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Dictamen : 265 - del 18/11/2024
18 de noviembre de 2024
PGR-C-265-2024
Señora
María del Rocío Céspedes Brenes
Gerente General
Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago (JASEC)
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio GG-920-2024 del
18 de octubre del 2024, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por
la Junta Directiva de JASEC en su sesión ordinaria 068-2024 del 3 de octubre
último, en el sentido de plantear una consulta a esta Procuraduría en relación
con los efectos de nuestros dictámenes.
I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO
LEGAL
La consulta que se nos
formula está relacionada con nuestro dictamen PGR-C-088-2024 del 20 de mayo del
2024. En ese pronunciamiento, esta
Procuraduría arribó a la conclusión de que JASEC es una empresa pública
municipal, creada por ley, y estructurada bajo la forma de un ente público no
estatal. Y que al tratarse de una empresa
pública municipal y no de una empresa pública del Estado (ente público mayor)
no le es aplicable el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
Nos indica que desde la entrada en vigencia de la ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas (n.° 9635 del 3 de diciembre
del 2018) y hasta la notificación del dictamen PGR-C-088-2024 citado, JASEC procedió con la aplicación de dicha ley, por lo que
ahora no tienen claro “… si la conclusión contemplada en el criterio emitido
tiene retroactividad o no en cuanto a su aplicación, a partir de la entrada en
vigencia de la Ley 9635.”.
A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal de JASEC,
emitido mediante el oficio GG-AJ-JASR-131-2024 del 9 de octubre de 2024,
suscrito por el Lic. Juan Antonio Solano Ramírez. Ese estudio sostiene que los
criterios de la Procuraduría no tienen efecto retroactivo, por lo que rigen
hacia futuro.
II.-
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
De los documentos que se nos remitieron con la gestión que nos ocupa es
posible advertir que el objetivo de la consulta es definir si a los
trabajadores y extrabajadores de JASEC debe reconocérseles diferencias
salariales (y de otros tipos) con motivo de la emisión de nuestro dictamen PGR-C-088-2024. Es por ello que debemos señalar, desde ya,
que esta Procuraduría no puede pronunciarse sobre casos concretos, ni emitir
criterio sobre reclamos administrativos pendientes de resolución.
Con respecto a ese tema hemos indicado que, en
virtud del efecto vinculante de nuestros dictámenes, a esta Procuraduría “... no le corresponde entrar a pronunciarse
sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los
distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La
función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la
función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de
la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento
jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría
desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración,
resolviendo los casos concretos.” (Dictamen C-294-2005
del 17 de agosto del 2005, reiterado, entre muchos otros, en el PGR-C-188-2023
del 10 de octubre del 2023 y en el PGR-C-097-2024 del 29 de mayo del 2024).
Partiendo
de lo anterior, debemos indicar que, si bien nos pronunciaremos en torno a los
efectos de nuestros dictámenes, lo haremos de manera general, para orientar la
toma de decisiones por parte de la Administración. Ello implica que serán las autoridades de
JASEC las que deberán definir la procedencia o no de realizar los reajustes
salariales, o de cualquier otro tipo, que resulten pertinentes.
III.- SOBRE EL EFECTO
DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La
función asesora de la Procuraduría General de la República encuentra su
fundamento en lo dispuesto en el artículo 3, inciso b), de su Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), según el cual,
corresponde a este órgano asesor dar los informes, dictámenes,
pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le
soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos
y las empresas estatales. Esa misma norma establece que la Procuraduría podrá,
de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.
Precisamente, en
el ejercicio de nuestra función asesora, hemos indicado que nuestros dictámenes
no crean,
modifican, ni extinguen situaciones jurídicas, sino que se limitan a
interpretar las normas y principios preexistentes, mediante los cuales se han
creado, modificado o extinguido esas relaciones; y que, en virtud de esa
situación, nuestros dictámenes tienen efectos declarativos y no constitutivos.
(Dictamen C-208-2004 del 25 de junio del 2004, reiterado en el C-033-2006 del 3
de febrero del 2006 y en el C-113-2006 del 16 de marzo del 2006).
