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Dictamen : 287 - del 09/12/2024
09 de diciembre
del 2024
PGR-C-287-2024
Señora
Adirman Miranda Mejía
Directora
Sistema de Emergencias 9-1-1
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, nos referimos a su oficio
N° 911-DI-2024-1876
de fecha 1° de agosto del año en curso, mediante el cual se
solicitó nuestro criterio técnico-jurídico sobre lo siguiente:
" ¿La
posibilidad legal de instituciones ajenas al Sistema de Emergencias 9-1-1 para
utilizar y poner a disposición de los usuarios de sus servicios líneas de
emergencia de manera independiente? En particular, interesa esclarecer si los
Gobiernos Locales tienen la capacidad legal, para operar líneas de atención de
emergencias fuera del Sistema 9-1-1.
En caso de que resulte jurídicamente posible que los
gobiernos locales en virtud de su autonomía puedan contar con líneas de
atención para brindar sus servicios, solicitamos esclarecer desde el punto de
vista jurídico y técnico ¿qué tipo de situaciones pueden ser atendidas a través
de dichas líneas?”
Dicha
consulta se acompañó del criterio emitido por un asesor legal externo, en
cumplimiento de lo estipulado en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República.
I.
NATURALEZA JURÍDICA Y COMPETENCIAS DEL
SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1.
Para
efectos de abordar las inquietudes planteadas, debemos examinar con
detenimiento la naturaleza jurídica y el ámbito de competencia que el
legislador le ha otorgado al Sistema de Emergencias 9-1-1. Se trata de un tema
que ha sido analizado en múltiples ocasiones por esta Procuraduría desde la
promulgación de la Ley N° 7566, de ahí que corresponda hacer referencia a
nuestros pronunciamientos sobre el particular. Así, tenemos que ya desde
nuestro dictamen N° C-165-97 de
fecha 1° de setiembre de 1997,
señalamos lo siguiente:
“II-.
COMPETENCIAS PROPIAS DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1:
Conforme con lo expuesto en el apartado anterior, resulta indispensable
conocer cuáles son las atribuciones propias que el legislador ha encomendado al
Sistema de Emergencias 9-1-1, en cuyo ejercicio disfruta de plena independencia
respecto del ICE.
De
conformidad con la Ley de Creación del Sistema, son competencias públicas
propias y de exclusivo ejercicio del citado órgano: la prestación del
servicio de atención de llamadas de emergencia por medio de una red de
comunicación con base de acceso única para los particulares; para lo
cual desarrolla y mantiene el servicio de recepción, atención y transferencia
de esas llamadas de auxilio (competencia genérica del sistema, establecida
en el artículo 3).” (énfasis agregado)[1]
Por
su parte, el dictamen N° C-029-2008 del 31 de enero de 2008, desarrolla las siguientes
consideraciones:
“1.- Un
sistema con competencia en emergencias
La Ley de creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, N° 7566 del 18 de
diciembre de 1995, configura al 9-1-1 como un órgano de
desconcentración máxima del Instituto Costarricense de Electricidad y le
confiere personalidad instrumental para lograr un mejor cumplimiento de los
fines asignados. Dispone dicha norma:
“ARTICULO
1.- Creación
Créase
el Sistema de Emergencias 9-1-1, con cobertura en todo el territorio nacional y
adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo será
participar, oportuna y eficientemente, en la atención de situaciones de
emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o
casos de peligro para sus bienes.
El
nivel de desconcentración será máximo, según el inciso 3) del artículo 83, de
la Sección I, Capítulo III, Título III de la Ley General de la Administración
Pública, respecto a las competencias que, de manera exclusiva, la presente ley
asigna al Sistema”. (Así reformado por el artículo único de la ley Nº 7663 de
21 de marzo de 1997)
Por su parte, en el artículo 2 de su Ley de Creación se le confiere al
citado órgano personalidad jurídica instrumental. Agrega dicha norma que tal
personalidad se utilizará en los actos que el Sistema ejecute para cumplir con
los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley
le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos,
capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no
compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de
Electricidad. Indica, además, que, para esos fines, el Órgano dispondrá de la
potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos
definidos de servicio y coordinación interinstitucional y sujeto al mandato de
las leyes que regulan dicho ejercicio.
Corresponde al Sistema mantener y operar un sistema de recepción,
atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones
de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidas en el país.
Esta función amerita la obligación de esas instituciones y cuerpos de socorro
de fusionar sus números de atención de emergencias. Ello por cuanto el sistema
de recepción, atención y transferencia requiere una base de acceso única con
un único número telefónico, el 9-1-1 para todas. Si hay una única base
de acceso y una fusión del número telefónico se sigue como lógica
consecuencia, que las instituciones miembros del Sistema no pueden operar otros
números para la atención de las emergencias.
Por demás, el término emergencia está referido a las situaciones,
independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud,
libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus
bienes. Es decir, la competencia del Sistema está en relación con los valores y
bienes fundamentales del ser humano, por lo que su funcionamiento puede
considerarse un servicio público.
La desconcentración máxima y la personalidad jurídica instrumental se predican
del Sistema como una unidad. Sin embargo, ese carácter unitario del Sistema no
puede dejar de lado que está compuesto por diversos organismos unidos todos por
un fin, que es la participación en la atención de situaciones de
emergencia. Estos organismos se integran y coordinan a través de un
órgano, la Comisión Coordinadora. Por disposición de ley, la Cruz Roja
Costarricense integra la Comisión.”
Debemos
destacar que la Ley N° 7566,
Ley de Creación del Sistema de Emergencia 9-1-1, señala que el mismo tiene como
objetivo principal participar en la atención de
situaciones de emergencias para la vida, libertad, integridad y seguridad de
los particulares, o de peligro para sus bienes, con cobertura en todo el
territorio nacional.
Específicamente los artículos
1 y 3 inc. b) de la ley en cuestión, señalan:
“ARTÍCULO 1- Creación
Créase el Sistema de Emergencias 9-1-1, con cobertura en todo el territorio
nacional y adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo será participar, oportuna y
eficientemente, en la atención de situaciones de emergencia para la vida,
libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus
bienes. (El
resaltado es nuestro)
“ARTÍCULO 3- Son funciones del Sistema de
Emergencias 9-1-1:
…b) Fusionar de manera
progresiva, en el 9-1-1, como único número telefónico, todos los que atienden
llamadas de auxilio en situaciones de emergencia…”
De conformidad
con las normas transcritas, resulta clarísimo que la vocación e intención del
legislador fue que se lograra centralizar en un solo número telefónico la
atención de las llamadas de emergencia. Y si la intención era fusionar
progresivamente los números telefónicos que ya existían para la atención de
diferentes emergencias, con mayor razón sería improcedente que las
municipalidades establezcan nuevas líneas independientes de atención de
emergencias.
