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Dictamen : 288 - del 09/12/2024
9 de diciembre de 2024
PGR-C-288-2024
Señor
Marco Aurelio
Chavarría Ramírez
Presidente de la
Junta Directiva
Patronato Nacional
de Ciegos
Estimado
señor:
Con la aprobación del Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio no. JD-PANACI 031-2024 de 25 de
noviembre de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre “la
problemática de vacaciones acumuladas que tiene actualmente cada funcionario
del Patronato Nacional de Ciegos, en concreto seis funcionarios.” Para ello, incluye un listado de los funcionarios,
con el saldo de vacaciones y fecha de cumplimiento de periodo de vacaciones.
Conforme con nuestra Ley
Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano
consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples
ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso
b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han
desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a)
Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse
sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir
cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser
resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o
decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,
asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados
y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la
institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de
2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021,
PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha señalado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito
esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta,
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y
precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos.
C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018
de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17
de marzo de 2020, entre otros).
En este caso, no se plantea una duda jurídica que requiera ser
solventada, sino que solamente se exponen los datos de los funcionarios y los
saldos de vacaciones y se indica que requieren “apoyo legal y criterio
profesional como personal experto en la materia; esto con el fin de no incurrir
en ilegalidades que nuestro orden jurídico no permita, pero con el claro afán
de proceder como es legal en pro de los funcionarios y la continuidad del
servicio público y las finanzas del estado.”
Dentro de las competencias de la Procuraduría no está revisar ese tipo
de datos para determinar si son correctos o no, sino que, como se dijo, la
función consultiva se ejerce con respecto a una duda jurídica puntual.
Y, aparte de lo anterior, tómese en
cuenta que la consulta que se dirige a la
Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse
a un caso concreto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes,
rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la
Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones
concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas y ejercer una
función de control de legalidad que no nos corresponde, por tanto, estaríamos desconociendo
nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos
corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15
de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de
enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero
de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de
2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).
Entonces, dado que la solicitud de
criterio implica referirse a la situación concreta de varios funcionarios, la
consulta es inadmisible.
Aparte de lo anterior, para futuras
gestiones, tómese en cuenta que el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, exige
que se adjunte el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, que
debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a
nuestra consideración, y que tiene como finalidad poder determinar si después
de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la
necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Si no se cuenta con abogado
institucional, podría remitirse el criterio sobre el tema consultado emitido
por el asesor legal de otra institución afín, como podría ser una federación o
confederación de Municipalidades a la cual pertenezca el Municipio, o por un
asesor legal externo. Y en caso de que sea materialmente imposible contar con
ese tipo de asesoría, debe justificarse razonadamente la omisión de adjuntar el
criterio legal en el oficio que plantea la consulta. (Dictámenes nos.
C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017,
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018,
C-007-2020 de 9 de enero de 2020 y PGR-C-138-2024 de 1° de julio de 2024).
Además, tómese en cuenta dado el carácter vinculante que
el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico
que la misma Ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que
la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que en
virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen
vinculante, la facultad de consultar corresponde al Jerarca, ya que éste se
encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de
solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.
En el supuesto de que el jerarca administrativo sea un órgano colegiado,
es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la
consulta. En
virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen
vinculante, lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el
órgano colegiado correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de
requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. Por esa razón,
debe indicarse cuál es el acuerdo mediante el cual el órgano colegiado decidió
requerir nuestro criterio.
Por todo lo anterior, se declara
inadmisible la consulta planteada.
De usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód. 12314-2024
PGR-C-288-2024.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. LIMITACIONES EN LA
FUNCIÓN CONSULTIVA. LAS CONSULTAS DEBEN ADJUNTAR CRITERIO DE LA ASESORÍA
JURÍDICA. LAS CONSULTAS DEBEN PLANTEARSE EN TÉRMINOS GENERALES Y ABSTRACTOS. FACULTAD DE CONSULTAR
CORRESPONDE AL JERARCA.
El señor Marco Aurelio Chavarría
Ramírez, Presidente de la Junta Directiva del Patronato Nacional de Ciegos,
requirió nuestro criterio respecto a ¨la
problemática de vacaciones acumuladas que tiene actualmente cada funcionario
del Patronato Nacional de Ciegos, en concreto seis funcionarios¨.
Esta Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-288-2024 de 09 de
diciembre de 2024, declaró
inadmisible la consulta porque:
En este caso, no se plantea
una duda jurídica que requiera ser solventada, sino que solamente se exponen
los datos de los funcionarios y los saldos de vacaciones y se indica que
requieren “apoyo legal y criterio profesional como personal experto en la
materia; esto con el fin de no incurrir en ilegalidades que nuestro orden
jurídico no permita, pero con el claro afán de proceder como es legal en pro de
los funcionarios y la continuidad del servicio público y las finanzas del
estado.”
Tómese en cuenta que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe
plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso
concreto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un
criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la
función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre
asuntos específicos y situaciones concretas y ejercer una función de control de
legalidad que no nos corresponde, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función
meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden.