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Dictamen : 267 - del 18/11/2024
18 de noviembre del 2024
PGR-C-267-2024
Lisseth Rodríguez Garita
Dirección Ejecutiva a.i
SINIRUBE
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
IMAS-SINIRUBE-1009-2024 fechado 19 de
setiembre de 2024, mediante el cual solicita una ampliación de los temas
abordados en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024, para que nos refiramos ahora a
lo siguiente:
“ que debe entenderse por las
frases “estados y situaciones de necesidad” y “políticas públicas…destinadas al
mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses”, en el contexto de
los artículos 2 y 6, respectivamente de la Ley N°.
9137. Asimismo, se requiere determinar si la información que se podría
intercambiar con instituciones que generan información relativa a políticas
públicas destinadas al mejoramiento a la calidad de vida de los costarricenses,
se limita solamente a información agregada, estadística o anonimizada, o si por
el contrario contempla datos personales irrestrictos, restringidos y/o
sensibles.”
De previo, debemos señalar que
la consultante informa que, a pesar de haber solicitado el criterio jurídico al
Asesor Jurídico General del IMAS mediante oficio IMAS-SINIRUBE-946-2024 y que,
mediante el oficio IMAS-PE-1644-2024, la señora Yorleni
León Marchena, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del IMAS otorgó un plazo
de 15 días naturales para responder dicha solicitud, a la fecha de la consulta
no contaban con el mismo, , motivo por el cual no es aportado en los términos
dispuestos por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República.
Vista la justificación dada por
la consultante y con la intención de no colocar en indefensión a la institución
que requiere nuestro criterio, ante la falta de respuesta oportuna de la
Asesoría Legal, estimamos procedente entrar al fondo de lo consultado tomando
en consideración, además, que se trata de una solicitud de ampliación de los
temas ya abordados en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024,
donde sí fue aportado el criterio jurídico requerido por ley.
I.
SOBRE LAS CONCLUSIONES DEL DICTAMEN PGR-C-178-2024
Tal como señala la
consultante, esta Procuraduría abordó una consulta previa relacionada a los
beneficios que deben ser registrados en el SINIRUBE, la información a la que
puede acceder dicha institución mediante convenios de cooperación y las
instituciones cubiertas bajo el ámbito de la Ley N.°
9137, que crea el Sistema Nacional de Información
y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE).
Específicamente, en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024,
se llegó a las siguientes conclusiones que son también mencionadas en la
presente consulta:
a) La Ley N.° 9137 crea el
Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado
(SINIRUBE), como un órgano desconcentrado en grado máximo del Instituto Mixto
de Ayuda Social y que cuenta con personalidad jurídica instrumental para el
logro de sus fines;
b)
La base de datos que se crea
con el SINIRUBE, fue diseñada por el legislador para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos a cargo del Estado, que sean
otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así
como para registrar la información de los potenciales beneficiarios de esos
programas sociales, con la finalidad de planificar y dirigir los recursos
públicos de una forma eficiente y homogénea;
c)
El legislador autorizó al
SINIRUBE la suscripción de convenios de cooperación con entidades nacionales e
internacionales para el cumplimiento de los objetivos de la ley. Sin embargo, el Reglamento a la Ley N.° 9137 es
sumamente amplio, pues permite que a través de la firma de convenios que el
SINIRUBE tenga acceso a información de cualquier base de datos administrativas,
extralimitándose en lo dispuesto por el legislador;
d) Por lo anterior,
la norma reglamentaria debe interpretarse conforme a la intención del
legislador al emitir la Ley N.° 9137 y, en consecuencia,
debe entenderse que el acceso del SINIRUBE a las bases de datos de otras
instituciones, es el estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines
y funciones establecidas en la Ley 9137, especialmente en los artículos 3 y 4, también, con lo dispuesto en la Ley 8968
del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al tratamiento
de sus datos personales;
e)
Por tanto, la firma de
cualquier convenio interinstitucional debe estar justificada en el interés
público y en el estricto cumplimiento de los fines encomendados legalmente a
SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad y confidencialidad que
obliga la ley;
Las normas dispuestas para el SINURIBE, también deben
ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes
entes autónomos, además, en el caso de las municipalidades, al no haber sido
consultadas durante el trámite de la Ley N.° 9137, el
uso de la plataforma solamente puede ser facultativo y no imperativo;
f) Tampoco podría señalarse que
la Ley 9137 vincula a entidades de carácter privado aun cuando reciban recursos
públicos, pues no existe una sola norma en la ley que se refiera a ellas, ni
tampoco se desprende una intención del legislador en ese sentido. Ergo, el
suministro de la información en este caso, debe ser facilitado por las
instituciones públicas que les inyectan recursos y que quedan amparadas bajo el
ámbito de cobertura de la ley;
g) Lo anterior, sin perjuicio de
las reformas legales que puedan realizarse para mejorar las ambigüedades
encontradas en el texto de la Ley N.° 9137.
