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Dictamen : 266 - del 18/11/2024
PGR-C-266-2024
Señor
Jorge Enrique Rodríguez
Bogle
Presidente del Consejo
Directivo
Instituto Costarricense
sobre Drogas
Estimado señor:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio
CD-ICD-OF-08-2023 del 2 de noviembre del 2023, cuya atención me fue asignada el
4 de junio del 2024, por medio del cual nos comunicó el acuerdo n.°
003-SO-007-2023, adoptado por el Consejo Directivo del Instituto Costarricense
sobre Drogas (ICD) el 31 de octubre del 2023.
En dicho acuerdo se decidió plantear a esta Procuraduría una consulta
relacionada con los requisitos para ocupar el puesto de Director y de Director
General Adjunto del ICD, concretamente, con el requisito de contar con “experiencia
amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”.
I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Tal y como indicamos, la gestión se
fundamenta en un acuerdo del Consejo Directivo del ICD. El texto completo de ese acuerdo, según la
transcripción que se hizo en la consulta, es el siguiente:
“ACUERDO
N°003-SO-007-2023: El Consejo Directivo del ICD acuerda modificar el acuerdo
N°003-SO-006-2023, tomado en la sesión CERO SEIS, celebrada el día martes
VEINTINUEVE de agosto del 2023, para que se lea correctamente de la siguiente
forma: 1) Plantear una consulta a la Procuraduría General de la
República, con el propósito de que dicho órgano asesor analice si existe un
mecanismo o pauta exegética para dar contenido a un concepto jurídico
indeterminado a la hora de su aplicación para el ejercicio de una competencia,
en otras palabras, si el ordenamiento jurídico brinda una pauta para
completar dicho concepto. En concreto, si en el ejercicio de las
competencias del Consejo Directivo del ICD en relación con la aplicación del
artículo 111 de la Ley N 8204, ese órgano colegiado debe seguir alguna forma
de interpretación o integración del concepto jurídico indeterminado
“experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”. (El subrayado es nuestro).
A la consulta se adjuntó el
criterio de la Asesoría Legal del ICD, emitido mediante el oficio CL-010-2023
del 10 de octubre del 2023, el cual fue suscrito por la Licda. Tany Calderón Coto. Ese estudio señaló, entre otras cosas, que “…le corresponde al Consejo Directivo del ICD
ejercer válidamente la potestad de amplio espectro discrecional sobre el libre
nombramiento y remoción de la Dirección General del ICD, sin mayor sujeción a
trámite ni procedimiento. En este entendido, conforme la potestad asignada por
la Ley N° 8204, le corresponde definir lo que se entiende como “experiencia
amplia y probada en el campo relacionado con las drogas”, a través de la
emisión de un acuerdo.”
II.- SOBRE LAS PAUTAS PARA DAR CONTENIDO ESPECÍFICO A LOS CONCEPTOS
JURÍDICOS INDETERMINADOS
Para poner en contexto la consulta que se nos
formula, interesa señalar que el ICD fue creado mediante la reforma operada por
la ley n.° 8204 de 26 de diciembre del 2001 a la “Ley sobre estupefacientes, sustancias
psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación
de capitales y financiamiento al terrorismo”, n.° 7786 de 30 de abril de
1998. Se trata de un órgano desconcentrado
máximo del Ministerio de la Presidencia, que cuenta con personalidad jurídica
instrumental, encargado de coordinar, diseñar
e implementar las políticas, los planes y las estrategias para la prevención
del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de
los farmacodependientes, así como las políticas, los planes y las estrategias
contra el tráfico ilícito de drogas y actividades conexas, la legitimación de
capitales y el financiamiento al terrorismo.
La ley n.° 7786 citada dispone que
el órgano máximo de decisión del ICD es su Consejo Directivo, el cual está
integrado por el ministro o el viceministro de la Presidencia, quien deberá presidir
dicho Consejo; por el ministro o el viceministro de Seguridad Pública y Gobernación;
por el ministro o el viceministro de Educación Pública; por el ministro o el viceministro de Justicia y Paz;
por el ministro de Salud o el director
del IAFA; por el director o el subdirector del OIJ; y por el fiscal general o
el fiscal general adjunto de la República. Asimismo, la ley n.° 7786 establece
que la dirección del ICD estará a cargo de
un director general y de un director general adjunto, quienes serán los
funcionarios de mayor jerarquía para efectos de dirección y administración del
Instituto
La consulta está relacionada,
precisamente, con los requisitos para ocupar los cargos de director general y
director general adjunto del ICD, requisitos dentro de los cuales se encuentra
el de tener “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las
Drogas”. Ese requisito constituye
uno de los llamados “conceptos jurídicos indeterminados”, los cuales han
sido definidos como aquellos “…que hacen
referencia a una esfera de la realidad cuyos límites no están completa o
claramente precisados en su enunciado.”