Bajo
ese entendido, esta Procuraduría, en su dictamen N° C-158-98 del 7 de agosto
de 1998, estableció:
“3-. EL DEBER DE FUSIONAR LOS NUMEROS
TELEFÓNICOS
Ahora bien, al formar parte de la Comisión los citados organismos mantienen
su competencia y patrimonio, salvo que expresamente la ley disponga lo
contrario. Tal es el caso de lo dispuesto en el artículo3, inciso b) de la Ley
de Creación del Sistema:
"Son funciones del Sistema de Emergencias 9-1-1:
b) Fusionar de manera progresiva, en el 9-1-1, como único número
telefónico, todos los que atienden llamadas de auxilio en situaciones de
emergencia".
Las llamadas de auxilio en situaciones de emergencia deben encauzarse en
un solo número telefónico, lo
que significa que los números asignados por el ICE a cada una de las entidades
de respuesta inmediata desaparecerán, incorporándose la línea al 9-1-1. Se
trata de una disposición legal que debe ejecutarse progresivamente, conforme lo
disponga el Sistema. Va de suyo que, en razón del origen legal de la fusión,
las entidades afectadas carecen de un poder de decisión sobre el punto. Empero,
como señala el dictamen legal de TELECOM, cada una de las entidades puede
plantear en el seno de la Comisión sus inquietudes sobre la fusión y ese órgano
puede dictar las pautas necesarias para ordenar y facilitar la incorporación de
las líneas.
Procede recordar que la Procuraduría ha considerado la existencia de
una única línea telefónica como el elemento esencial del Sistema de
Emergencias 9-1-1 y ello con anterioridad a la emisión de las leyes que
hoy en día rigen el Sistema. Así, en la O.J.-041-95 de 24 de noviembre de 1995
se indicó:
"De lo
consignado en las citas anteriores, resulta claro para esta Procuraduría
General, que la principal característica del "Sistema" lo es la
utilización de una línea telefónica para que se coordinen las acciones de
diversas entidades y organismos públicos que tienen dentro de sus competencias
la atención de acontecimientos que ponen en peligro la vida o la propiedad de
las personas. De tal suerte que el elemento definidor y principal del
"Sistema", tal y como su nombre lo indica, es la utilización de un
número telefónico que permite accesar a un centro de coordinación que se
encarga de tomar las medidas adecuadas para la atención del hecho anormal a que
se ha aludido. Coordinación que se traduce en poner a las autoridades públicas
pertinentes al tanto de lo sucedido, con el fin de que se atienda el fenómeno
de la manera más eficaz y expedita posible, sin perjuicio de que, a través de
la línea telefónica, se brinde asesoramiento hasta tanto la autoridad
correspondiente pueda atender la situación". (énfasis suplido)
Para dar una correcta respuesta a la inquietud que aquí
nos ocupa, es preciso tener presente además que la regulación legal de que es
objeto este sistema de atención de emergencias no es antojadiza, sino que
responde a estándares internacionales que han probado haberse convertido en un
sistema funcional, efectivo y eficiente, sobre todo ante situaciones tan
delicadas y sensibles como las emergencias en donde está de por medio la salud
y la vida de las personas.[2]
Así, resulta ilustrativo tener presentes algunas consideraciones sobre el
origen de este sistema:
“La revolucionaria Primera Llamada al 911: El inicio
de una nueva era en la respuesta a emergencias
El 16 de
febrero de 1968 marcó un hito en la historia de la seguridad pública con la
realización de la primera llamada
al 911. Fue en el corazón de Haleyville, Alabama, donde
el Presidente de la Cámara, Rankin Fite, marcó este número desde el
ayuntamiento, siendo contestado por Tom Bevill en la estación de policía local
con un sencillo pero histórico "Hello". Este evento no solo fue un
momento crucial en la implementación de un sistema unificado de respuesta a
emergencias en Estados Unidos sino que también sentó las bases para un
servicio que, hoy en día, es vital en más de 15 países, incluido México,
donde se adoptó en 2016. ¿Pero cómo llegamos a este punto y qué implicaciones
tuvo este desarrollo? Acompáñanos en este recorrido para descubrir los
orígenes, la evolución y los datos curiosos que rodean al 911, el número que
salvó innumerables vidas.
¿Cómo se
realizó la Primera Llamada al 911?
El origen
del Número 911
En 1957, la
necesidad de un sistema eficaz y unificado para reportar emergencias era
evidente. La Asociación Nacional de Jefes de Bomberos fue la primera en recomendar
la adopción de un número único para reportar incendios. Una década después, en
1967, las autoridades estadounidenses, en colaboración con AT&T, decidieron
implementar este consejo, estableciendo el 911 como el estándar nacional. Su
elección no fue casualidad; su brevedad, facilidad de marcado en los teléfonos de
disco y el hecho de ser un número previamente no asignado, lo convirtieron en
la opción ideal.
La
implementación y expansión del 911
Desde su
concepción, el 911 fue diseñado para ser más que un simple número de teléfono. Representaba un avance
significativo en la forma en que el público podría solicitar ayuda en
situaciones de emergencia. El éxito de este sistema en Estados Unidos no tardó
en captar la atención internacional, extendiéndose su uso a otros países y convirtiéndose
en un estándar global reconocido.
(…)
La primera llamada al 911 no
fue solo un acto de comunicación; fue el comienzo de una revolución en la
respuesta a emergencias. Más de medio siglo después, el legado de aquel día
en Haleyville, Alabama, sigue siendo profundamente relevante. El 911 se ha
convertido en un pilar fundamental en la seguridad pública, demostrando que la
innovación y la adaptación son cruciales para satisfacer las necesidades
cambiantes de la sociedad. A medida que seguimos avanzando, la historia del
911 nos recuerda la importancia de la visión, la colaboración y el compromiso
con la seguridad de todos.” (énfasis suplido)
https://revista.marketing/efemerides/23-historico/1000-16-de-febrero-1968-se-realiza-la-primera-llamada-al-911
En ese mismo sentido, cabe recordar lo siguiente:
“El poder del 911: razones por las que la tecnología
puede salvar vidas[3]
En la actualidad, el número de emergencia 911 ha
adquirido un rol fundamental en la seguridad y protección de las personas.