En esta oportunidad,
se solicita una ampliación del dictamen emitido anteriormente, para que nos
refiramos a qué debe entenderse por las frases “estados y situaciones de
necesidad” y “políticas públicas…destinadas al mejoramiento de la calidad de
vida de los costarricenses”, en el contexto de los artículos 2 y 6,
respectivamente de la Ley N°. 9137. Asimismo, se
requiere determinar si la información que se podría intercambiar con
instituciones que generan información relativa a políticas públicas destinadas
al mejoramiento a la calidad de vida de los costarricenses, se limita solamente
a información agregada, estadística o anonimizada, o si por el contrario
contempla datos personales irrestrictos, restringidos y/o sensibles.”
Consecuentemente, nos
referiremos a la consultado en los siguientes apartados.
II. SOBRE LOS CONCEPTOS UTILIZADOS
POR EL LEGISLADOR EN LOS ARTÍCULOS 2 Y 6 DE LA LEY 9137 DEL 30 DE ABRIL DE 2013
La primera duda que se plantea
en la consulta, es sobre el concepto “estados y situaciones de necesidad”,
establecido en el artículo 2 de la Ley que Crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de
Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), N.° 9137
del 30 de abril de 2013. Señala dicho artículo:
“ARTÍCULO 2.- Beneficiarios del Estado
Para efectos de la presente ley, se entenderá por beneficiarios a todas
las personas que requieran los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos a cargo del Estado, para la atención de estados y
situaciones de necesidad.” (La negrita no
forma parte del original)
Para entender de manera
correcta el alcance del concepto de “estados y situaciones de necesidad” del
que habla dicho artículo, debemos reiterar cuál fue la intención del legislador
al aprobar la Ley N.° 9137 y definir a los
beneficiarios de la misma.
Tal como señalamos en el dictamen PGR-C-178-2024, el SINIRUBE fue pensado por el legislador, no sólo para
registrar los programas sociales, subsidios, asistencias o auxilios económicos
dirigidos a beneficiarios actuales o potenciales que se encuentren en estado de
pobreza o pobreza extrema, sino también para atender a personas que se
encuentren en estado de necesidad.
El legislador reconoció en dicha ley, que el Estado debe ser el
responsable de articular y ejecutar políticas sociales que garanticen el
bienestar de los ciudadanos, por lo que nace la necesidad de crear el Sistema
Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, con el
fin de que las instituciones lo utilicen como herramienta exclusiva para la
ejecución, el control y la verificación de los recursos destinados a la
atención de todas las personas en condición de necesidad y de pobreza que requieren servicios, asistencias,
subsidios o auxilios económicos.
En otras palabras, los alcances del SINURIBE, tal
como hemos reconocido en otras oportunidades, no está limitado únicamente a
atender situaciones de pobreza y pobreza extrema, pues se extiende también a
personas en estados de necesidad, entendiendo por estas las que no estando en
situaciones de pobreza, tienen una situación urgente que satisfacer y para lo
cual requieren del otorgamiento de un subsidio, asistencia o auxilio económico
por parte del Estado ante una circunstancia específica. Al respecto, indicamos
en el dictamen PGR-C-002-2022 del 11 de enero de 2022:
“la base de datos que se crea con el SINIRUBE, no está únicamente pensada
para canalizar los beneficios del Estado otorgados a personas en pobreza o
pobreza extrema, sino que está pensada también para gestionar adecuadamente el
otorgamiento de fondos públicos a personas en necesidad y simplificar trámites.
Nótese que la norma establece la referencia al estado de “pobreza” de manera
independiente al estado de “necesidad”, por lo que ambos conceptos no fueron
equiparados por el legislador.
Precisamente por ello, dentro de
las funciones asignadas al SINIRUBE, están: conformar una base
de datos actualizada y de cobertura nacional de todas las personas que
requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos,
independientemente de la institución ejecutora que haya asignado el beneficio;
constituir una red interinstitucional que permita hacer estudios comparativos
entre las entidades públicas de ayuda social y con ello lograr una mejor
distribución de los recursos; sistematizar el control de los recursos
destinados a la inversión de los programas sociales; conformar una base de
datos actualizada de todos los programas de asistencia social que mantienen las
instituciones públicas; entre otros fines específicos relacionados con la
atención de las personas en pobreza (artículo 4). En otras palabras, su
objetivo es mucho más amplio que recolectar la información relativa a las
personas en pobreza o pobreza extrema que reciben recursos provenientes de
FODESAF, pues cubre cualquier subsidio, asistencia o auxilio económico,
independientemente de la institución que la otorga.
Alineado con esta postura, podemos encontrar
que el artículo 2 de la Ley 9137 establece como definición de “beneficiarios” a
“todas las personas que requieran los servicios, las asistencias, los subsidios
o los auxilios económicos a cargo del Estado, para la atención de estados y
situaciones de necesidad.” Asimismo, el
artículo 6 establece que serán parte del SINIRUBE “todas las instituciones del
Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales” (artículo 6)
Con el SINIRUBE lo que se pretende es disponer de datos oportunos,
veraces y precisos para priorizar, administrar y optimizar de manera más
acertada todos los fondos públicos destinados a los programas sociales de la
población con mayores necesidades, en estados de pobreza o no, además de
brindar a las instituciones del Estado una interrelación por medio de una gran
base de datos sobre las características socioeconómicas y demográficas de la
población usuaria y potencialmente beneficiaria de los programas sociales.