Partiendo de lo anterior, por
regla general, el efecto de nuestros dictámenes aplica a partir de la vigencia
de las normas que interpretan. En esa
línea, hemos indicado lo siguiente:
“… el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula
una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique
de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga
el órgano consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma
jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza
en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico,
y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el
dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden
jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictamen
C-233-2003 op. cit.).
Tratándose
entonces de pronunciamientos meramente declarativos, esto es, de aquellos que
fijan el verdadero sentido y alcance de una disposición normativa, es lógico
pensar que, como actos interpretativos que constituyen jurisprudencia
administrativa, éstos formen un todo obligatorio con la norma interpretada
(arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la Ley General de la Administración
Pública), por lo que sus efectos se retrotraen, por lo general, a la época
pretérita de la promulgación de aquella; esto especialmente cuando aquella
norma cumpla con un criterio de “suficiencia”, o sea, cuando sus disposiciones
sean suficientes por sí mismas para ser aplicadas directamente (Pronunciamiento
OJ-012-2007 de 20 de febrero de 2007).” (Dictamen C-229-2018 del 12 de setiembre del
2018).
Es claro entonces que si
una norma genera un derecho y ese derecho no ha sido reconocido por la
Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la existencia del
derecho aplica a partir del momento en que la norma interpretada entró en
vigencia y no a partir de la fecha del dictamen. Del mismo modo, si una norma restrictiva de
derechos fue aplicada indebidamente y esa aplicación indebida no ha sido
reconocida por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la
aplicación indebida de la norma surtiría sus efectos a partir del momento en
que ocurrió la aplicación indebida y no a partir de la fecha del dictamen.
Es
de advertir, en todo caso, que esa regla general, ampliamente reconocida en
nuestra jurisprudencia administrativa, acepta excepciones para el caso de que
el dictamen emitido por esta Procuraduría tenga como objeto reconsiderar de
oficio, o a instancia del consultante, un criterio anterior. En ese supuesto, se ha admitido que el efecto
del pronunciamiento sea hacia futuro (dictamen C-229-2018 citado, reiterado en
el C-285-2022 del 19 de diciembre del 2022); salvo que el
cambio de criterio obedezca a un giro en la jurisprudencia judicial que rige el
punto, o cuando la existencia del derecho no dependa de un criterio de la
Procuraduría, de manera que ésta no pueda limitar su percepción. Sobre dichas salvedades hemos indicado lo
siguiente:
“… pueden haber
supuestos específicos en los que la solución de eficacia “ex nunc” [desde ahora
y hacia futuro] aludida, deviene inaplicable. Por ejemplo, cuando el aparente
cambio de criterio en realidad proviene de jurisprudencia judicial consolidada
y no propiamente del razonamiento jurídico contenido en nuestro dictamen. De
modo que no es el dictamen de la Procuraduría General el que crea ese Derecho,
ni provoca el cambio en la interpretación de aquél, sino que se limita a
interpretarlo de cierta manera, por obligado sometimiento al criterio judicial
último, reiterado y consolidado ‒arts. artículos 9 del Código Civil,
7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial‒, y por ende, tampoco puede hablarse de un cambio en
nuestra jurisprudencia administrativa. Y en todo caso, porque al final de
cuentas no se causa en realidad un problema de inseguridad jurídica (Dictámenes
C-367-2003 op. cit.). Otro supuesto es cuando la
existencia de un derecho no depende ni proviene de un criterio de la
Procuraduría General y ésta no puede limitar su percepción. La sola
circunstancia de que un dictamen haya considerado que no procedía su
reconocimiento no puede tener efecto de privar de dicho reconocimiento a sus
titulares. Por consiguiente, si se hubiera dejado de pagar como consecuencia de
un dictamen, el cual ha sido reconsiderado para ajustar estrictamente la
interpretación jurídica a la finalidad de la Ley, lo procedente es que la
Administración proceda a enmendar la situación, con el reconocimiento
retroactivo que proceda (Dictamen C-115-2007 de 12 de abril de 2007).” (Dictamen
C-072-2021 del 11 de marzo del 2021).
