Dictamen : 261 - del 11/11/2024

11 de noviembre del 2024

PGR-C-261-2024

Señora

Cinthya Diaz Briceño

Comisión Especial de Reformas Electorales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CE23949-0463-2024 del 13 de setiembre de 2024, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.358, en la Comisión Especial de Reformas Electorales denominado “LEY DE ARMONIZACIÓN DEL RECUENTO ELECTORAL”.

I. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley busca reformar el artículo 197 del Código Electoral, Ley N.° 8765 del 19 de agosto de 2009, relacionado con el escrutinio en los diferentes tipos de elecciones. Pretende definirlo como el “el examen y la calificación de la documentación electoral a cargo del TSE, hecho con base en el conteo y la asignación de votos realizados por las juntas electorales.”

Indican los promoventes que, con esta propuesta, se busca mejorar y fortalecer la participación de las personas en los procesos electorales y así mantener la confianza en el sistema político.

Expresan que, el momento de contar los votos en las elecciones, es cuando se determina la voluntad de los ciudadanos, etapa del proceso electoral que se establecen los resultados, por lo que realizar cualquier mejora en esta fase impacta directamente en la legitimidad de los gobiernos, el apoyo popular del resultado y la estabilidad del sistema democrático.

Además, indican que modificar la terminología existente proporciona mayor flexibilidad y eficacia al Tribunal Supremo de Elecciones en la administración principalmente de los procesos electorales y los recuentos. Esta flexibilidad es esencial en situaciones excepcionales donde surjan dudas sobre la integridad de los resultados electorales, siendo el cambio propuesto, una medida para salvaguardar la transparencia y la integridad del proceso.

II. SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

La Procuraduría General de la República, por ley, es el órgano superior consultivo de la Administración. La Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece esta atribución en el artículo 3 de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.

(…).”

Estas consultas, podrán ser realizadas por los jerarcas de la Administración, en cuyo caso debe ser acompañada del criterio jurídico de la asesoría legal de la institución; y por los auditores, si el tema a consultar, deviene de su programa de trabajo (artículo 4 de la Ley).

En el caso de la Asamblea Legislativa, sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa. A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto coadyuvar en la satisfacción de las funciones parlamentarias mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría, ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019 y C-071-2020 de 2 de marzo de 2020).

Precisamente sobre la admisibilidad y los casos de excepción a nuestra función consultiva, el artículo 5 de la Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, establece:

“ARTÍCULO 5º.-CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

Como se observa, la Procuraduría no puede emitir criterios ni evacuar consultas sobre la materia que es competencia exclusiva de otro órgano u ente. Al respecto, en la opinión jurídica PGR-OJ-037-2023 del 29 de marzo de 2023, este órgano indicó:

“(…) Sin embargo, la atención de las consultas de los órganos legislativos y de los señores diputados, no puede conducir a la desnaturalización de la función consultiva. Las consultas que realicen las comisiones y los señores diputados, para efectos de su admisibilidad, están sujetas, en lo aplicable, al marco legal que la ley orgánica instaura. (…)”

Dado lo anterior, debemos indicar que revisada la consulta que formula la Comisión Especial de Reformas Electorales de la Asamblea Legislativa, se determina que el contenido de la misma versa sobre temas propios y exclusivos del Tribunal Supremo de Elecciones.

Los artículos 9, 99 y 102 de nuestra Constitución, establecen la competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones en todo lo relacionado con la materia electoral. Respecto a este tema, la Sala Constitucional en su resolución N° 2002-00029 de las 09:28 horas del 03 de enero de 2002, indicó sobre dicha exclusividad lo siguiente:

“(…) De la conjugación de lo que establecen expresamente los artículos 9, párrafo tercero, 99, 102 inciso tercero y 103 de la Constitución Política, se infiere, sin duda alguna, que fue la voluntad del Constituyente de 1949 atribuirle al Tribunal Supremo de Elecciones, en forma exclusiva, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, incluyendo la función de interpretar, también en forma exclusiva pero, además, obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, sin que quepa contra sus resoluciones recurso alguno salvo la acción por prevaricato. El alcance y los límites de esta competencia son los que la Asamblea Nacional Constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve quiso imponer; esa voluntad y la manera como se construyeron esas disposiciones, pueden verse, por ejemplo, de las discusiones que se dieron en la sesión celebrada a las quince horas del día primero de julio de mil novecientos cuarenta y nueve (Acta 100, Tomo II, páginas 430 y siguientes). Véanse, a manera de ilustración, las siguientes intervenciones:

- Diputado Volio Jiménez: "…la Asamblea, de un modo expreso, había acordado alejar el proceso electoral del Poder Ejecutivo y del Congreso, a fin de ponerlo íntegramente en manos del Tribunal Supremo de Elecciones. Para lograr esto, fue preciso darle al Tribunal las más amplias atribuciones, como la contemplada en el inciso tercero del artículo 78. Si se acepta la supresión sugerida por el compañero González Herrán, ¿quién va en el futuro a interpretar la Constitución en materia electoral?. ¿La Asamblea Legislativa? ¿La Corte Suprema de Justicia? Se ha querido que la Corte no se meta en estos asuntos. De quedar en manos del Congreso, el peligro es inminente, ya que le estaremos dando ingerencia al Poder Legislativo en el desarrollo del proceso electoral, cuando precisamente la Asamblea se propuso lo contrario…"