SALAZAR CARVAJAL, Pablo. (2018). Diccionario Usual del Poder Judicial. Poder
Judicial, Costa Rica. https://diccionariousual.poder-judicial.go.cr/index.php/diccionario, Conceptos jurídicos
indeterminados, tomada el 8 de noviembre de 2024.
En
relación con el tema de los conceptos jurídicos indeterminados, esta Procuraduría ha indicado que su existencia no
necesariamente obedece a una mala técnica legislativa, sino que su origen se
encuentra, en muchas ocasiones, en la necesidad de dar flexibilidad o
elasticidad a un concepto:
“Recuérdese que ciertos conceptos jurídicos
no responden a una deficiente técnica legislativa, pues en realidad son
intencionalmente abandonados en la vaguedad porque la “indeterminación
intrínseca” de su contenido, que no admite una cuantificación o determinación
rigurosa, es un “factor de adaptación” del derecho frente a circunstancias y
épocas cambiantes. El derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto número
de nociones flexibles o elásticas, de contenido variable (Bergel Jean Louis
(2001): Méthodologie juridique, Paris, Thémis Presses Universitaires de France,
1ª edition, Pág. 115), a fin de permitir soluciones acomodadas a las
circunstancias. Así, el margen de indeterminación existe para que la
Administración se pueda ajustar mejor a la realidad, al espíritu y a la
finalidad de la norma, para buscar una solución justa, pero no para crear “ex
novo” el concepto. (Sainz Moreno, Conceptos jurídicos, interpretación y
discrecionalidad administrativa”. Págs. 194 y 220. Citado por Enrique Luqui,
Roberto. “Revisión judicial de la actividad Administrativa”. Editorial Astrea,
Buenos Aires, Argentina, 2005, págs.. 211.” (Dictamen PGR-C-176-2024 de 12 de agosto del
2024).
También hemos señalado que los conceptos jurídicos
indeterminados “… han
de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus
circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean
congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación.” (Dictamen PGR-C-184-2023 del 2 de octubre
del 2023). Por lo que “No
puede esta Dependencia entrar a determinar con exactitud qué debe entenderse
por "justa causa debidamente comprobada", porque estamos frente a lo
que la doctrina denomina "conceptos jurídicos indeterminados", los
cuales se deben desarrollar frente a un caso concreto.” (Dictamen C-188-90 del 12 de noviembre de
1990).
A pesar de la flexibilidad que
supone la existencia de un concepto jurídico indeterminado, no es posible
admitir que cualquier decisión administrativa que se adopte dentro de sus
límites será necesariamente válida, pues dentro de esa flexibilidad, el
operador jurídico está obligado a buscar aquella que mejor se adapte a la
finalidad que persigue la norma. Por
ello, en estos casos es particularmente necesario dejar constancia del
fundamento y del razonamiento utilizado para adoptar la decisión respectiva.
En esta ocasión no se nos pide precisar lo
que debe entenderse por “experiencia amplia y
probada en el campo relacionado con las drogas”, lo cual es entendible pues, como ya indicamos, esa
delimitación debe hacerla la Administración activa en cada caso concreto; sino
que se nos solicita definir si existe un mecanismo o pauta exegética para dar
contenido a ese concepto.
Al respecto debemos indicar que el
ordenamiento jurídico, en general, debe ser interpretado según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto,
los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en
que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad
de ellas, pues así lo ordena el artículo 10 del Código Civil.
En el caso del ordenamiento jurídico administrativo, el
artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) dispone que
su interpretación debe hacerse de la forma que mejor garantice la realización
del fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y
la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a que se refiere.
Durante el trámite legislativo de la
Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los
alcances del artículo 10 de esa ley en los siguientes términos:
“...
fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en
cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor
de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del
caso. Es decir, tomando en cuenta todos
esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un
conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que
está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la
ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la
finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se
realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la
realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros
optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese
artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación
social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23
E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO
(Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con
el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José,
Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).
Otra pauta a seguir para interpretar normas del ordenamiento jurídico
administrativo es la de respetar las reglas unívocas de la ciencia y de la
técnica y los principios elementales de justicia lógica y conveniencia, según
lo dispuesto en el artículo 16 y 158.4 de la LGAP.
La Sala Constitucional ha ligado la observancia de las
reglas unívocas de la ciencia y de la técnica y de los principios elementales
de justicia lógica y conveniencia con el respeto a los principios
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad. En esa línea ha indicado que “… el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública (LGAP)
dispone que "en ningún caso podrán
dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a
principios elementales de justicia, lógica o conveniencia". La Sala ha
reconocido el contenido de esta norma como un principio general de Derecho, que
en resumidas cuentas se refiere a la razonabilidad y proporcionalidad que deben
observar las normas y actos públicos, y que debe tenerse como parámetro de constitucionalidad (véase sentencia
número 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994). Contrario sensu, una norma o
acto público que no cumpla con las reglas unívocas
de la ciencia o la técnica, o con los principios elementales de justicia,
lógica o conveniencia, devendría en irrazonable o desproporcionada y, por ende,
inconstitucional.” (Sentencia n.° 18665-2012 de 21 de diciembre
del 2012).