Volviendo
al tema puntual en consulta, debemos indicar que el dictamen PGR-C-088-2024
no reconsidera pronunciamiento alguno de esta Procuraduría. Por el contrario, ratifica una línea
jurisprudencial consolidada en el sentido de que el Título III de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, mediante el cual se adicionaron los
Capítulos III y siguientes a la Ley de Salarios de la Administración Pública,
solo es aplicable a las empresas públicas del Estado (ente público
mayor) y no a las empresas públicas de otros entes públicos.
Así lo indicamos en el
dictamen C-314-2019 del 24 de octubre del 2019, en el cual se examinó la
situación de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, S. A.; en el C-158-2020 del 30 de abril del 2020, en el
cual se analizó la situación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia
S.A.; en el C-402-2020 del 15 de octubre del 2020, en el cual se analizó la
situación de Radiográfica Costarricense S.A.; y, recientemente, en el
PGR-C-248-2024 del 28 de octubre del 2024, en el que se analizó la situación de
las empresas públicas del Banco Nacional.
Por lo anterior, el dictamen PGR-C-088-2024
se rige por la regla general que atribuye naturaleza declarativa a nuestros
pronunciamientos y que establece que sus efectos se producen desde la fecha en
que entraron en vigencia las normas que interpreta.
IV.-
CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes
conclusiones:
1.- Los dictámenes de la Procuraduría General de la República no crean, modifican, ni
extinguen situaciones jurídicas, sino que se limitan a interpretar las normas y
principios preexistentes, mediante los cuales se han creado, modificado o
extinguido esas relaciones. En virtud de
esa situación, nuestros dictámenes, por regla general, tienen efectos
declarativos y no constitutivos, los cuales aplican a partir de la vigencia de
las normas que interpretan.
2.- Si
una norma genera un derecho y ese derecho no ha sido reconocido por la
Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la existencia del
derecho aplica a partir del momento en que la norma interpretada entró en
vigencia y no a partir de la fecha del dictamen. Del mismo modo, si una norma restrictiva de
derechos fue aplicada indebidamente y esa aplicación indebida no ha sido
reconocida por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que declara la
aplicación indebida de la norma surtiría sus efectos a partir del momento en
que ocurrió la aplicación indebida y no a partir de la fecha del dictamen.
3.-
El dictamen PGR-C-088-2024
se rige por la regla general que atribuye naturaleza declarativa a nuestros
pronunciamientos y que establece que sus efectos se producen desde la fecha en que
entraron en vigencia las normas que interpreta.
Cordialmente,
Julio César
Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-265-2024
JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE
CARTAGO (JASEC). LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO. LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS
FINANZAS PÚBLICAS. EFECTOS DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La Junta Directiva de JASEC nos plantea una consulta
en relación con los efectos del dictamen PGR-C-088-2024 del 20 de mayo del
2024. Señalan que no tienen claro “… si la
conclusión contemplada en el criterio emitido tiene retroactividad o no en
cuanto a su aplicación, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 9635.”.
Esta Procuraduría, mediante su dictamen PGR-C-265-2024
del 18 de noviembre del 2024, suscrito por el procurador Julio César
Mesén Montoya, arribó a las siguientes conclusiones:
1.- Los dictámenes de la Procuraduría General de la República no
crean, modifican, ni extinguen situaciones jurídicas, sino que se limitan a
interpretar las normas y principios preexistentes, mediante los cuales se han
creado, modificado o extinguido esas relaciones. En virtud de esa situación, nuestros
dictámenes, por regla general, tienen efectos declarativos y no constitutivos,
los cuales aplican a partir de la vigencia de las normas que interpretan.
2.- Si una norma genera un derecho y ese
derecho no ha sido reconocido por la Administración, el dictamen de la Procuraduría
que declara la existencia del derecho aplica a partir del momento en que la
norma interpretada entró en vigencia y no a partir de la fecha del
dictamen. Del mismo modo, si una norma
restrictiva de derechos fue aplicada indebidamente y esa aplicación indebida no
ha sido reconocida por la Administración, el dictamen de la Procuraduría que
declara la aplicación indebida de la norma surtiría sus efectos a partir del
momento en que ocurrió la aplicación indebida y no a partir de la fecha del
dictamen.
3.- El dictamen PGR-C-088-2024 se rige por la regla
general que atribuye naturaleza declarativa a nuestros pronunciamientos y que
establece que sus efectos se producen desde la fecha en que entraron en
vigencia las normas que interpreta.