Desde hace poco más de 50 años que se hizo la primera llamada de emergencias en
Alabama, Estados Unidos, su implementación en diversos países del mundo y en
países pioneros en Latinoamérica no se hizo esperar debido a las ventajas
que representa tener un canal único para atender llamadas que requieren de
servicios de emergencias, sea de auxilio médico, contra incendios, de
protección civil, y seguridad ciudadana.
Este servicio viene experimentando una evolución significativa en la región
Latinoamericana y del Caribe, teniendo como referente no solo el concepto de la
línea única 911 sino el estándar y metodología definida por NENA (National
Emergency Number Association) para operar centros de emergencia cada vez más
preparados en cobertura, funciones y eficiencia para enfrentarse a las
necesidades cambiantes de las ciudades y de países que continuamente viven
situaciones complejas. Cada año, los centros de atención a emergencias reciben
millones de llamadas de emergencia que requieren una respuesta inmediata.
Para hacer frente a esta creciente demanda y mejorar sustancialmente la calidad
de servicio y de respuesta, es posible ahora implementar nuevas tecnologías
basadas en una infraestructura tecnológica avanzada que estén respaldadas por
la Inteligencia Artificial (IA). Los avances en IA permiten mejorar
significativamente la capacidad de respuesta y atención en situaciones
críticas.
Gracias a algoritmos sofisticados y sistemas de reconocimiento de voz, la IA
tiene la capacidad de analizar rápidamente la información proporcionada por los
usuarios y determinar la gravedad de la situación. Esto posibilita la correcta
asignación de los recursos necesarios de manera precisa y oportuna. Además, la
IA puede ofrecer instrucciones de primeros auxilios y medidas de seguridad
básicas mientras se espera la llegada de los servicios de emergencia, brindando
una valiosa ayuda adicional a las personas afectadas.
Por su parte las tecnologías de geolocalización permiten rastrear y determinar
la ubicación exacta del personal de emergencias y/o seguridad, incluso cuando
este no puede proporcionar información precisa. Esta capacidad resulta
especialmente importante en situaciones donde cada segundo cuenta, como en
casos de secuestros, accidentes automovilísticos o eventos catastróficos.
Gracias a esta tecnología, los servicios de emergencia pueden ser desplegados
rápidamente y llegar al lugar correcto sin demora, aumentando así las
posibilidades de salvar vidas.
Según últimos hallazgos, la mayoría de las llamadas de emergencia en
Latinoamérica se realizan desde dispositivos móviles y los incidentes son
realmente variados, desde emergencias de seguridad vial, situaciones médicas o
de muerte, asistencia a la comunidad, aspectos de protección civil, servicios
públicos, y por supuesto, uno de los grandes desafíos que tiene el sector
público: el gran número de llamadas falsas al número de emergencias 911. Esto
no solo representa menos tiempo para atender personas con una real emergencia,
sino también de recursos desperdiciados que llegan a representar varios
millones debido a la gran cantidad de “casos” registrados. Sin contar que esto,
además, aumenta el estrés en las personas operadoras y despachadoras en los
Centros de atención de Emergencias derivado de las bromas y ofensas en su
contra.
Estos datos reafirman la importancia del servicio 911 y por qué es imperativo
dotarlos de nuevas tecnologías que permitan facilitar el trabajo y asegurar la
respuesta eficaz y eficiente a volúmenes tan grandes de solicitudes de estos
servicios de emergencia.
El crimen no conoce fronteras, y se va sofisticando cada minuto, por eso es
necesario velar por que nuestras ciudades de América Latina sigan su proceso de
modernización y cuenten con centros de comando de próxima generación.
Esta plataforma debe permitir la integración con los sistemas de comunicación
de las agencias de seguridad y emergencias sea efectiva, utilizar inteligencia
de georreferenciación para poder saber en tiempo real donde están los recursos
y asignarlos para una respuesta más rápida al llamado del ciudadano, y contar
con la capacidad suficiente capacidad de responder a un alto volumen de
llamadas en ciudades como las latinoamericanas en donde contamos con alta
densidad de población.
Y finalmente, y no menos importante, que esté diseñada para evolucionar y
permitir la integración con Inteligencia Artificial y las más modernas
tecnologías, para seguir trayendo esa inteligencia en seguridad traducida en
menor tiempo de respuesta y más vidas a salvo.” (énfasis suplido)
(https://amchamchile.cl/noticia/el-poder-del-911-razones-por-las-que-la-tecnologia-puede-salvar-vidas/)
Bajo
esa misma inteligencia, nuestro dictamen N° C-282-2011 de fecha 21 de noviembre de 2011 hace un análisis de la estructura orgánica y las competencias del
sistema, apuntando lo siguiente:
“A. EN ORDEN AL SISTEMA DE EMERGENCIA 9-1-1
El Sistema de Emergencia
del 9-1-1 es un órgano adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad
según lo dispone el artículo 1 de la Ley 7566 de 18 de diciembre de 1995 – Ley
de Creación del Sistema de Emergencias 911 (L-911) Este Sistema de Emergencias tiene
cobertura en todo el territorio nacional y su objetivo es participar,
oportuna y eficientemente, en la atención de toda situación de emergencia para
la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro
para sus bienes.
La
razón de ser del Sistema de Emergencias es mantener y operar un sistema de
recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas por
personas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro
constituidos en el país. Esto a tenor del artículo 3 L-911.
No está de más advertir que
la constitución y funcionamiento de los denominados Sistemas Únicos de Manejo
de Emergencias no es un tema extraño en el Derecho Comparado.
En efecto, debe constatarse
que, en distintos sistemas jurídicos, se ha estimado oportuna la creación de un
sistema unificado que sirva para la recepción de las múltiples llamadas de
emergencia de las personas y para su posterior derivación –de forma eficiente y
a través de las tecnologías de la información disponibles– hacia los organismos
públicos o privados con competencias o atribuciones para atenderlas.
