los casos en que se está frente a la especialización de determinados órganos, que por su naturaleza, se encuentran obligados a tomar sus decisiones con base en las reglas de la ciencia o la técnica (artículo 16 LGAP). En estos casos, la centralización de funciones debe ser analizada a partir de datos objetivos para que la decisión del legislador no sea considerada irrazonable o desproporcionada.

Es evidente que podrían existir órganos desconcentrados cuya existencia no se justifica, pero otros que, por su especialidad técnica, son necesarios para cumplir los fines públicos. Esta es una valoración que el legislador debe realizar con sumo cuidado, para evitarle al Estado incurrir en futuras responsabilidades ante la toma de decisiones no amparadas en criterios técnicos, con el impacto que ello puede tener en materia litigiosa.

En otras palabras, independientemente de la opción que adopte el legislador en cuanto a centralizar o desconcentrar atribuciones, debe contemplar que los funcionarios llamados a ejercer funciones técnicas deben siempre sujetarse a criterios técnicos para adoptar sus decisiones, independientemente de si se trata del ministro o de un órgano con desconcentración máxima o mínima.

Así las cosas, frente al proyecto de ley que se nos consulta y aun aceptando la discrecionalidad del legislador para eliminar o modificar las desconcentraciones que se pretenden, recomendamos de manera respetuosa valorar los criterios técnicos y datos objetivos que fundamentan la necesidad de la reforma, pues no se desprenden de la exposición de motivos.

Si bien el proyecto de ley parece tener como objetivo mejorar la parte presupuestaria y de administración de recursos del Ministerio, no se observa un análisis objetivo del impacto que puede tener en las funciones sustantivas.

Debe tomarse en consideración si el Ministro de ramo está en la capacidad material de asumir funciones tan numerosas, tan complejas y tan especializadas como las que actualmente ejercen los órganos desconcentrados en grado máximo del MAG y que el proyecto los convierte en órganos de desconcentración mínima o en parte de la estructura del Ministerio. Esto, con la intención de no crear un cuello de botella en la cabeza del Ministerio que haga incurrir al Estado en retrasos injustificados frente a los administrados y que eventualmente pueden generarle responsabilidad.” (PGR-OJ-046-2023 del 8 de mayo de 2023).

En cuanto a los órganos específicos bajo la competencia del nuevo Ministerio, lo que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, se eliminan las Juntas Directivas del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA, ley n.°6877 del 18 de julio de 1983), de la Oficina Nacional de Semillas (ley n.°6289 del 4 de diciembre de 1978) y del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA, ley n.°7384 del 16 de marzo de 1994), para así, concentrar las competencias en un único Ministerio de la Producción. Sin embargo, advertimos que ese cometido viene a menos, ya que dichos órganos mantienen la misma estructura y capacidad, por lo que, la reforma propuesta se circunscribe −exclusivamente− a suprimir las juntas directivas para que dichos órganos sean dirigidos por un Director o Gerente General de libre remoción del Ministro. En ese orden, resulta útil delimitar la potestad conferida para el nombramiento del personal en esos puestos de confianza.

En todo caso, si bien el legislador tiene la facultad de realizar estas modificaciones, se recomienda evaluar el criterio técnico, considerando que la Junta Directiva de la Oficina Nacional de Semillas, actualmente conformada por representantes multisectoriales de diversas instituciones y productores de semillas, que perdería su participación en la toma de decisiones si se aprueba el proyecto de ley.

La misma lógica debemos emplear con la eliminación el Consejo Nacional de Calidad, del Consejo Nacional Sectorial Agropecuario y el Comité Técnico Sectorial Agropecuario del Instituto Nacional de Transferencia Tecnológica. No está de más señalar que, en el proyecto de ley se alude a la reforma del Consejo Nacional de Calidad previsto en la ley n.°8279 del 02 de mayo de 2002, siendo que esa norma fue derogada mediante la ley n.°10473 del 24 de abril de 2024.

Finalmente, por tratarse de reforma en la estructura y funcionamiento de ministerios, se recomienda analizar de manera conjunta con el proyecto de ley n.°23397 denominado: “Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y del Sector Agropecuario, Pesquero y Rural”, así como el proyecto n.°23540 titulado: “Ley Promoción del Desarrollo y la Competitividad (Fusión de Ministerios Económicos)”. Aparte, si bien en el apartado 64 de la justificación del proyecto señala que no se ocupa analizar el Consejo Nacional de Producción debido a su eventual cierre previsto en el proyecto de ley n.°23402, hacemos ver que esa propuesta legislativa cuenta con un dictamen negativo de mayoría.

III. CONCLUSIÓN

De lo expuesto, debemos concluir que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones realizadas en este criterio.

Atentamente,

Ricardo Jiménez Bonilla

Procurador

RJB/bba