- Diputado Arias Bonilla: "… al discutirse el capítulo respecto al Tribunal Electoral, la Asamblea, de un modo expreso, dejó en sus manos la interpretación de las disposiciones legales y constitucionales en materia electoral. Es cierto que esta es una atribución muy amplia, pero se aceptó con el propósito de que el Tribunal realizara su misión, apartándolo de toda influencia extraña. De otra manera es volver atrás, pues la interpretación de la Constitución en materia electoral va a quedar en manos del Congreso."

- Diputado Baudrit Solera: "… expresó que había votado la interpretación de la Mesa, con el objeto de que se aclarara debidamente cuáles son los alcances del inciso tercero del artículo 78. La idea del Proyecto del 49 –dijo luego-, fue la de alejar totalmente del torneo electoral a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, para garantizar la pureza del sufragio (…) Lo que se pretende –continuó diciendo el señor Baudrit-, es rodear al Tribunal de toda clase de garantías."

A los efectos de esta sentencia, se debe aclarar que las citas de los constituyentes se refieren al artículo 78 del proyecto de Constitución Política que se discutía en 1949, que corresponde en la actualidad al artículo 102 constitucional. Resulta entonces, más que evidente, que el Constituyente Originario le concedió al Tribunal Supremo de Elecciones la más amplia facultad sobre todo lo que atañe a los procesos electorales, lo que resulta a esta altura de nuestra Historia, absolutamente incuestionable. Fue el Poder Constituyente el que optó por sacar la materia electoral, de por sí traumatizada por los hechos político-electorales desencadenados en mil novecientos cuarenta y ocho, para ponerla a buen recaudo, en manos del Tribunal Supremo de Elecciones. (…).”

Por lo anterior, y respetando el principio de legalidad, estimamos que este órgano asesor tiene impedimento para referirse al proyecto de ley que se consulta, por estar dentro del ámbito material exclusivo del Tribunal Supremo de Elecciones.

Al respecto, indicamos en el dictamen PGR-C-121-2022 del 01 de junio de 2022:

“El tercero de los requisitos de admisibilidad mencionados se refiere a la improcedencia de pronunciarnos con respecto a materias sobre las cuales tienen competencia exclusiva y prevalente otros órganos administrativos, requisito que se deriva, específicamente, de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica. Entre los órganos administrativos que cuentan con esa competencia prevalente para dictaminar se encuentra el TSE, cuando la consulta verse sobre materia electoral, tal y como sucede en este asunto, pues se requiere nuestro criterio en relación con el alcance del artículo 146 del Código Electoral.

Es importante señalar que la competencia prevalente del TSE para dictaminar en materia electoral tiene su fundamento en lo dispuesto en los artículos 9 y 102.3 de la Constitución Política, así como en el numeral12, inciso c), del Código Electoral, los cuales disponen que el TSE es el órgano encargado de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con materia electoral (…)

(…) De igual forma, el Tribunal Supremo de Elecciones, en varias oportunidades, se ha referido a su competencia constitucional para interpretar la normativa electoral.

Un ejemplo de ello es la resolución n.°3603-E8-2016 de las 10:00 horas del 23 de mayo de 2016, en la cual se pronunció de la siguiente manera:

“(…) Precisamente, en el artículo 102 inciso 3) constitucional se establece expresamente como competencia, exclusiva y obligatoria, del Tribunal Supremo de Elecciones la de interpretar las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. Es así como en el ejercicio de esa competencia constitucional, este Órgano Electoral, en la resolución n.° 3671-E8-2010 y, entre otras más, en las resoluciones n.° 4303-E8-2010, 5131-E1-2010, 6165-E8-2010, 784-E8-2011 y 3637-E8-2014, interpretó, de manera exclusiva y excluyente, la normativa electoral −inciso o) del artículo 52 del Código Electoral− estableciendo que la “alternancia horizontal” fue un aspecto que el legislador decidió no incorporar en el Código Electoral, por lo que no le correspondía a esta Autoridad Electoral diseñarle a las agrupaciones políticas los mecanismos para los encabezamientos de las nóminas de candidaturas”.

También, el artículo 97 de la Constitución Política viene afirmar la tesis del impedimento que tiene la Procuraduría de atender la consulta, al establecer:

“ARTÍCULO 97.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea Legislativa deberá consultar al Tribunal Supremo de Elecciones; (…).”

Por todo lo expuesto, esta Procuraduría omite pronunciarse sobre el proyecto de ley consultado, por lo que la presente consulta resulta inadmisible.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la consulta resulta inadmisible y omitimos pronunciamiento sobre el proyecto de ley, por versar sobre la materia electoral, cuya competencia es exclusiva y prevalente del Tribunal Supremo de Elecciones.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora Abogada de la Procuraduría

SPC/AZL/cpb