Igualmente, se impone
corroborar que la creación de los denominados Sistemas Únicos de Manejo de
Emergencias implica un deber de coordinación entre los organismos públicos y
privados con competencias o atribuciones en la atención prioritaria de
emergencias. Esta coordinación se articula a través de las denominadas
Comisiones Coordinadoras –un ejemplo se encuentra en la Ley del Sistema
Telefónico de Emergencias de la República del Uruguay y en la Ley del Sistema
Único de Manejo de Emergencias de la República de Panamá- o a través
de un poder director del Ministerio con competencias en materia de gobernación
o interior –verbigracia lo prescrito por la Ley del Sistema de Emergencias
Coordinadas de la República Argentina-.
Debe
subrayarse, en todo caso, que este deber de coordinación atañe tanto a los
organismos públicos, como a los servicios privados, como por ejemplo las
instalaciones hospitalarias o los sistemas de atención sanitaria extra-
hospitalaria. Esto en orden al interés público que reviste la atención de las
emergencias donde se encuentre en peligro valores y bienes vitales tales como
la vida, la integridad física, y la seguridad personal.
La Ley costarricense, sea
la Ley N.° 7566, impone ese deber de coordinación. En este sentido, debe
señalarse que la Ley, particularmente su artículo 4, prescribe la constitución
de una denominada Comisión Coordinadora integrada por representantes de
alto nivel de los organismos públicos y privados vinculados al Sistema:
“ARTICULO 4.- Comisión Coordinadora
Constitúyase la
Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1, integrada por un
representante de alto nivel, perteneciente en forma directa a la dependencia u
órgano de cada institución involucrada, y su suplente, cuando corresponda, de
cada uno de los siguientes organismos:
a) Comisión Nacional de Emergencias.
b) Caja Costarricense de Seguro Social.
c)
Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros.
d) Ministerio de Seguridad Pública.
e) Dirección General de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes.
f) Organismo de Investigación Judicial de la Corte Suprema de
Justicia.
g) Instituto Costarricense de Electricidad.
h) Cruz Roja Costarricense.
El representante del Instituto Costarricense de Electricidad
presidirá la Comisión, que funcionará según lo establecido en el Capítulo
III del Título II de la Ley General de la Administración
Pública. Sus miembros no devengarán dietas.
A juicio de la Comisión
Coordinadora, podrán incorporarse y brindarle sus servicios, con las
responsabilidades y prerrogativas que establezca el reglamento de esta ley,
instituciones y organismos que posean o administren instalaciones o sistemas,
cuyo funcionamiento integrado al Sistema de Emergencias 9-1-1 se considere de
utilidad para solventar emergencias.”
En este sentido, ya el dictamen C-158-1998 -de 7 de agosto de 1998– ha
señalado que la integración y participación de los organismos públicos y
privados en la Comisión Coordinadora es obligatoria y prescriptiva.
Insistimos, la Ley L-911 impone un claro deber de coordinación que se
constata también en la obligación legal de cada uno de esos organismos de crear
unidades de apoyo al sistema 911. Esto de acuerdo con lo previsto en el numeral
6 L-911.
“2-. LA PARTICIPACION EN LA COMISION ES OBLIGATORIA
El objetivo de la Ley es procurar una mejor prestación del servicio por
parte de las entidades que deben responder en caso de llamado.
Dentro de ese objetivo, la Ley intensifica los mecanismos de
comunicación entre ellas, creando un órgano colegiado en que estarán
representadas y bajo el cual podrán participar en la adopción de políticas de
organización y de funcionamiento del Sistema. La Comisión Coordinadora es,
conforme el artículo 5° de la Ley, la competente para dictar los procedimientos
y mecanismos para lograr la cooperación entre el Sistema y los departamentos
especializados de cada organismo integrante.
El artículo 4° de la Ley expresamente señala quiénes son los
integrantes. Existe una definición legal de los organismos integrantes de la
Comisión. En razón del origen legal de esa definición, los organismos allí
establecidos devienen parte de la Comisión. Por consiguiente, escapa a la
potestad de decisión de cada uno de esos organismos el definir si pertenecen a
la Comisión y si desean mantener dicha permanencia. Por mandato legal,
pertenecen a la Comisión Coordinadora. Se sigue de ello que mientras no exista
una reforma legal al artículo 4° de la Ley, las entidades indicadas seguirán
integrando la Comisión Coordinadora.
Lo anterior no significa que la integración de la Comisión permanezca
invariable. El propio artículo 4°, in fine, autoriza a la Comisión para
incorporar plenamente a otras instituciones, empresas y organismos que se
considere de utilidad para solventar emergencias. De modo que, si bien la
Comisión puede ser ampliada por decisión de sus propios miembros, pero éstos
carecen de poder para separarse del citado órgano. La respuesta a la última
pregunta es necesariamente negativa.”
Está claro que este deber
de coordinación, entonces, es un principio esencial del ordenamiento que
regula el denominado Sistema de Emergencias.
Efectivamente,
no es posible entender un Sistema de Atención de Emergencias, sin la vigencia
del principio de coordinación.
Tal y como se ha
indicado en el dictamen C-29-2008 de 31 de enero de 2008, el funcionamiento
satisfactorio de un sistema integrado de atención de emergencias, requiere,
principalmente, el desarrollo de una red de comunicación con una base de acceso
única que integre asimismo canales de comunicación eficientes con los
organismos públicos y privados participantes del sistema, amén de ameritar la
obligación de esas mismas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus
números de atención de emergencias.
“Corresponde al Sistema mantener
y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de
auxilio realizadas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos
de socorro constituidas en el país. Esta función amerita la obligación de
esas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de
emergencias. Ello por cuanto el sistema de recepción, atención y
transferencia requiere una base de acceso única con un único número
telefónico, el 9-1-1 para todas. Si hay una única base de acceso y una
fusión del número telefónico se sigue como lógica consecuencia, que las
instituciones miembros del Sistema no pueden operar otros números para la
atención de las emergencias.
Por demás, el término emergencia está referido a las situaciones,
independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud,
libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus
bienes. Es decir, la competencia del Sistema está en relación con los valores y
bienes fundamentales del ser humano, por lo que su funcionamiento puede
considerarse un servicio público.”
Es obvio que el
funcionamiento y desarrollo de la red de información y de la base única de
acceso no es posible sin la coordinación de los organismos públicos y privados
del sistema. De aquí se sigue que la Ley le haya atribuido a la Comisión
Coordinadora la más importante función del Sistema, sea dictar las políticas de
organización del sistema y el establecer los procedimientos para que el Sistema
y las instituciones participantes cooperen, con calidad y eficiencia, a atender
emergencias.”
Más recientemente, hemos señalado en el dictamen PGR-C-305-2021 del 4 de noviembre del 2021:
“A. UN
SISTEMA PARA LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS PARA LA VIDA, LIBERTAD, INTEGRIDAD Y
SEGURIDAD DE LOS CIUDADANOS O CASOS DE PELIGRO PARA SUS BIENES.
El
Sistema de Emergencias 9-1-1 ha sido creado para la atención de emergencias
para la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas o casos de
peligro para sus bienes. Esto de acuerdo con el artículo 1 de la Ley N.° 7566
de 18 de diciembre de 1995.
De
acuerdo con el artículo 3 de la misma Ley N.° 7566, la función esencial del
Sistema de Emergencias 9-1-1 es desarrollar y mantener un sistema de recepción,
atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones
de emergencia a las instituciones y los cuerpos de socorro correspondientes. De
acuerdo con la Ley, el Sistema debe realizar esta función a través de una red
de comunicación con una base de acceso única para los particulares, que
integre, con el más alto nivel técnico y óptima calidad, canales de
comunicación entre órganos y entes del sector público o privado.
De
seguido, importa reiterar lo dicho en el dictamen C-29-2008 en el sentido de
que la acepción del término emergencia que incorpora y utiliza la Ley N.° 7566
está referido, en general, a toda aquella situación, independientemente de la
causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad
corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes. El término
emergencia que utiliza la Ley N.° 7566 está delimitado, a su vez, por el
concepto de “llamada de auxilio” que es esencial para definir, con base en el
artículo 3, el servicio público que presta el Sistema.
La acepción del término de emergencia que usa la Ley N.° 7566, por
consiguiente, hace referencia a toda aquella situación que se reporte, como una
ayuda de auxilio, a través de la red de comunicación del Sistema y en
que se encuentre en peligro, independientemente de la causa, la vida, la salud,
la libertad, la integridad corporal y seguridad de las personas.”
Con fundamento en todos los
elementos analizados y el régimen legal al que está sujeto el Sistema de
Emergencias 911, resulta de obligada conclusión que éste constituye un sistema
especializado de atención de emergencias claramente centralizado, con una red
de comunicación a través de número único y destinado a tener cobertura en todo
el territorio del país.[4] En esa medida, el sistema ejerce competencias
públicas propias, exclusivas y de carácter nacional. Por ello, es imperativo el
uso de dicha red de comunicación con una línea de acceso única, de ahí que las
demás instituciones miembros del sistema o cualquier otra entidad pública no
pueden operar otros números telefónicos u otros medios para la atención de
emergencias.
II.
SOBRE
LA AUTONOMIA DE LAS MUNICIPALIDADES DE FRENTE A COMPETENCIAS DE CARÁCTER
NACIONAL.
Ahora
bien, en orden a la segunda inquietud planteada, es de relevancia hacer mención
a la autonomía de las municipalidades, que ostenta raigambre constitucional y
se encuentra expresamente prevista en el artículo 4 del Código Municipal, que a
la letra señala:
“Artículo 4- La
municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le
confiere la Constitución Política. (…)”
Al
tema se ha referido la Procuraduría en diversas ocasiones. Destacamos el
dictamen N° C-114-2021
del 27 de abril de 2021, que
señala:
“(…) Finalmente, en el caso
específico de las municipalidades, estas constituyen
corporaciones territoriales encargadas de la gestión de los intereses y
servicios locales, competencia que ejercen de manera autónoma por disposición
del artículo 170 de la Constitución Política, el cual dispone:
“ARTÍCULO 170.-Las corporaciones municipales son autónomas. En el
Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las
municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento
(10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico
correspondiente.
(…)” Esa
autonomía es ratificada por el artículo 4 del Código Municipal, el cual señala
que la municipalidad “… posee la
autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución
Política…”. Asimismo, el numeral 2 de este mismo Código
reconoce que estas corporaciones poseen personería jurídica, cuentan con
patrimonio propio y personalidad y ostentan capacidad jurídica para suscribir
actos y contratos para el cumplimiento de sus fines.
Sobre esta autonomía reconocida constitucionalmente a las municipalidades, la
Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:
“(…) Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe
ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de
decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la
organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso).
Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre
elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su
competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y
específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política,
normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy
generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que
da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través
de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala
nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa:
en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio
ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se
refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la
organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos
autónomos de organización y de servicio ); autonomía tributaria:
conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa
para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos
municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada
en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así
corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que
implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y,
por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones
fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la
Constitución Política (artículo 170), y el Código Municipal (artículo
7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir
a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y
servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión
municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los
demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta
autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y
representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada cuatro
años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de
acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente,
frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación
de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de
la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas
previamente definidas por el Concejo, capacidad, que, a su vez,
es política. (…)” (La
negrita no pertenece al original) (Sala Constitucional Voto N° 5445-99 de
las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).
A partir del anterior voto constitucional, podemos concluir que existen varias
vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal, específicamente la
posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar
los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de
ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de
autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga
libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus
decisiones en lo que respecta a “lo local”.”
Pese a lo anterior, no debemos obviar que, si bien existe autonomía de
las municipalidades en lo que atañe a la gestión de los intereses y actividades
cantonales, dicha autonomía no suprime ni puede desconocer las atribuciones –de
carácter general y nacional– conferidas a otros órganos o entes del Estado.
Sobre el particular, nos hemos pronunciado reiteradamente en ese sentido:
“Consecuentemente, las competencias “locales” atribuidas a la
municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser
ejercidas por el Estado.
Ahora bien, existen algunas materias donde el campo
competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de
atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las
circunscripciones territoriales de las corporaciones municipales. Esto lleva a
señalar que éstas no necesariamente son excluyentes y que pueden coexistir
en un mismo ámbito territorial.
Es precisamente esta interrelación de competencias
nacionales y locales, la que exige que deban estar perfectamente definidas, a
fin de garantizar la política del Estado sin menoscabo de las atribuciones
municipales, exigiendo relaciones de coordinación entre ambos entes.
Sobre este tema, la Sala
Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del
régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas
constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses
locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos,
coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros
entes públicos. Así quedó en evidencia, en la sentencia 14906-2006 de las
14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó:
“V. Las Municipalidades. El
artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades
atribuciones para administrar los intereses y servicios locales. Sin embargo,
como indicó la Sala desde la sentencia No. 1997-6469, la descentralización
territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de
las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De
manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las
Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección
constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido
objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal,
al indicar que la competencia Municipal genérica no afecta las atribuciones
conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación
debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero
únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el
constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar
que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios
e intereses "locales", se requiere, para precisar este concepto,
estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única
forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de
un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y
según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación
jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. (…)
En esa misma línea, la Sala señaló en la
sentencia 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007
lo siguiente:
“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el
Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye
formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede
entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se
encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial
del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a
otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses
locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos,
coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros
órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha
reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción
territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias
pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar
de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se
han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una
violación a su autonomía.”
De lo anterior podemos concluir que la autonomía
municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro
del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que
pueden ser ejercidas por los demás órganos del Estado dentro de la
circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un
concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una
competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.” (énfasis
suplido) (Dictamen C-130-2011 del 16 de junio de 2011)
Sobre
este mismo tema, hemos afirmado:
“Tal y como tuvimos ocasión
de analizar en el apartado anterior, las competencias municipales refieren
directamente a lo "local". Aclaración que resulta necesaria en tanto
las competencias de carácter nacional deben ser ejercidas por el Estado aún en
el ámbito territorial de las municipalidades. Ahora bien, es el legislador y el
juez quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y
servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar.
(Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números
6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42
horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de
1998).
Entonces, las
competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter
nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal.
Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su
administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica
aplicación de la política gubernamental –estatal y municipal-.
Lo local y lo nacional no
puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata
es de garantizar su simbiosis en aras del bien común. En este sentido la Sala
Constitucional declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la
Carta Fundamental, al establecer la necesaria coordinación que debe existir
entre las municipalidades y la Administración para el ejercicio de las
competencias nacionales en el ámbito municipal (Sentencia N° 5445-99, de las
14:30 horas del 14 de julio de 1999).”[5] (Dictamen
N° C-193-2003 de fecha 25 de junio del 2003)
Nótese
que las competencias exclusivas y de carácter nacional del Sistema de
Emergencia 911 han sido claramente definidas por el legislador, tal como
analizamos en el apartado anterior. Ahora bien, como ha quedado visto, cuando
eventualmente puedan coincidir competencias ante situaciones, materias o fines
públicos de interés común, ello debe resolverse a través del deber de
coordinación, siempre en respeto de las competencias prevalentes que pueda
tener determinada institución.
Este deber de coordinación y
colaboración se traduce en la obligación de las autoridades administrativas de
garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones, todo ello
con el propósito de lograr la correcta satisfacción del interés público.
En ese sentido, podemos consultar lo señalado en el dictamen C-145-2009 del 25 de mayo de
2009:
“(…) 1. EL DEBER DE COORDINAR ENTRE
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
Indudablemente, la Constitución Política de
Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas el deber de cooperar
entre sí. Particularmente, en el supuesto de las Administraciones Públicas
comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta obligación encuentra su
reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8 CCR.
La norma en comentario establece, que es
atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen funcionamiento de las
dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de un extremo, garantiza
la subordinación de los servicios y dependencias administrativos de la
Administración Central, a la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la
prescripción constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar
que la acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto conlleva el principio de
coordinación inter – administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún
a los órganos desconcentrados.
Es necesario remarcar que el principio de
coordinación comprende también la relación entre el Poder Ejecutivo y los entes
descentralizados. Dimensionándose entonces como una relación inter subjetiva
pública. La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que la
autonomía de las instituciones descentralizadas subsiste, sin perjuicio de los
poderes de coordinación de los órganos superiores del Poder Ejecutivo. Al
respecto, citamos la sentencia N.° 3855-1993 de las 9:15 horas del 11 de agosto
de 1993:
III.-Ante
los frecuentes problemas ocasionados por la interpretación del artículo 188 de
la Constitución en su redacción original, por Ley N4123 de 31 de mayo de 1968
se introdujo una enmienda con el propósito de reducir la autonomía de estas
instituciones a la administrativa, reservando la de gobierno a lo que
dispusiere la ley. El texto antes de la enmienda decía: "Artículo 188.-
Las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de
gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." La
nueva norma dice: "Artículo 188.-
Las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y
están sujetas a la ley en materia de gobierno Sus directores responden por su
gestión." Nunca fue independiente frente a la legislación, lo que pasa es
que con ello se pretendió permitir la actividad administrativa en el campo de
la definición de objetivos y metas de los entes descentralizados del Poder
Ejecutivo, así como en el de la coordinación de éstos por el Poder Ejecutivo, por
lo que se atribuyó al Presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy
titular exclusivo del Poder Ejecutivo.
Este deber de coordinación entre la Administración Central y la
Descentralizada, se encuentra también reconocido en el artículo 26, inciso b,
de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Esta norma prescribe que
pertenece al ámbito del Presidente de la República, la tarea de coordinar el
Gobierno y la Administración, y hacer lo propio con la Administración
descentralizada.
El deber de coordinación que vincula a las
Administraciones Central y Descentralizada, ha sido admitido en la
jurisprudencia de la Sala Constitucional. La jurisprudencia constitucional ha
enfatizado el deber de coordinación entre Agencias Públicas como un medio para
preservar, y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de
una acción administrativa bien orientada y eficaz. Específicamente, citamos los
votos N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 y N.°
5871-2005 de las 15:50 horas del 17 de mayo de 2005.
Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los
principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la
organización y actividad administrativa. Estos principios suponen que la
organización y actividad administrativa deben estructurarse en función de
alcanzar el fin público propuesto, y de otro lado, la optimización del uso de
los recursos públicos. Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de
las 18:39 del 8 de mayo de 2007:
Principios
constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la
organización y función administrativas. La
Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos
principios rectores de la función y organización administrativas, que como
tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones
públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la
eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la
Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el
deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de
“buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de
“eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional,
han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley
General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo
1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y
función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y
función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la
obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio
ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la
evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución
Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor
ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales,
tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras
administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin
procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos
empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a
cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a
través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada
posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone
exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos
que no pueden declinar de forma transitoria o singular
De hecho, debemos señalar que el numeral 11
CCR implica el deber de la Administración de ser eficiente y eficaz, pues está
sometida a la evaluación de resultados y rendición de cuentas. En todo caso, es
importante subrayar que ya en el Derecho Comparado encontramos que la
eficiencia y la eficacia han sido admitidas como principios de buen gobierno.