III.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo
expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1.- El requisito de
contar con “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las
drogas” para ocupar el puesto de director y de director general adjunto del
Instituto Costarricense sobre Drogas, constituye uno de los llamados “conceptos
jurídicos indeterminados”, cuya delimitación debe hacerla la Administración
activa en cada caso concreto.
2.- A pesar de la flexibilidad que supone la existencia de
un concepto jurídico indeterminado, no es posible admitir que cualquier
decisión administrativa que se adopte dentro de sus límites será necesariamente
válida, pues dentro de esa flexibilidad, el operador jurídico está obligado a
buscar aquella que mejor se adapte a la finalidad que persigue la norma. Por ello, en estos casos es particularmente
necesario dejar constancia del fundamento y del razonamiento utilizado para
adoptar la decisión respectiva.
3.- Para dar contenido a un concepto
jurídico indeterminado debe tomarse en cuenta que el ordenamiento jurídico, en general, debe
ser interpretado según el sentido propio de sus
palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y
legislativos y la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicado, atendiendo
fundamentalmente su espíritu y finalidad, pues así lo ordena el artículo 10 del
Código Civil.
4.- Por su parte, el artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública dispone que el ordenamiento jurídico administrativo debe
interpretarse de la forma que mejor garantice la realización del fin público a
que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y
valor de la conducta y los hechos a que se refiere.
5.- Otra pauta a seguir para interpretar normas del
ordenamiento jurídico administrativo es la de respetar las reglas unívocas de
la ciencia y de la técnica y los principios elementales de justicia lógica y
conveniencia, según lo dispuesto en el artículo 16 y 158.4 de la Ley General de
la Administración Pública, requisito que se encuentra ligado con el respeto a
los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-266-2024
INSTITUTO COSTARRICENSE SOBRE
DROGAS. DIRECTOR GENERAL Y DIRECTOR
GENERAL ADJUNTO DEL ICD. REQUISITOS PARA NOMBRAMIENTO. LEY GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO. FLEXIBILIDAD
CONCEPTUAL. INTERPRETACIÓN ACORDE CON EL FIN PÚBLICO. RESPETO A REGLAS UNÍVOCAS
DE LA CIENCIA Y DE LA TÉCNICA. PRINCIPIOS ELEMENTALES DE JUSTICIA LÓGICA Y
CONVENIENCIA. EXPERIENCIA AMPLIA Y COMPROBADA EN UN CAMPO RELACIONADO CON LAS
DROGAS.
El Consejo Directivo del Instituto Costarricense sobre Drogas decidió plantear a esta
Procuraduría una consulta relacionada con los requisitos para ocupar el puesto de
Director y de Director General Adjunto del ICD, concretamente,
con el requisito de contar con “experiencia amplia y probada en el campo relacionado
con las drogas”. Nos consulta si
existe un mecanismo o pauta exegética para dar contenido a un concepto jurídico
indeterminado a la hora de su aplicación para el ejercicio de una competencia
Esta Procuraduría, mediante su
dictamen PGR-C-266-2024 del 18 de noviembre del 2024, suscrito por el
procurador Julio César Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones:
1.- El requisito
de contar con “experiencia amplia y probada en el campo relacionado con las
drogas” para ocupar el puesto de director y de director general adjunto del
Instituto Costarricense sobre Drogas, constituye uno de los llamados “conceptos
jurídicos indeterminados”, cuya delimitación debe hacerla la Administración
activa en cada caso concreto.
2.- A pesar de la
flexibilidad que supone la existencia de un concepto jurídico indeterminado, no
es posible admitir que cualquier decisión administrativa que se adopte dentro
de sus límites será necesariamente válida, pues dentro de esa flexibilidad, el
operador jurídico está obligado a buscar aquella que mejor se adapte a la
finalidad que persigue la norma. Por
ello, en estos casos es particularmente necesario dejar constancia del
fundamento y del razonamiento utilizado para adoptar la decisión respectiva.
3.- Para dar
contenido a un concepto jurídico indeterminado debe tomarse en cuenta que el
ordenamiento jurídico, en general, debe ser interpretado según el sentido
propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes
históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que ha de ser
aplicado, atendiendo fundamentalmente su espíritu y finalidad, pues así lo
ordena el artículo 10 del Código Civil.
4.- Por su parte, el artículo 10 de la Ley
General de la Administración Pública dispone que el ordenamiento jurídico
administrativo debe interpretarse de la forma que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas
conexas y la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a que se refiere.
5.- Otra pauta a seguir para interpretar normas
del ordenamiento jurídico administrativo es la de respetar las reglas unívocas de
la ciencia y de la técnica y los principios elementales de justicia lógica y conveniencia,
según lo dispuesto en el artículo 16 y 158.4 de la Ley General de la
Administración Pública, requisito que se encuentra ligado con el respeto a los
principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.