Es por lo anterior que el concepto “estados y situaciones de necesidad”
al que se refiere el artículo 2 de la Ley N.° 9137
debe ser interpretado a la luz de la finalidad buscada por el legislador y no
debe ser equiparado con una declaratoria formal de
estado de necesidad y urgencia en los términos del
artículo 180 constitucional, pues de las actas legislativas de la ley, se
desprende claramente que la intención del legislador siempre fue cubrir a
personas que requieren del
otorgamiento de un subsidio, asistencia o auxilio económico por parte del
Estado ante una situación
de pobreza o una circunstancia específica a la cual no pueden hacer frente
(necesidad o simple urgencia).
Al respecto, debe recordarse que la Sala Constitucional ha distinguido
entre los conceptos de “estado de necesidad y urgencia”, tal cual lo concibe la Constitución
Política; “la urgencia” en satisfacer necesidades colectivas, motivadas en
razones metajurídicas y “la urgente necesidad” de mejorar los servicios
públicos, que por la misma actividad de los entes públicos y por la forma como
los han administrado, se han colocado en estado de inminente necesidad de
actualización y mejoramiento. Los dos últimos son problemas que deben
resolverse por los cauces jurídicos ordinarios y, el primero, es la excepción
constitucional en la cual, a
través de una declaratoria de estado de necesidad y urgencia la Administración queda facultada
para proceder a utilizar
procedimientos administrativos excepcionales como lo es, por ejemplo, la modificación del destino
de una partida presupuestaria para solventar un evento originado a consecuencia de las fuerzas
naturales, o bien por actos del hombre.
(sentencias 3410-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de
1992 y 2012-008420 de las 9:05
horas del 22 de junio de 2012).
Es evidente que el artículo 2
de la Ley N.° 9137 al referirse a estados y
situaciones de necesidad de los beneficiarios, no se refiere al régimen de
excepcionalidad del que habla la Constitución, sino a la sistematización de la
información relativa a la atención de un grupo poblacional que se ha beneficiado
o que eventualmente requiere beneficiarse del otorgamiento de servicios, asistencias,
subsidios o auxilios económicos por parte del Estado.
Así las cosas, cuando el
artículo 2 de la ley hace referencia a que los beneficiarios del SINIRUBE deben
estar en “estados y situaciones de necesidad”, no se refiere a un régimen de
excepcionalidad donde exista una declaratoria formal previa, sino más bien a
una necesidad existente por razones de pobreza o de simple urgencia, y que debe
ser atendida por el Estado y sus instituciones a través del otorgamiento de servicios, asistencias,
subsidios o auxilios económicos.
Por otro lado, la consultante también requiere nuestro criterio sobre
los alcances de la frase “políticas públicas destinadas al mejoramiento de
vida de los costarricenses” que establece el numeral 6 de la Ley 9137.
Señala dicho artículo:
“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas
Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se dediquen
a la ejecución de programas sociales. Asimismo, el Sistema podrá establecer
relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias del Estado
que generen información relativa a las políticas públicas destinadas a la
erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los
costarricenses.”
Sobre
el particular, debemos señalar que en el dictamen PGR-C-178-2024 realizamos un análisis detallado de las instituciones cubiertas de
manera obligatoria bajo el ámbito de aplicación de la Ley 9137, aclarando que
dicha ley vincula de manera directa a todas las
instituciones del Estado que ejecuten programas sociales, incluyendo a las autónomas,
salvo aquellas que tengan autonomía de gobierno (CCSS y municipalidades) y de
organización (universidades públicas), pues en estos casos, ellas deben decidir
adherirse voluntariamente al SINIRUBE mediante convenio. Asimismo, señalamos
que las instituciones públicas cubiertas por la Ley N.º 9137, que asignen
dinero a organizaciones privadas para que estas asignen beneficios, tienen el
deber de registrar a los beneficiarios en SINIRUBE (no así las organizaciones
privadas directamente).
Adicionalmente,
debemos señalar que el artículo 6 citado permite establecer relaciones de
coordinación interinstitucional con el SINIRUBE, a todas las dependencias del
Estado que generen información relativa a políticas públicas destinadas a la
erradicación de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de los
costarricenses.
Si
bien podríamos decir que el concepto de “políticas públicas” es un concepto
jurídico indeterminado que debe ser valorado en cada caso concreto, el MIDEPLAN
como órgano rector del Sistema General de Empleo Público define el concepto
como un “curso de acción propositivo establecido para responder a un
problema o un conjunto de problemas de interés público que atañen a personas o
colectivos de la sociedad” . Se trata,
entonces de “estrategias para solucionar, atender u orientar los problemas
que aquejan a la sociedad costarricense” (https://www.mideplan.go.cr/politicas-publicas).
Es por lo anterior, que en cada
caso concreto debe valorarse cuáles instituciones del Estado ejecutan recursos
de inversión social, según su oferta programática y sus leyes constitutivas,
las cuales quedan vinculadas de manera inmediata a la ley, salvo lo indicado en
cuanto a la autonomía de algunos entes autónomos que pueden adherirse mediante
convenio interinstitucional.
En cuanto a las instituciones
que no ejecutan recursos de inversión social, pero generan información
necesaria para producir políticas públicas destinadas a la erradicación de la
pobreza y mejoramiento de vida de los costarricenses, debemos señalar también
que estas pueden adherirse al SINIRUBE de forma voluntaria
mediante convenio, en virtud de lo establecido en el numeral 6 de la ley, que
establece tal posibilidad como potestativa al indicar que “el Sistema podrá
establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las
dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas
públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la
calidad de vida de los costarricenses.”
III.
SOBRE LA POTESTAD DEL SINIRUBE DE ACCEDER A DATOS PERSONALES
IRRESTRICTOS, RESTRINGIDOS Y SENSIBLES
Esta Procuraduría
en otras oportunidades se ha referido al derecho a la autodeterminación
informativa como derecho fundamental autónomo, derivado de lo dispuesto en el
artículo 24 de la Constitución Política. Este comprende el derecho del individuo a estar informado sobre el procesamiento de
sus datos, sobre el fin que se persigue con su acceso, así como la posibilidad
de tener control sobre los datos que contiene un registro y corregirlos o eliminarlos en caso de que le cause
algún perjuicio.
En relación con este derecho,
la Sala Constitucional ha señalado que constituye una ampliación del ámbito
protector del derecho a la intimidad, que surge como respuesta a los cambios en
la fluidez de la información, evolucionando a nuevas herramientas de comunicación
y distribución de la información, por lo que se debe garantizar el derecho
fundamental de los ciudadanos a decidir quién, cuándo, dónde y bajo qué
circunstancias se puede tener contacto con sus datos (dictamen C-412-2020 del
21 de octubre de 2020 de la PGR y sentencia de la Sala Constitucional 910-2009
de las 13:36 horas de 23 de enero de 2009).
La Ley de Protección de la Persona frente al
Tratamiento de sus Datos Personales, N.° 8968 del 5
de setiembre de 2011, pretende garantizar
a cualquier persona, sin discriminación alguna, el respeto a su derecho a la
autodeterminación informativa en relación con su vida o actividad privada y
demás derechos de la personalidad, así como la defensa de su libertad e
igualdad, con respecto al tratamiento automatizado o manual de los datos sobre
su persona o bienes (artículo 1).
Respecto a su ámbito de aplicación, la
citada ley contempla todos aquellos datos que figuren en bases de datos
automatizadas o manuales, de organismos públicos o privados y a toda modalidad
de uso posterior de estos datos, excluyéndose a las bases de datos mantenidas
por personas físicas o jurídicas con fines exclusivamente internos, personales
o domésticos, siempre y cuando estas no sean vendidas o de cualquier otra
manera comercializadas (artículo 2 de la Ley).
Concretamente, sobre el derecho a la autodeterminación informativa, para el
adecuado tratamiento de los datos personales, el numeral 4 señala:
“ARTÍCULO 4.- Autodeterminación informativa
Toda persona tiene derecho a la autodeterminación informativa, la cual
abarca el conjunto de principios y garantías relativas al legítimo tratamiento
de sus datos personales reconocidos en esta sección.
Se reconoce también la autodeterminación informativa como un derecho
fundamental, con el objeto de controlar el flujo de informaciones que
conciernen a cada persona, derivado del derecho a la privacidad, evitando que
se propicien acciones discriminatorias.”
A partir del reconocimiento de dicho derecho, constituye un principio
fundamental de la protección acordada a los datos personales, la necesidad del
consentimiento expreso de la persona titular de los datos o de su
representante, salvo las excepciones establecidas constitucional o
legalmente, entre ellas, lo dispuesto en el numeral 8 de la Ley N.° 8968, al que luego nos referiremos.
Un aspecto importante a resaltar es que,
para efectos de determinar el tratamiento o restricción de acceso que se le
debe dar a la información de los particulares, la Ley en comentario, así como
su reglamento, clasifican los datos en diferentes categorías (artículo 9):
los datos sensibles o personales, son aquellos que el individuo no
tiene la obligación de revelar por ser información de carácter personal
(relacionados con origen étnico, religión, salud, orientación sexual, etc), por lo que se prohíbe su tratamiento por parte de
terceros (con las excepciones contenida en el artículo 9.1 de la Ley);
los datos personales de acceso restringido, los cuales, aún y
cuando consten en registros de acceso al público, no pueden ser de acceso
irrestricto, de allí que, su tratamiento está permitido sólo para el titular de
la Administración Pública interesada, cuando persiga fines públicos, o bien, se
cuente con el consentimiento expreso del titular, en ese sentido, aún y cuando
se encuentre en poder de la Administración, está protegida por el artículo 24
de la Constitución Política y, por ende, no tendrían acceso indiscriminado y;
lo datos personales de acceso irrestricto, los cuales son aquellos
que forman parte de las bases de datos públicas de acceso general, por
disposición de ley especial y para la finalidad para lo cual fueron recabados.
Adicionalmente, al responsable de la base de datos se le impone un deber
de adoptar las medidas de índole técnica y de organización necesarias con el
objeto de garantizar la seguridad de los datos personales y evitar su
alteración, destrucción accidental o ilícita, pérdida, tratamiento o acceso no
autorizado, así como cualquier otra acción contraria a la Ley en mención,
contemplando como mínimo dentro de esas medidas, los mecanismos de seguridad
física y lógica más adecuados acordes con el desarrollo tecnológico que impere
en el momento. Asimismo, sobre dichos responsables y quienes participen en
cualquier fase del proceso de tratamiento de datos personales, recae en
correspondencia con esa información, un deber de confidencialidad sea por su
condición profesional o funcional (artículo 11).
En la legislación actual, se establecen también excepciones a la
autodeterminación informativa, entendiendo que
este derecho puede ser limitado cuando se persigan ciertos fines. Señala el
artículo 8 de la Ley N.° 8968:
“ARTÍCULO 8.- Excepciones a la autodeterminación informativa
del ciudadano
Los principios, los derechos y las
garantías aquí establecidos podrán ser limitados de manera justa, razonable y acorde
con el principio de transparencia administrativa, cuando se persigan los
siguientes fines:
a) La seguridad del Estado.
b) La seguridad y el ejercicio de la autoridad pública.
c) La prevención, persecución, investigación,
detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la
deontología en las profesiones.
d) El funcionamiento de bases de datos que se utilicen con fines
estadísticos, históricos o de investigación científica, cuando no exista riesgo
de que las personas sean identificadas.
e) La adecuada
prestación de servicios públicos.
f) La eficaz
actividad ordinaria de la Administración, por parte de las autoridades
oficiales.”
Como se observa, dentro de los límites a la autodeterminación
informativa están la correcta prestación de los servicios públicos y la
actividad ordinaria de la Administración por parte de las autoridades
oficiales.
Sobre dichas limitaciones este órgano asesor ha señalado que, deben ser
establecidas en consonancia con el principio de transparencia administrativa y
deben constituir una limitación justa y razonable. Consecuentemente, deben ser
conformes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad que rigen la
actuación pública y al principio de transparencia (no puede ser arbitraria ni
desproporcionada respecto de los fines que persigue), lo cual implica que, aún
y cuando se restrinja el derecho a la autodeterminación informativa, los
titulares de los datos o sus representantes pueden conocer sobre la existencia
del archivo, los datos que constan allí y el tratamiento que recibirán
(dictamen C-090-2013 del 28 de mayo de 2013).
La existencia de dichos
límites resulta de especial relevancia en el caso concreto. Tal como se desarrolló en el
dictamen PGR-C-178-2024, de las actas legislativas del
proyecto base de la Ley 9137, se desprende que el SINURIBE está conformado por
varios elementos, dentro de los cuales se encuentra el Registro Único de
Beneficiarios (RUB), que consiste en “una base de datos que contiene de
manera estructurada y sistematizada de información sobre los beneficiarios actuales
y potenciales de los programas sociales insertos en una estrategia de PS, así
como de los beneficios que reciben. En el Registro se incorpora información
que identifica a los beneficiarios potenciales y/o actuales de los
programas considerados, las características socioeconómicas de los hogares y
su entorno, los cuales se registran inicialmente en un cuestionario, ficha o cédula que posteriormente se archiva en algún tipo
de formato electrónico. El objetivo básico del RUB es conocer y cuantificar
quiénes son y cómo son los beneficiarios actuales y potenciales de los
programas sociales.” (Folio 123 del expediente legislativo)
La base de datos en
cuestión, es un instrumento indispensable para para cumplir lo fines de la ley
dispuestos en el artículo 3, que por su importancia procedemos nuevamente a
transcribir:
“ARTÍCULO 3.-
Fines
Los fines del
Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado
serán:
a) Mantener una base de datos actualizada y de cobertura
nacional con la información de todas las personas que requieran servicios,
asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de
pobreza o necesidad.
b) Eliminar la duplicidad de las acciones
interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de protección
social a las familias en estado de pobreza.
c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos
locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única
para determinar los niveles de pobreza.
d) Simplificar y reducir el exceso de trámites y requisitos
que se les solicita a los potenciales beneficiarios de los programas
sociales.
e) Conformar una base de datos que permita establecer un
control sobre los programas de ayudas sociales de las diferentes
instituciones públicas, con el fin de que la información se fundamente en
criterios homogéneos.
f) Disponer de datos oportunos, veraces y precisos,
con el fin de destinar de forma eficaz y eficiente los fondos públicos
dedicados a los programas sociales.
g) Garantizar que los beneficios lleguen efectivamente
a los sectores más pobres de la sociedad, que estos sean concordantes con las
necesidades reales de los destinatarios y que las acciones estén orientadas a
brindar soluciones integrales y permanentes para los problemas que afectan los
sectores de la población más vulnerable.” (La negrita no forma parte del
original)
Como se observa,
la base de datos que se crea con el SINIRUBE está pensada para registrar los
servicios, las asistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del
Estado, que sean otorgados a personas en pobreza, pobreza extrema o estados de
necesidad, así como a los potenciales beneficiarios de esos programas sociales,
con la finalidad de planificar y dirigir los recursos públicos de una forma
eficiente y homogénea.
La única forma
de mantener una base de datos oportuna, veraz y precisa que permita facilitar
el cumplimiento del fin público que fue asignado a SINIRUBE, es a través del
almacenamiento de toda la información necesaria para identificar a los actuales
o eventuales beneficiarios de los servicios, las asistencias, los subsidios o
los auxilios económicos a cargo del Estado, así como su condición
socioeconómica, con lo cual la anonimización o
disgregación de la información resulta incompatible con los fines del sistema.
En otras
palabras, resulta posible y necesario el almacenamiento de todo tipo de
información de naturaleza personal, sean estos datos personales de acceso
irrestricto, restringido o sensible, en el entendido de que no se trata de una
autorización irrestricta, tal como indicamos en el dictamen PGR-C-178-2024 al señalar:
En desarrollo de lo anterior,
el Decreto Decreto Ejecutivo 40650 del
1 de junio de 2017, establece:
“Artículo 10.- El Sistema Nacional de Información y Registro Único de
Beneficiarios del Estado, a través de la persona que ocupe el cargo de la
Dirección Ejecutiva, podrá celebrar convenios, u otra figura jurídica, con
cualquier otra institución del estado, gobierno local o ente público, para la
transferencia de los datos de la población objetivo, las personas beneficiarias
de programas sociales, así como información de bases de datos
administrativas. (La negrita y el subrayado no forma parte del
original)
Como
se observa, el Reglamento a la ley es sumamente amplio, pues permite que, a
través de la firma de convenios, el SINIRUBE tenga acceso a información de
bases de datos administrativas. No obstante lo anterior, tal disposición
debe interpretarse conforme a la intención del legislador al emitir la Ley 9137
y, en consecuencia, debe entenderse que el acceso del SINIRUBE a las bases de
datos de otras instituciones es el estrictamente necesario para el cumplimiento
de los fines y funciones establecidas en la Ley N.°
9137, especialmente en los artículos 3 y
4 y, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de
la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Por lo anterior, no
se trata de una autorización de acceso a cualquier tipo de información, sino
únicamente de aquella necesaria para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos de beneficiarios o potenciales beneficiarios de las asistencias
sociales; para eliminar la duplicidad de
las acciones interinstitucionales que otorgan beneficios asistenciales y de
protección social a las familias en estado de pobreza; para fijar una
metodología única y criterios homogéneos para determinar los niveles de pobreza
y el otorgamiento de ayudas sociales; para simplificar y reducir el exceso de
trámites y requisitos que se les solicita a los potenciales beneficiarios de
los programas sociales; para realizar estudios comparativos entre entidades
públicas de ayuda social y las demás funciones señaladas de manera expresa en
la ley.
Por tanto, la firma de cualquier convenio interinstitucional debe estar
justificada en el interés público y en el estricto cumplimiento de los fines
encomendados legalmente a SINIRUBE, cumpliendo con los estándares de seguridad
y confidencialidad que obliga la ley. “ (La negrita no es del original)
Consecuentemente, debemos señalar que la Ley N.°9137 autorizó al
SINIRUBE a acceder a todo tipo de datos, en la medida que sean estrictamente
necesarios para el cumplimiento del fin público.
Además, debe recordarse que el artículo 15
de la Ley N.° 9137 deja en resguardo la información
que sea de carácter confidencial y existe una obligación del Consejo Rector de
crear protocolos y mantener una serie de
medidas de seguridad para impedir el acceso no autorizado de dicha información.
Esta confidencialidad debe ser garantizada en todo momento por el administrador
de la base de datos, en este caso SINIRUBE, según lo establece la Ley N.° 8968 del 7 de julio de 2011, Ley de Protección de la
Persona frente al tratamiento de sus datos personales. Además, a los funcionarios responsables del manejo de la información les
asiste un deber de confidencialidad “sobre todos
los datos referentes a los beneficiarios de los programas sociales; asimismo,
deberán proteger dicha información para que no se divulgue o se use para fines
distintos de los señalados en esta ley.” (artículo
17)
No menos importante debemos indicar que la Ley de Creación
del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del
Estado (9137), fue una ley aprobada por mayoría calificada de la Asamblea
Legislativa, por lo que a la luz de lo dispuesto en el numeral 24 de la
Constitución y las excepciones a la autodeterminación informativa ya
comentadas, es una fuente jurídica válida para autorizar el acceso del SINIRUBE
a información de carácter personal sin anonimizar, siempre y cuando sea la
estrictamente necesaria para el cumplimiento del fin público y sin perjuicio
del deber de confidencialidad y los recaudos que deben adoptarse para el
resguardo y seguridad de la información, lo cual deberá ser contemplado en los
convenios interinstitucionales que eventualmente se adopten. Asimismo, el titular
de los datos debe ser informado en todo momento del uso que se le dará a sus datos personales, como parte de su derecho
fundamental a la autodeterminación informativa.
IV.
CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto
debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a) En el dictamen PGR-C-178-2024
del 13 de agosto de 2024, esta Procuraduría se refirió a
las instituciones cubiertas bajo el ámbito de la Ley N.°
9137, que crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE),
los beneficios que deben ser registrados y la información a la que
puede acceder dicha institución mediante convenios de cooperación, por lo que
con la presente consulta se pretende una ampliación de lo ya indicado;
b)
Tal como señalamos en dicho
dictamen, el SINIRUBE fue pensado por el legislador, no sólo
para registrar los programas sociales, subsidios, asistencias o auxilios
económicos dirigidos a beneficiarios actuales o potenciales que se encuentren
en estado de pobreza o pobreza extrema, sino también para atender a personas
que se encuentren en estado de necesidad, entendiendo por estas las que no
estando en situaciones de pobreza, tienen una situación urgente que satisfacer
y para lo cual requieren de la atención del Estado ante una circunstancia específica;
c)
El concepto “estados y
situaciones de necesidad” del artículo 2 de la Ley N.°
9137, no se
refiere al régimen de excepcionalidad del que habla la Constitución donde se
requiere una declaratoria formal previa para excepcionar el régimen jurídico
ordinario, sino más bien a una necesidad existente por razones de pobreza o de
simple urgencia y que debe ser atendida por el Estado y sus instituciones
mediante mecanismos ordinarios, a través del otorgamiento de servicios, asistencias,
subsidios o auxilios económicos;
d)
El concepto de “políticas públicas” contenido en el artículo 6 de la ley
9137 es un concepto jurídico indeterminado, sin embargo, el MIDEPLAN como
órgano rector del Sistema General de Empleo Público define el concepto como un “curso de acción
propositivo establecido para responder a un problema o un conjunto de problemas
de interés público que atañen a personas o colectivos de la sociedad” . Se trata,
entonces de “estrategias para solucionar, atender u orientar los problemas
que aquejan a la sociedad costarricense” ;
e)
Es por lo anterior, que en cada caso concreto debe
valorarse cuáles instituciones del Estado ejecutan recursos de inversión
social, según su oferta programática y sus leyes constitutivas, pues estas
quedan vinculadas de manera inmediata a las obligaciones de la Ley N.° 9137, salvo lo indicado en el dictamen PGR-C-178-2024,
en cuanto a
la autonomía calificada de algunos entes que pueden adherirse de manera
facultativa al SINIRUBE mediante convenio interinstitucional;
f) En cuanto a las instituciones que no ejecutan recursos de inversión social, pero generan información necesaria para producir políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y mejoramiento de vida de los costarricenses en los términos dispuestos en el artículo 6 de la Ley 9137, estas también pueden adherirse al SINIRUBE de forma voluntaria mediante convenio;
g)
La Ley N.°
9137, aprobada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa en
cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 24 de la Constitución y en
concordancia con las excepciones a la autodeterminación informativa dispuestas
en la Ley N.° 8968, autorizó al SINIRUBE a acceder a
todo tipo de datos, en la medida que sean estrictamente necesarios para el
cumplimiento del fin público asignado;
h)
La base de datos que se crea
con el SINIRUBE está pensada para registrar los servicios, las asistencias, los
subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a
personas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como a los
potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de
planificar y dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea.
Por tanto, la anonimización o disgregación de la
información resulta incompatible con los fines del sistema.
i)
Consecuentemente, el SINIRUBE
puede almacenar información de naturaleza personal, sean datos de acceso
irrestricto, restringido o sensible, sin perjuicio del deber de
confidencialidad establecido en la ley y las obligaciones del Consejo Rector de
crear protocolos y medidas de seguridad para impedir el acceso no
autorizado de dicha información. Todo lo anterior, debe ser
contemplado en los convenios interinstitucionales que eventualmente se adopten
y el titular de los datos debe ser informado en todo momento del uso que se
dará a sus datos personales, como parte de su derecho fundamental a la
autodeterminación informativa.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-267-2024
SINIRUBE.
MANEJO DE DATOS PERSONALES. ACCESO A DATOS SENSIBLES Y SIN ANONIMIZAR. DEBER DE
CONFIDENCIALIDAD. CONCEPTO DE ESTADOS DE NECESIDAD Y SIMPLE URGENCIA. POLÍTICAS
PÚBLICAS. CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES.
La señora Lisseth Rodríguez Garita, Directora Ejecutiva a.i del SINIRUBE solicita una ampliación de los temas abordados en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de agosto de 2024, para que nos refiramos ahora a lo siguiente:
“ que debe entenderse por las
frases “estados y situaciones de necesidad” y “políticas públicas…destinadas al
mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses”, en el contexto de
los artículos 2 y 6, respectivamente de la Ley N°. 9137. Asimismo, se requiere
determinar si la información que se podría intercambiar con instituciones que
generan información relativa a políticas públicas destinadas al mejoramiento a
la calidad de vida de los costarricenses, se limita solamente a información
agregada, estadística o anonimizada, o si por el contrario contempla datos
personales irrestrictos, restringidos y/o sensibles.”
Mediante dictamen PGR-C-267-2024 del 18 de noviembre del 2024, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a) En
el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de
agosto de 2024, esta Procuraduría se refirió a las instituciones
cubiertas bajo el ámbito de la Ley N.° 9137, que crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios
del Estado (SINIRUBE), los beneficios que deben ser registrados y la
información a la que puede acceder dicha institución mediante convenios de
cooperación, por lo que con la presente consulta se pretende una ampliación de
lo ya indicado;
b)
Tal como señalamos en dicho dictamen, el SINIRUBE fue
pensado por el legislador, no sólo para registrar los programas sociales,
subsidios, asistencias o auxilios económicos dirigidos a beneficiarios actuales
o potenciales que se encuentren en estado de pobreza o pobreza extrema, sino
también para atender a personas que se encuentren en estado de necesidad,
entendiendo por estas las que no estando en situaciones de pobreza, tienen una
situación urgente que satisfacer y para lo cual requieren de la atención del
Estado ante una circunstancia específica;
c)
El concepto “estados y situaciones de
necesidad” del artículo 2 de la Ley N.° 9137, no se refiere al régimen de excepcionalidad del
que habla la Constitución donde se requiere una declaratoria formal previa para
excepcionar el régimen jurídico ordinario, sino más bien a una necesidad
existente por razones de pobreza o de simple urgencia y que debe ser atendida
por el Estado y sus instituciones mediante mecanismos ordinarios, a través del
otorgamiento de servicios,
asistencias, subsidios o auxilios económicos;
d)
El concepto de “políticas públicas” contenido en el artículo 6 de la ley
9137 es un concepto jurídico indeterminado, sin embargo, el MIDEPLAN como
órgano rector del Sistema General de Empleo Público define el concepto como un “curso de acción
propositivo establecido para responder a un problema o un conjunto de problemas
de interés público que atañen a personas o colectivos de la sociedad” . Se trata,
entonces de “estrategias para solucionar, atender u orientar los problemas
que aquejan a la sociedad costarricense” ;
e) Es por lo anterior, que en cada
caso concreto debe valorarse cuáles instituciones del Estado ejecutan recursos
de inversión social, según su oferta programática y sus leyes constitutivas,
pues estas quedan vinculadas de manera inmediata a las obligaciones de la Ley
N.° 9137, salvo lo indicado en el dictamen PGR-C-178-2024, en cuanto a la autonomía calificada de algunos entes
que pueden adherirse de manera facultativa al SINIRUBE mediante convenio
interinstitucional;
f) En cuanto a las instituciones que
no ejecutan recursos de inversión social, pero generan información necesaria
para producir políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y
mejoramiento de vida de los costarricenses en los términos dispuestos en el
artículo 6 de la Ley 9137, estas también pueden adherirse al
SINIRUBE de forma voluntaria mediante convenio;
g)
La Ley N.° 9137, aprobada por mayoría
calificada de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de lo dispuesto en el
numeral 24 de la Constitución y en concordancia con las excepciones a la
autodeterminación informativa dispuestas en la Ley N.° 8968, autorizó al
SINIRUBE a acceder a todo tipo de datos, en la medida que sean estrictamente
necesarios para el cumplimiento del fin público asignado;
h)
La base de datos que se crea con el SINIRUBE
está pensada para registrar los servicios, las asistencias, los subsidios o los
auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a personas en
pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como a los potenciales
beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y
dirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea. Por tanto, la
anonimización o disgregación de la información resulta incompatible con los
fines del sistema.
i)
Consecuentemente, el SINIRUBE puede almacenar
información de naturaleza personal, sean datos de acceso irrestricto,
restringido o sensible, sin perjuicio del deber de confidencialidad establecido
en la ley y las obligaciones del Consejo Rector de crear protocolos y medidas de
seguridad para impedir el acceso no autorizado de dicha información. Todo lo
anterior, debe ser contemplado en los convenios
interinstitucionales que eventualmente se adopten y el titular de los datos
debe ser informado en todo momento del uso que se dará a sus datos personales,
como parte de su derecho fundamental a la autodeterminación informativa.