(Ver Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. COM (2001) 428 final)
En este contexto, cabe remarcar que la
Doctrina Nacional ha reconocido la importancia significativa que cumple el
deber de coordinación en orden a la realización de la eficiencia y eficacia.
Específicamente, se ha resaltado la relevancia de este principio en función de
evitar duplicidades y omisiones administrativas. Al respecto, citamos a JINESTA
LOBO:
“A través de la coordinación se
busca evitar que existan duplicidades y omisiones en la función administrativa,
esto es, que la misma sea desempeñada de forma racional y ordenada (JINESTA
LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 2009. P. 83)
La Doctrina Extranjera también ha acogido el
deber de coordinación como una obligación de las Administraciones Públicas.
BARRACHINA JUAN ha escrito:
La
coordinación entre las Administraciones Públicas tiende siempre a la mejor
consecución del interés general que afecta a todas las Administraciones
Públicas.
El
principio de coordinación persigue la integración de la diversidad de las
partes, evitando contradicciones y reduciendo las disfunciones, que, de otro
modo, se producirían, impidiendo o dificultando la satisfacción de los
intereses generales, en función del principio de eficacia. La competencia de
coordinar a los entes inferiores presupone, lógicamente, que hay algo que debe
ser coordinado que presupone la existencia de competencias en el ente inferior,
y que necesariamente el superior debe siempre respetar, pues nunca, como
expondré más adelante, la coordinación puede llegar hasta el extremo de vaciar
de contenido las competencias del ente u órgano inferior, lo que podría
desvirtuar el verdadero sentido de la potestad de coordinación. (BARRACHINA
JUAN, EDUARDO. Problemas en la ejecución del principio de coordinación. En:
Revista Administración Pública. Mayo- agosto 1992)
El principio de coordinación, pues, se
conceptualiza parcialmente como un corrector de las disfuncionalidades que
pudiere aparejar el espectro de distribución de competencias entre
Administraciones Públicas. Particularmente, el principio sirve como un
moderador de las posibles duplicidades, que pudieren emerger en el actuar
administrativo.”
Bajo
la inteligencia de tan importante postulado es que deben entenderse las
actividades y funciones que pueda desarrollar una determinada municipalidad, en
materia de atención de situaciones de emergencia. Ello, en el sentido de que,
como vimos, las competencias que ejerce el Sistema de Emergencias 911 son
exclusivas, prevalentes, con cobertura a nivel nacional.
Por
lo anterior, es claro que las municipalidades tienen autonomía en la gestión de
los intereses locales, pero las competencias que ejerce el Sistema 911 rebasan
los intereses municipales, toda vez que, como quedó ampliamente analizado en el
apartado anterior, el manejo centralizado de la atención de llamadas de
emergencia a través de un solo número con cobertura nacional, constituye un
elemento esencial e indispensable para lograr el manejo oportuno, célere,
eficiente y adecuado de tan delicadas situaciones como lo son las emergencias.
Tenemos
así que el ordenamiento le confirió al Sistema 911 –y no a los gobiernos
locales– la atención de llamadas para la atención de emergencias. Antes bien,
el sistema se encarga precisamente de dar atención inmediata y profesionalizada
al llamado de emergencia, con la capacidad logística para brindar la atención
primaria y de inmediato canalizarlo hacia la autoridad competente,
especializada y más cercana al sitio donde se presenta el evento que requiera
ser atendido.
En
ese sentido, un ejemplo lo constituye la policía municipal, hacia la cual
podría dirigirse el aviso y eventuales indicaciones por parte del Sistema de
Emergencias 911, para que la municipalidad de inmediato colabore, atienda y
brinde ayuda y soluciones a la persona necesitada que se encuentra en el
respectivo cantón.
Al
respecto, recordemos lo dispuesto en los artículos los artículos 61 y 62 del
Código Municipal, que señalan:
“Artículo 61- Competencia de la
policía municipal
La policía municipal tendrá
competencia dentro del territorio del cantón correspondiente, estará bajo el
mando del respectivo alcalde y funcionará como auxiliar de la Fuerza Pública.
(El subrayado no pertenece al original.)
(Así adicionado por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de
Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)
“Artículo 62- Atribuciones de la policía municipal. Serán atribuciones de la
policía municipal las siguientes:
(…)
d) Realizar acciones de
vigilancia y de seguridad en el cantón, en coordinación mutua con la Fuerza
Pública.
e) Coadyuvar, bajo el
principio de coordinación o a solicitud de estos, con las demás autoridades
públicas del país.
f) Auxiliar, de ser
posible, a la Fuerza Pública, cuando medie el requerimiento expreso de la autoridad
competente. Este auxilio no deberá supeditarse al citado requerimiento
cuando, por la naturaleza de la situación, se esté ante una emergencia o estado
de necesidad. (…)” (El subrayado es nuestro)
Incluso,
valga recordar que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 7566,
el Ministerio de Seguridad Pública forma parte de la Comisión
Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1, lo que refuerza aún más la
posibilidad de que la policía municipal pueda ser llamada para auxiliar a la
fuerza pública en la atención de una determinada emergencia.
Como
vemos, es claro que en esta materia entra en juego –de forma especialmente
acentuada– el deber de coordinación para la mejor satisfacción del interés
público, sin desconocer que la competencia centralizada para el uso y manejo de
líneas de emergencia le corresponde exclusivamente al Sistema 911.
IV. CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, arribamos a las
siguientes conclusiones:
1.
El Sistema de Emergencias 9-1-1 tiene el
mandato de atender de manera exclusiva llamadas de emergencia en todo el
territorio nacional, según la Ley N° 7566. El término emergencia está referido
a las situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño
la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del
país o sus bienes.
2.
La ley establece que el Sistema de
Emergencias 9-1-1 opera a través de una base de acceso con un único número
telefónico para la atención de llamadas de emergencia. Las instituciones
involucradas deben coordinarse a través del 9-1-1, y no pueden operar líneas de
emergencia independientes.
3.
La ley exigió la fusión progresiva de los
números de emergencia en el 9-1-1 y la participación obligatoria de todas las
instituciones relevantes en una Comisión Coordinadora, para garantizar un
servicio eficiente y óptimo. Con mayor razón sería improcedente que las
municipalidades establezcan nuevas líneas independientes de atención de
emergencias.
4.
Las Municipalidades, si bien están dotadas de
autonomía con raigambre constitucional, no pueden operar líneas de atención de
emergencias de manera independiente al Sistema 9-1-1, pues ello constituye una
materia donde dicho sistema ejerce una competencia prevalente de carácter
nacional, con cobertura en todo el territorio del país. Ergo, todas las
municipalidades quedan supeditadas a la canalización de llamadas de emergencia
que realiza el sistema, pues no se trata de un asunto de interés exclusivamente
cantonal, sino de una competencia supralocal, ejercida por mandato de ley a
nivel nacional por parte del Sistema de Emergencia 911. Para lo anterior, deben
observarse y seguirse los postulados del principio de coordinación.
De
usted con toda consideración, suscriben atentamente,
Andrea Calderón
Gassmann Mónica
Alvarado Alfaro
Procuradora Abogada de Procuraduría
ACG/MAA
Cod.7432-2024
[1] En igual sentido, véase nuestro dictamen N° C-097-2019 del
3 de abril del 2019.
[2]
Sobre la relevancia que la Sala
Constitucional ha reconocido al Sistema de Emergencias 911 en cuanto a la
tutela de la salud y la vida de las personas, puede verse la sentencia N° 2014002206 de las catorce horas treinta minutos del
diecinueve de febrero de dos mil catorce.
[3] Auspiciadores
Globales, Entrevistas y Opinión, Noticias Socios. 10 Octubre 2023. Columna de opinión escrita por Elton
Borgonovo, Vicepresidente Motorola Solutions América Latina y el Caribe y
Director de Territorio Chile.
[4] Ello se
encuentra claramente alineado con la concepción de la misión y visión
institucional:
“Misión
Garantizar una respuesta interinstitucional al país en el trámite de las
llamadas e incidentes de emergencia que ingresan al 9-1-1, sustentados en
infraestructura tecnológica innovadora, gestión de procesos y un equipo de
trabajo disciplinado, distinguido por su compromiso, solidaridad y humanidad.
Visión
Ser reconocidos como el mejor 9-1-1 de América Latina en integración
interinstitucional, infraestructura tecnológica, recurso humano y calidad de
servicios.” https://www.911.go.cr/filosofia-empresarial/
“Cuando usted llama al 9-1-1 el operador/a recopila la
información que requiere y la envía en forma inmediata a las instituciones de
respuesta para el envío de los recursos que atenderán su solicitud de ayuda.”
https://www.911.go.cr/uso-del-9-1-1/
[5] En igual sentido, resulta relevante consultar nuestro dictamen
N° C-010-2008 del 17 de enero de 2008.
PGR-C-287-2024
SISTEMA
DE EMERGENCIAS 9-1-1. NATURALEZA JURÍDICA Y COMPETENCIAS. SU
COMPETENCIA SOBRE TODO EL TERRITORIO NACIONAL Y LA IMPORTANCIA DE UNA LÍNEA ÚNICA
DE ATENCIÓN. AUTONOMÍA DE LAS MUNICIPALIDADES DE FRENTE A COMPETENCIAS DE
CARÁCTER NACIONAL. MUNICIPALIDADES NO PUEDEN OPERAR LÍNEAS INDEPENDIENTES DE
EMERGENCIAS. DEBER DE COORDINACIÓN EN
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La Directora del Sistema de Emergencias
9-1-1 solicitó nuestro criterio técnico-jurídico sobre lo siguiente:
"¿La posibilidad legal de instituciones ajenas al Sistema de Emergencias
9-1-1 para utilizar y poner a disposición de los usuarios de sus servicios
líneas de emergencia de manera independiente? En particular, interesa
esclarecer si los Gobiernos Locales tienen la capacidad legal, para operar
líneas de atención de emergencias fuera del Sistema 9-1-1.
En caso de que resulte
jurídicamente posible que los gobiernos locales en virtud de su autonomía
puedan contar con líneas de atención para brindar sus servicios, solicitamos
esclarecer desde el punto de vista jurídico y técnico ¿qué tipo de situaciones
pueden ser atendidas a través de dichas líneas?”
Mediante nuestro dictamen
PGR-C-287-2024 de fecha 9 de diciembre de 2024, suscrito por Andrea
Calderón Gassmann, Procuradora, y Mónica Alvarado
Alfaro, abogada de Procuraduría, evacuamos la consulta, arribando a las
siguientes conclusiones:
1. El
Sistema de Emergencias 9-1-1 tiene el mandato de atender de manera exclusiva
llamadas de emergencia en todo el territorio nacional, según la Ley N° 7566. El término emergencia está referido a las
situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la
vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del
país o sus bienes.
2. La
ley establece que el Sistema de Emergencias 9-1-1 opera a través de una base de
acceso con un único número telefónico para la atención de llamadas de
emergencia. Las instituciones involucradas deben coordinarse a través del
9-1-1, y no pueden operar líneas de emergencia independientes.
3. La
ley exigió la fusión progresiva de los números de emergencia en el 9-1-1 y la
participación obligatoria de todas las instituciones relevantes en una Comisión
Coordinadora, para garantizar un servicio eficiente y óptimo. Con mayor razón
sería improcedente que las municipalidades establezcan nuevas líneas
independientes de atención de emergencias.
4. Las
Municipalidades, si bien están dotadas de autonomía con raigambre
constitucional, no pueden operar líneas de atención de emergencias de manera
independiente al Sistema 9-1-1, pues ello constituye una materia donde dicho
sistema ejerce una competencia prevalente de carácter nacional, con cobertura
en todo el territorio del país. Ergo, todas las municipalidades quedan
supeditadas a la canalización de llamadas de emergencia que realiza el sistema,
pues no se trata de un asunto de interés exclusivamente cantonal, sino de una
competencia supralocal, ejercida por mandato de ley a nivel nacional por parte
del Sistema de Emergencia 911. Para lo anterior, deben observarse y seguirse
los postulados del principio de coordinación.