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Opinión Jurídica : 068 - del 03/06/2024
03 de junio 2024
PGR-OJ-068-2024
Señora
Ericka Ugalde
Camacho
Jefa de Área, Comisiones Legislativas
III
Asamblea Legislativa
Estimada
señora
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta al oficio AL-CPEMUN-0139-2024 de 20 de
febrero de 2024 y rindo la opinión jurídica requerida sobre el proyecto de Ley N.° 24.080 “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO Y PROMOCIÓN DE
MANCOMUNIDADES MUNICIPALES” actualmente en conocimiento de la Comisión
Permanente Especial de Asuntos Municipales. La Opinión Jurídica queda rendida
en los siguientes términos:
A) EN ORDEN AL
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN DE GOBIERNO LOCAL. UN PROYECTO DE LEY QUE
TRANSFORMARÍA LA FUNCIÓN QUE DESEMPEÑAN LAS FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES
MUNICIPALES. POSIBLES VISOS DE INCONSTITUCIONALIDAD.
El artículo 169 constitucional establece que la
administración de los intereses y servicios locales está a cargo de un gobierno
municipal. La Constitución Política ha creado un régimen municipal para la
gestión de los intereses y servicios locales. En su sentencia N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999,
la Sala Constitucional ha señalado que el régimen municipal tiene un contenido
esencial definido por los siguientes rasgos:
a) Existencia de
una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios locales;
b) Constitución
de una población fincada en lazos de vecindad,
c) Institución
de un gobierno municipal integrado por dos órganos diferenciados, sea un órgano
deliberante y uno ejecutivo que es unipersonal;
d) Garantía
corporativa de la autonomía de la institución municipal;
e) Competencia
definida por lo local.
Se transcribe, en lo conducente, el voto N.°
5445-1999:
“De esta
enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal,
resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la
existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y
servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de
vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno
formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y
relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución;
garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su
administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya
"interés y servicio local".
No obstante que la Constitución establece un contenido
esencial para el régimen municipal, la misma Ley Fundamental ha otorgado una
discrecionalidad a la Asamblea Legislativa para determinar el número de
cantones y municipalidades que deben existir en el país.
El artículo 168 constitucional prescribe que
corresponde a la Ley establecer la división territorial administrativa de la
República. La misma norma constitucional, parte in fine, dispone que la
creación de nuevos cantones requiera ser aprobada por la Asamblea Legislativa
mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. Asimismo, la Ley Fundamental ha
establecido que la creación de nuevos cantones requiera de una mayoría
calificada de dos tercios del total de diputados que conforman la Asamblea
Legislativa.
La Constitución crea una reserva de Ley en materia
división administrativa del territorio y otorga a la Asamblea Legislativa una
competencia exclusiva para la creación de cantones. El ordenamiento jurídico
reconoce un margen de discrecionalidad a la Asamblea Legislativa en el diseño
del mapa cantonal de Costa Rica. Al respecto, conviene citar el voto
constitucional N° 2009-1995 de las 10:30 horas del 21
de abril de 1995:
“El artículo
168 de la Constitución Política, en lo que interesa, señala que para los
efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en
provincias, cantones y distritos; la creación de nuevos cantones requiere ser
aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios
del total de sus miembros. Ninguna otra disposición contiene la Constitución
Política sobre la creación de nuevos cantones. Como es principio general del
Derecho de la Constitución que toda jurisdicción territorial existente al
momento de surgir la norma suprema que la reconoce y la eleva a la categoría de
institución descentralizada con rango constitucional, en este caso, los
cantones, adquiere el derecho a su existencia plena e identidad, a su autonomía
otorgada por norma de igual rango (art. 170 id.), a mantener su integridad y su
condición de descentralización administrativa (esto último no implica, desde
luego, que se trate de una forma de Estado o de gobierno que excluye toda otra
forma de administración política, porque como toda descentralización, deja
intacto el poder constituyente e incluso la potestad legislativa del Estado),
la conclusión jurídico-constitucional necesaria nos lleva a determinar que
corresponde al Poder Legislativo desarrollar o no la competencia contenida en
el artículo 168 de la Constitución Política para la creación de cantones,
estableciendo los requisitos y formalidades que le den contenido razonable y
proporcionado a los principios que la propia norma superior haya concebido y en
todo caso, a los complementarios que, sin estar en la norma originaria, sean
apropiados para hacer posible el ejercicio de la competencia”
La discrecionalidad legislativa en el diseño de la
división territorial administrativa no es absoluta. En virtud de su poder de autoregulación, la Asamblea Legislativa ha limitado su
potestad de crear nuevos cantones sometiéndola a un procedimiento legal. La Ley
N.°4366 de 5 de agosto de 1969 regula ese procedimiento legal. El objetivo de
este procedimiento legal es informar con los estudios técnicos necesarios para
determinar la necesidad de crear nuevos cantones. Se transcribe lo dicho en el
voto constitucional N:° 5801-2002 de las 17:30 horas
del 12 de junio de 2002:
“VI ).- LEY
SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA BIS.- Dicho lo anterior, a juicio de
la Sala no se puede crear un nuevo cantón, sin cumplir el procedimiento
administrativo contenido en el Ley No. 4366, amén de que del examen del
expediente se desprenden serios incumplimientos formales, que conducen todos a
que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa sea sustituida por
organismos y dependencias públicas o viciada por omisión de requisitos
esenciales, lo tramitado resulta en violación del procedimiento legislativo y
en consecuencia, contrario a la misma Constitución Política.”
La Constitución, específicamente el artículo 168,
faculta la creación de distribuciones especiales en materia territorio.
Establece, sin embargo, una reserva de Ley en la materia. Se transcribe, el
voto constitucional N.° 4588-1997 de las 15:48 horas
del 5 de agosto de 1997:
“La situación
del Decreto cuestionado se agrava con el hecho de que la Constitución haya
establecido la reserva legal para casos en que sean necesarias distribuciones
especiales. La reserva legal impide que se puedan reglamentar materias que la
Constitución atribuye a la ley formal. En este caso la propia Constitución
distribuye el territorio nacional para efectos de la Administración Pública, lo
que proporciona un esquema general que puede ser complementado por ley y
reglamento, o puede ser totalmente regulado por ley tratándose se
distribuciones especiales, y en este caso el reglamento también puede
complementar ese esquema; lo que el reglamento no puede hacer por sí, sin
infringir el principio de reserva legal, es establecer un sistema diferente del
que determina la Constitución o la ley. En consecuencia, el Decreto Ejecutivo
No.21169-MEP de 17 de marzo de 1992 es inconstitucional porque excede los
límites de la potestad reglamentaria, específicamente el principio de reserva
legal. Esta declaratoria de inconstitucionalidad anula el Decreto impugnado del
ordenamiento, pero no tiene la virtud de producir la vigencia del Decreto
anterior No.15221-E de 8 de febrero de 1984 y sus reformas, ya que, como se
señaló en el primer considerando, mientras se tramitaba la presente acción de
inconstitucionalidad, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto No.23490-MEP de 11
de julio de 1994, el cual se encuentra actualmente vigente y organiza la
estructura del Ministerio de Educación Pública con base en las Direcciones
Provinciales de Educación, restableciendo a la provincia como unidad
representativa de la estructura operativa de la Institución.”
En definitiva, la Constitución ha reservado a favor de
la Asamblea Legislativa, una competencia para el diseño del mapa cantonal de
Costa Rica y para la creación de distribuciones especiales. Sin embargo, el
artículo 172 constitucional habilita la posibilidad de que las municipalidades
puedan constituir Concejos Municipales de Distrito, para casos calificados, en
que la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón
así lo exija. La Constitución prevé que estos Concejos Municipales de Distrito
sean órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional
propia
De acuerdo con el voto constitucional, N.20799-2018 de
las 12:10 horas del 12 de diciembre de 2018, los Concejos Municipales de
Distrito son órganos desconcentrados de las municipalidades con personalidad
jurídica instrumental. Su finalidad es facilitar la gestión de los intereses
locales en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de
comunicación con la cabecera del cantón.
El Legislador costarricense ha creado, desde 1848, 84
cantones, todos con su respectivo gobierno municipal. Hasta el año 2018, el
último cantón creado había sido el de Garabito, Ley N.°
6512 de 1 de 1980. A partir del año 2018 el Legislador ha creado 3 cantones
nuevos: El cantón de Río Cuarto – Ley N.° 9440 de 20
de mayo de 2017- ; el cantón de Puerto Jiménez,- N.° 10195 de 7 de marzo de 2022- y el cantón de Monteverde – Ley N.° 10019 de 29 de setiembre de 2021.
Asimismo, las municipalidades han creado 7 Concejos
Municipales de Distrito que son; Peñas Blancas de San Ramón, Tucurrique de Jiménez, Cervantes de Alvarado, Colorado de
Abangares, Lepanto, Paquera y Cóbano de Puntarenas.
A pesar de que el territorio nacional es pequeño, el
mapa cantonal de Costa Rica tiene un diseño complejo que se ha caracterizado
por producir una desigualdad presupuestaria entre municipalidades y una
desigualdad aguda en los indicadores de desarrollo de los respectivos cantones.
(Ver: https://www.unacomunica.una.ac.cr/index.php/setiembre-2023/4818-por-una-mayor-consolidacion-de-los-gobiernos-locales)
No obstante la ya grave complejidad del mapa cantonal,
en la corriente legislativa, sin embargo, existen múltiples proyectos de Ley
cuyo propósito es, a pesar de todo, crear nuevos cantones, a saber, los
proyectos de Ley N.° 22874 y N.°
24.153 crearían el Cantón de Ojo de Agua; el proyecto N.°
24062 crearía el cantón de Cervantes; el proyecto de Ley N.°
23416 crearía el cantón de Tucurrique; el proyecto de
Ley N.° 23406 crearía el cantón de Peñas Blancas; el
proyecto de Ley 23403 crearía el cantón de Jicaral; el proyecto de Ley N.° 23019 crearía el cantón de Cóbano;
el proyecto de Ley N.° 23055 crearía el cantón de
Paquera; y el proyecto de Ley N.° 22643 crearía el
cantón de Colorado.
En la exposición de motivos del proyecto de Ley que
nos ocupa, N.° 24080, se reconoce la complejidad y
asimetría del actual diseño institucional cantonal. Se hace referencia a la
fragmentación excesiva del territorio nacional y se indica que el actual mapa
cantonal no responde a criterios técnicos de ordenamiento territorial. De
acuerdo, con la exposición de motivos, el diseño institucional actual deriva en
ineficiencias que obstaculizan la gestión adecuada de los intereses locales.
Sin embargo, no obstante lo que se dice en la
exposición de motivos, el proyecto de Ley se circunscribe a hacer una propuesta
de regulación de los colaboración y cooperación intermunicipal.
El ordenamiento jurídico ha creado instrumentos para
mejorar la gobernabilidad local a través de institutos jurídicos de
colaboración y cooperación intermunicipal.
La Constitución admite la posibilidad de que la Ley
faculte a las municipalidades a constituir federaciones y confederaciones
municipales, que son entes públicos de naturaleza asociativa y de segundo
grado. Se transcribe el voto constitucional N.°
8461-2003 de las 15:38 horas del 12 de agosto de 2003:
“Las ligas,
federaciones y confederaciones de Municipalidades tienen una larga trayectoria
en nuestro país. En efecto, mediante la Ley No. 4176 del 5 de agosto de 1968 se
aprobó el funcionamiento de la Unión de Municipalidades de Guanacaste y se le
reconoció plena personalidad y capacidad jurídicas. De su parte, la Ley No.
5119 del 20 de noviembre de 1972 le reconoció, en su artículo 1°, personalidad
jurídica y capacidad legal a la Liga de Municipalidades de la Provincia de
Cartago, siendo que en su artículo 3°, señaló que "Las disposiciones del
artículo 1° se aplicarán, en lo conducente a las uniones nacionales, provincias
o regionales de municipalidades que se establezcan en el futuro…". Como
consecuencia de lo establecido en el numeral 3° de la Ley No. 5119, mediante la
Ley No. 6890 del 14 de septiembre de 1983 se le adicionó el párrafo 2° al
artículo 16 del Código Municipal de 1970 (Ley No.4574 del 4 de mayo de 1970),
el cual dispuso lo siguiente: "Las municipalidades que tengan intereses
comunes quedan facultadas al tenor de la ley No. 5119 del 20 de noviembre de
1972, para formar ligas y confederaciones de ligas, cuyos estatutos deberán ser
aprobados por la Contraloría General de la República”. Finalmente, el Código
Municipal de 1998, que no derogó la ley No. 5119, en su artículo 10 preceptuó
que "Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y
confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben
las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración
y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser
aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los
términos del convenio y el nombramiento de sus representantes". El numeral
13, inciso g), del Código Municipal estatuye que es atribución del Concejo
Municipal "…nombrar a los representantes de la
municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera".
Como se ve, las ligas, federaciones o confederaciones son entes públicos de
segundo grado de base asociativa cuya personalidad y capacidad les fue otorgada
de forma genérica y prospectiva -para cualquiera que surja en el futuro- por la
ley No. 5119. Son entes de segundo grado en cuanto están conformados, a su vez,
por entes públicos territoriales –“
La finalidad de las federaciones y confederaciones
municipales es promover la colaboración y cooperación intermunicipal para
mejorar la gobernabilidad local de los intereses comunes. En la sentencia
recién citada, también se acota que las federaciones municipales son ”entes de segundo grado en cuanto
están conformados, a su vez, por entes públicos territoriales -Municipalidades-
que han optado, voluntariamente, por asociarse para atender ciertos intereses
comunes y, por lo general, de carácter regional.”
El proyecto de Ley N.° 24080
pretende renovar el marco jurídico que regula las federaciones y
confederaciones municipales. Su finalidad es mejorar los mecanismos de
cooperación y coordinación intermunicipal, que superen los límites cantonales y
faciliten la planificación estratégica, operativa y presupuestaria, con un
enfoque territorial más amplio.
No obstante que el proyecto de Ley, en su exposición
de motivos, indique que debe atenderse el diseño institucional del mapa
cantonal porque es el que produce la fragmentación, desigualdad e inadecuada
gestión de los intereses locales; la iniciativa se circunscribe a proponer una
renovación del régimen jurídico de las federaciones y confederaciones
municipales para fortalecer las relaciones de cooperación y coordinación
intermunicipal.
El proyecto de Ley, por consecuencia, y pese a su
exposición de motivos, tiene un alcance circunscrito a la reforma del régimen
jurídico de las federaciones y confederaciones municipales. Es un alcance,
pues, limitado. Se trata, en esencia, de
una reforma que gira en torno a tres ejes principales: i)
Una autorización para transferir competencias municipales a favor de las
federaciones y confederaciones municipales, ii) Una autorización para que las federaciones
y confederaciones municipales puedan crear empresas públicas y iii) Una competencia de las federaciones y confederaciones
municipales para adquirir crédito.
i)
Una autorización para transferir competencias
municipales a favor de las federaciones y confederaciones municipales.
El Código Municipal, actualmente, prevé que las
municipalidades puedan integrarse en Federaciones y Confederaciones. Así lo
prevé el artículo 10 del Código Municipal. Estas Federaciones y Confederaciones
pretenden facilitar y posibilitar el cumplimiento de los objetivos municipales
y lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones, así como para prestar
servicios y construir obras regionales o nacionales.
El Código Municipal, actualmente, no autoriza, sin
embargo, a las Municipalidades para transferir competencias a las Federaciones
o Confederaciones municipales. Tampoco la Constitución lo autoriza.
En el orden jurídico constitucional vigente, las
Federaciones y Confederaciones municipales desempeñan una función subsidiaria
en relación con la actividad municipal. Las Federaciones y Confederaciones
prestan servicios que coadyuvan a la función municipal. Realizan actividades y
desarrollan programas concertados para mejorar las condiciones técnicas,
administrativas y financieras de las municipalidades integrantes.
En la sentencia constitucional N.°
14623-2011 de las 15:49 horas del 26 de octubre de 2011, se ha señalado que “ni
las federaciones o confederaciones, ni la Unión de Gobiernos Locales, se
asimilan a los gobiernos municipales propiamente dichos, porque la autonomía es
un atributo propio del ente municipal y la administración de los intereses y
servicios locales está a cargo del gobierno municipal, que es un cuerpo
deliberante integrado por los regidores municipales y el alcalde.”
Ni las Federaciones o Confederaciones municipales se
asimilan a los gobiernos locales. Las Federaciones o Confederaciones no pueden
sustituir a las municipalidades en el ejercicio del gobierno local.
La función de las federaciones y confederaciones es
subsidiaria. El ordenamiento jurídico vigente no autoriza a las municipalidades
para que transfieran competencias a las Federaciones, tampoco a las
Confederaciones municipales.
El proyecto de Ley N.°
24080, sin embargo, pretender habilitar la transferencia de competencias
municipales hacia las federaciones y confederaciones municipales.
El acuerdo asociativo, debidamente ratificado, por los
concejos municipales de los gobiernos locales integrantes de la Federación
municipal, sería el instrumento o acto delegante – artículos 10 y 11 del
proyecto de Ley-. En el acuerdo asociativo quedarían delimitadas y determinadas
las competencias delegadas por las municipalidades a favor de la Federación o
Confederación municipal. Una vez transferidas las competencias, éstas serían
ejercidas por la Federación municipal de conformidad con un plan mancomunado.
Las municipalidades retendrían la titularidad de las
competencias delegadas. Su ejercicio sería mancomunado a través de la
Federación o Confederación Municipal. Sin embargo, la transferencia de las
competencias sería irrevocable. De conformidad con lo dispone el proyecto de
Ley, las municipalidades carecerían de la posibilidad de revocar la
transferencia una vez ratificado el acuerdo asociativo y constituida la
entidad. El proyecto de Ley solamente permitiría la separación de la
municipalidad del ente o la disolución de la Federación o Conferencia como
medios para que los gobiernos legales recuperen el ejercicio de las
competencias delegadas.
La iniciativa de Ley modificaría la función
subsidiaria que actualmente desempeñan las Federaciones y Confederaciones
municipales y les otorgaría un rol supramunicipal. Serían entidades locales
superiores. El proyecto de Ley, en su artículo 2, expresamente establecería que
estos entes serían “entes jurídicos asociativos, independiente, de carácter
público, supramunicipal, con personalidad y capacidad jurídica propia, que
surge del acuerdo de dos (2) o más municipalidades, colindantes o no. “
La iniciativa de Ley pretende que, a través de la
transferencia de competencias, las Federaciones y Confederaciones puedan sustituir
al gobierno local en el ejercicio de importantes funciones municipales.
El proyecto de Ley pretende habilitar la posibilidad
de transferir competencias esenciales del gobierno local. El artículo 7 de la
iniciativa permitiría transferir a las Federaciones y Confederaciones; las
siguientes competencias: gestión de residuos, gestión de acueductos y
tratamiento de aguas, gestión de parques y zonas verdes, gestión de
alcantarillado, gestión territorial, planificación y mantenimiento de
infraestructura vial, seguridad comunitaria y planificación de infraestructura
para el transporte remunerado de personas.
De acuerdo con la iniciativa, las Federaciones y
Confederaciones sustituirían a las municipalidades en el ejercicio de
importantes competencias locales. Esto vulneraría lo establecido en el artículo
169 constitucional, norma que establece que la administración de los intereses
y servicios locales está a cargo de un gobierno municipal.
La Constitución establece que el gobierno local está
cargo de un órgano colegiado deliberante y un alcalde. Ambos órganos son de
elección popular. Los eligen los munícipes del respectivo cantón. El principio
democrático informa el gobierno local. El Concejo Municipal, órgano
deliberante, es el órgano superior supremo de la respectiva municipalidad y
además ejerce un control democrático sobre la ejecución de las funciones
locales. Los munícipes ejercen un control sobre el Concejo Municipal y el Alcalde, a través de los procesos de elección popular y a
través del plebiscito revocatorio previsto en el artículo 19 del Código
Municipal.
Según el esquema planteado por el proyecto de Ley, a
pesar de que las municipalidades integrarían las Federaciones y Confederaciones
municipales, éstas serían entes supramunicipales ajenas al control democrático
que ejercen los Concejos Municipales y los munícipes a través de los procesos
electorales y plebiscitarios. La iniciativa debilitaría sustancialmente el
control democrático sobre la administración de los intereses y servicios
locales.
Las Municipalidades no podrían revocar la
transferencia de competencias. Solamente pueden recuperar el ejercicio de las
competencias a través de la disolución de la Federación; proceso por demás
agravado, y la separación, proceso también agravado. El control democrático
sobre los intereses y servicios locales sería debilitado seriamente en
vulneración del artículo 169 constitucional.
Por
la transcendencia que el gobierno municipal tiene en la institucionalidad
constitucional; y por el debilitamiento que la transferencia de competencias
locales a las Federaciones implicaría para el régimen municipal; se debe acotar
que, una buena técnica legislativa recomienda, en caso de que el proyecto sea
dictaminado favorablemente y sea, a su vez aprobado en primer debate, valorar
la oportunidad y conveniencia de hacer la consulta facultativa de
constitucionalidad, ante la Sala Constitucional. Consulta que está prevista en
los artículos 96 y 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación
con los numerales 143 y 145 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
ii)
Una autorización para que las federaciones y
confederaciones municipales puedan crear empresas públicas.
De acuerdo con el proyecto de Ley, las Federaciones o
Confederaciones municipales pueden ser temporales o permanentes, según los
fines para los que sea creada. Así se prevé en el artículo 3 del proyecto de
Ley.
Estos entes supramunicipales, sin embargo, podrían
crear empresas públicas.
El artículo 32 de la iniciativa de Ley reformaría el
artículo 4 de la Ley N.° 9720 de 8 de agosto de 2019
para establecer que las Federaciones o Confederaciones municipales pueden
constituir Sociedades Públicas de Economía Mixta. Para tal propósito se
requeriría el acuerdo unánime de la Junta Directiva de la Federación y Confederación.
No se prevé que la constitución de una Sociedad Pública de Economía Mixta, por
parte de una Federación o Confederación Municipal, requiera la aprobación o
ratificación por parte de los Concejos Municipales de los gobiernos locales
integrantes del ente asociativo.
La constitución de Sociedades Públicas de Economía
Mixta facultaría a las Federaciones y Confederaciones municipales a realizar
actividades mercantiles para intervenir en la economía local o regional.
Extraña que a pesar de la trascendencia económica que reviste la creación de
una Sociedad Pública de Economía Mixta, el proyecto de Ley no prevea un
instrumento para que las municipalidades puedan ratificar o no el acuerdo de la
Junta Directiva de la Federación Municipal creadora de la Empresa. Esta omisión
debilita el control democrático que puedan ejercer las municipalidades sobre
los entes que crean.
La facultad que el proyecto de Ley otorgaría a las
Federaciones y Confederaciones Municipales para constituir Sociedades Públicas
de Economía Mixta también modificaría la función de aquellos entes,
otorgándoles un rol en la economía mixta.
iii)
Una competencia de las federaciones y
confederaciones municipales para adquirir crédito.
El proyecto de Ley atribuiría a las Federaciones y
Confederaciones municipalidades una capacidad de contraer créditos. El artículo
3 de la iniciativa establece, de forma expresa, que tendrían capacidad de
endeudamiento. Las operaciones de crédito se contemplan como una fuente de
financiamiento de las Federaciones y Confederaciones municipales. Así se prevé
en el artículo 24 de la iniciativa de Ley.
Actualmente, el Código Municipal reconoce a los entes
asociativos municipales, sea Federaciones y Confederaciones, una facultad para
adquirir créditos. De acuerdo con el
artículo 95 del Código Municipal, parte in fine, “Los préstamos de
asociaciones municipales requerirán aprobación de todas las municipalidades
participantes.”
La facultad de las Federaciones y Confederaciones
municipales para contraer créditos está supeditada, actualmente, a la
aprobación de las municipales que las integran. Las municipalidades, a través
de sus órganos deliberantes, retienen un control sobre los créditos de las
Federaciones y Confederaciones.
La eventual aprobación del proyecto de Ley, otorgaría
a las Federaciones y Confederaciones una competencia para adquirir créditos de
forma autónoma. Correspondería a la Junta Directiva del ente acordar el crédito
y en los casos que se requiere, específicamente en relación con la emisión de
bonos, con la aprobación de la Superintendencia General de Valores. Esto según
el artículo 8 del proyecto de Ley.
A pesar de que la iniciativa de Ley otorgaría una
facultad autónoma de las Federaciones para endeudarse, sin el control de las
municipalidades integrantes; la iniciativa, sin embargo, establecería, en el mismo artículo 8, que
“La garantía de las deudas contraídas por este medio recaerá en las
municipalidades participantes de la mancomunidad.”
El proyecto de Ley establecería una garantía legal de
los créditos adquiridos por las Federaciones municipales. Las municipalidades
serían los garantes. Esta garantía legal violentaría, de un lado, la
personalidad jurídica de las municipalidades. Se trata de una garantía ex lege
que se impone a las municipalidades sin que exista un acuerdo municipal previo.
Además, violentaría el régimen de autonomía municipal. La autonomía garantizada
por el numeral 170 constitucional protege la facultad de las municipalidades
para la adopción de las decisiones fundamentales del gobierno local. El
otorgamiento de garantías es una decisión fundamental de cualquier
administración pública. La imposición de una garantía legal de las
municipalidades a favor de entes asociativos podría violentar la autonomía
municipal.
En
definitiva, el proyecto de Ley propone una reforma del régimen legal de las
Federaciones y Confederaciones municipales. Reforma que transformaría la
función que dichos entes asociativos cumplen en el ordenamiento jurídico
actual. Sin embargo, la reforma podría tener visos de inconstitucionalidad que
como se ha dicho justifican una eventual consulta facultativa del proyecto ante
la Sala Constitucional.
B) EN RELACIÓN
CON EL PROCEDIMIENTO PARA CREAR FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES MUNICIPALES.
DEBILITAMIENTO DE LA RAZONABILIDAD TÉCNICA.
El proyecto de Ley reservaría, a favor de las
municipales, la iniciativa para crear Federaciones y Confederaciones
municipales. Basta la voluntad concurrente de dos o más municipalidades para
iniciar el procedimiento de constitución de una Federación o Confederación
municipal.
El acuerdo de constitución debe adoptar la forma de
convenio. El acuerdo constitutivo debe ser adoptado por los alcaldes
municipales. De acuerdo con el artículo 10 del proyecto de Ley, el acuerdo
constitutivo debe ser ratificado por los Concejos Municipales, órganos que
además deben dar su visto bueno a los Estatutos constitutivos. Bastaría la
ratificación de dos municipalidades para proceder a la publicación en el Diario
Oficial de los acuerdos y estatutos de la Federación.
El artículo 10 de la iniciativa prevé la posibilidad
de que se cuente con informes técnicos para que los Concejos Municipales
decidan la ratificación de los acuerdos asociativos. Sin embargo, el informe
técnico no es prescriptivo.
El informe técnico que justifique la creación de una
Federación o Confederación municipal debería ser prescriptivo. La constitución
de Federaciones y Confederaciones municipales debe responder a una
razonabilidad técnica. El informe técnico debe ser un insumo necesario para que
los Concejos Municipales deliberen su constitución. Actualmente, el artículo 11
exige, de previo a crear una Federación o Confederación municipal, la emisión
de un estudio de factibilidad. Con el proyecto de Ley, se debilita la
razonabilidad técnica del procedimiento para crear Federaciones y
Confederaciones municipales.
La proposición de Ley, en su artículo 10, establece un
plazo de 1 mes natural para que los Concejos Municipales ratifiquen la creación
de las Federaciones municipales. No obstante, la Ley no establece la
consecuencia jurídica en el supuesto de que se venza el plazo de un mes para
ratificar el acuerdo. No puede ser el silencio positivo. El silencio positivo
es una técnica de garantía para la protección de derechos fundamentales. La
constitución de una Federación o Confederación, como acto asociativo, requiere
de la manifestación de voluntad expresa de los órganos municipales. Además,
importa una autorización para presupuestar. El proyecto de Ley, en su artículo
10 – parte in fine -, dispondría que la ratificación de la constitución de una
Federación o Confederación implicaría la autorización para las municipalidades
participantes a incorporar en sus presupuestos los recursos necesarios para
capitalizar al ente mancomunado creado. Por tratarse de un acto de autorización
de presupuestar, no procedería establecer un silencio positivo para el caso de
que el Concejo Municipal no ratifique en el plazo de un mes.
La seguridad jurídica exige que la iniciativa de Ley
determine la consecuencia jurídica en el supuesto de que el Concejo Municipal
no ratifique el acuerdo asociativo. La ratificación del Concejo Municipal es
requisito necesario para que se perfeccione la voluntad del gobierno local. La
ausencia de ratificación impide que se perfeccione la voluntad del gobierno
local para integrar la Federación y Confederación Municipal. Particularmente,
es importante considerar nuevamente que la integración de una Federación o
Confederación municipal implica un compromiso presupuestario. La trascendencia
económica de la decisión requiere que la ratificación del acuerdo constitutivo
deba ser expresa, y no presunta.
Finalmente,
conviene tomar nota de que el artículo 18 del proyecto de Ley, habilitaría la
posibilidad de que municipalidades no constituyentes se adhieran a Federaciones
o Confederaciones ya existentes.
C) EN RELACIÓN
CON EL PROCEDIMIENTO PARA LA SEPARACIÓN DE MUNICIPALIDADES FUERA DE LAS
FEDERACIONES O MANCOMUNIDADES MUNICIPALES. PROCEDIMIENTO AGRAVADO. POSIBLE
VULNERACIÓN DE AUTONOMÍA MUNICIPAL.
El proyecto de Ley regularía el procedimiento para la
separación de las municipalidades. De acuerdo con la iniciativa de Ley, basta
la mayoría absoluta de los miembros presentes para que una municipalidad pueda
constituirse o adherirse a una Federación o Confederación Municipal. El
proyecto de Ley no prevé una mayoría calificada para aquel propósito. Se aplica
la regla prevista en el artículo 42 del Código Municipal.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 19 del
proyecto de Ley, se requeriría de una mayoría calificada del Concejo Municipal
para que una municipalidad se separe de una Federación o Confederación
municipal. Se requeriría de las dos terceras partes de los regidores
integrantes del Concejo Municipal.
La regulación del procedimiento de separación no es
razonable. La decisión de constituir una Federación municipal tiene
trascendencia. Implicaría la transferencia de competencias y un compromiso de
presupuestar. Pero según la iniciativa, basta una mayoría absoluta de los
regidores presentes para adoptarla. Esto contrasta la regulación presente que
exige una regulación calificada para crear Federaciones municipales sin
transferencia de competencias. Con la regulación propuesta, basta la mayoría absoluta
de miembros presentes para crear un ente y transferirle competencias
municipales.. Por el contrario, la decisión de separarse de una Federación
exige una mayoría calificada de los integrantes del Concejo Municipal. La
constitución o adhesión a una Federación es una decisión de igual entidad que
la separación. No es razonable que se endurezca el requisito para el opt-out y por
el contrario se flexibilice la constitución de entidades supermunicipales.
La iniciativa parece blindar la salida de una municipalidad
fuera de una Federación municipal en detrimento de la autonomía municipal
El proyecto de Ley no determina el plazo para
concretar la salida de la municipalidad secesionista. La iniciativa otorgaría a
la Junta Directiva una facultad discrecional de fijar el plazo para llevar a cabo la liquidación de
todas las operaciones conjuntas que estuviesen en curso. El proyecto de Ley
debe establecer, al menos, los márgenes dentro de los cuales puede fijarse el
plazo. La facultad discrecional de la Junta Directiva para fijar el plazo de
salida, obstaculiza el cumplimiento y satisfacción de la municipalidad
secesionista en detrimento de su autonomía reconocida constitucionalmente.
El
artículo 20 del proyecto de ley sigue la misma lógica de blindaje para regular
el caso de la disolución de una Federación o Confederación municipal. Se
requiere la ratificación por mayoría calificada de los Concejos Municipales
para disolver una Federación o Confederación municipal. El proyecto parece
endurecer y blindar a las Federaciones o Confederaciones para evitar eventuales
disoluciones. La iniciativa no reconoce a las municipalidades una iniciativa
para promover la disolución. Reserva dicha iniciativa a la Junta Directiva de
la Federación la cual debe aprobarla por dos terceras partes de sus miembros.
Solo sería posible la disolución de las Federaciones o Confederaciones a través
de un procedimiento marcado por la voluntad de auto disolverse. Estas
disposiciones debilitan el control democrático que puedan ejercer las
municipalidades sobre el funcionamiento de las Federaciones y Confederaciones
municipales. El proyecto de Ley no reconoce a las municipalidades una iniciativa,
no reconoce una virtud jurídica a la voluntad de las municipalidades tendiente
a disolver una federación municipal para recuperar sus competencias. Esto
violenta el principio de autonomía municipal.
D) ENTES
SUPRAMUNICIPALES QUE CREARIAN NUEVAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS.
DEFICIENCIA DE FUNCIÓN PLANIFICADORA.
Los estatutos de las Federaciones y Confederaciones
municipales deben tener un contenido mínimo. El artículo 12 del proyecto de
Ley, establece que dentro de ese contenido mínimo se debe incorporar un diseño
de los órganos directivos y una estructura político – administrativa de la
Federación o Confederación.
La iniciativa contemplaría una estructura orgánica
mínima. El artículo 14 del proyecto, prevería que cada Federación o
Confederación deba tener una Junta Directiva, una Gerencia y Comités. La
eventual Ley, sin embargo, autorizaría a cada Federación, una vez constituida,
a crear unidades operativas y organizativas que se estimen necesarias para su
funcionamiento.
La creación de una Federación o de una Confederación
municipal comprendería la creación de nuevas estructuras administrativas
destinadas a ejercer las competencias transferidas por las municipalidades
integrantes. A pesar de que la iniciativa prevé un contenido mínimo de la estructura
administrativa, se otorgaría a las entidades supramunicipales una
discrecionalidad absoluta para crear su propia organización administrativa. La
iniciativa no prevé dentro de la estructura mínima, un órgano de planificación
con la competencia para emitir un informe técnico avalando la creación de las
unidades operativas y organizativas. La
discrecionalidad de la Federación para crear su propia organización
administrativa no debe ser absoluta. Debe ser limitada por la razonabilidad
técnica. Actualmente está condicionado
por el requisito del estudio de factibilidad. Un órgano de planificación es la
instancia idónea para racionalizar el ejercicio de la potestad de auto
organización de las entidades supramunicipales para evitar la creación de
órganos innecesarios o duplicidades en el organigrama institucional.
El artículo 7 del proyecto de Ley N.°
24080 establecería un númerus clausus de las competencias que pueden ser
delegadas a los entes asociativos. De conformidad con el numeral 10 del
proyecto de Ley N.° 24080, el acuerdo constitutivo de
una Federación y Confederación debería incorporar e identificar las
competencias municipales que se delegarían.
Según el artículo 11 de la iniciativa de Ley, los Estatutos del ente
deberían contemplar las competencias delegadas.
Una
vez acordada y ratificada la disolución de una Federación o Confederación, una
Comisión liquidadora, integrada por las municipalidades, se encargará de la
gestión del servicio y del destino de los bienes que integran el Patrimonio de
la mancomunidad. La Comisión Liquidadora realizará su cometido en el plazo
máximo de un año. El proyecto de Ley no plantea un procedimiento para la
devolución ordenada de las competencias. Es claro que se requiere, en la
práctica, un plan ordenado de la devolución de competencias para que las
municipalidades puedan modificar su organigrama y realizar las previsiones
presupuestarias necesarias para reasumir las competencias. Esto es una
deficiencia técnica del proyecto de Ley.
E) EL PROYECTO
DE LEY PREVÉ UN REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES POR LAS
ACTUACIONES DE LAS FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES MUNICIPALES. POSIBLE
VULNERACIÓN DE AUTONOMÍA MUNICIPAL.
El proyecto de Ley crearía un régimen general de
responsabilidad de las municipalidades por las actuaciones de las Federaciones
y Confederaciones municipales.
El artículo 8 del proyecto de Ley dispondría que las
municipalidades sean garantes legales de los empréstitos adquiridos por las
Federaciones y Confederaciones. Además, serían garantes de las deudas
contraídas por bonos.
Las Federaciones y Confederaciones podrían adquirir
deuda sin el asentimiento de las municipales que las integran. El proyecto de
Ley, empero, establecería una garantía ex lege que impondrían una
responsabilidad solidaria de las municipalidades por las deudas adquiridas por
las Federaciones y Confederaciones. Nuevamente, la creación de una garantía ex
lege podría violentar la autonomía municipal.
También, el proyecto de Ley crearía una
responsabilidad subsidiaria entre las Municipalidades y las Federaciones
Municipales.
De acuerdo con el numeral 20 del proyecto de Ley, en
el supuesto de disolución de una Federación o Confederación; y en aquel caso
de que los activos sean insuficientes para atender los pasivos pendientes, las
municipalidades participantes asumirían solidariamente y de forma proporcional
los pasivos restantes, según el tamaño de los presupuestos de las
municipalidades participantes.
A pesar de que el proyecto de Ley denomina solidaria
la responsabilidad entre municipalidades y las Federaciones municipales; lo
cierto del caso es que se trata, más bien, de un régimen de responsabilidad
subsidiaria. Las municipalidades responderán por las obligaciones de las
Federaciones en caso de su disolución y en el supuesto que los activos sean
insuficientes para atender los pasivos pendientes.
Esta responsabilidad subsidiaria es proporcional. La
responsabilidad de las municipalidades se determinará de acuerdo con el tamaño
de los presupuestos locales. La iniciativa crearía un régimen de
responsabilidad asimétrico. El tamaño del presupuesto local determina la
proporción de la responsabilidad subsidiaria.
Un régimen de responsabilidad asimétrico generará un
incentivo para que las municipalidades con presupuestos grandes se asocien
entre sí, evitando ligarse con municipalidades de bajo presupuesto. El proyecto
de Ley, por consecuencia, no tendría el efecto práctico de corregir la
desigualdad que hoy afecta el régimen municipal y que incide en los dispares
resultados en desarrollo humano.
La responsabilidad creada por el artículo 20 del
proyecto de Ley, sin embargo, sería solidaria entre las municipalidades. En
virtud del artículo 640 del Código Civil, el acreedor de una Federación
liquidada, puede reclamar la deuda contra todas las municipalidades deudoras
solidarios simultáneamente o contra una sola de ellas. Un acreedor en búsqueda
de la satisfacción de su crédito tiene incentivos suficientes para reclamar la
deuda a las municipalidades más solventes. Además, la responsabilidad de las
municipalidades con presupuestos más bajo es menor en proporción. Nuevamente,
el proyecto de Ley crearía incentivos para que las municipalidades con mayor
presupuesto se asocien entre ellas evitando ligarse con municipalidades con
presupuestos bajos. Esto sería una acción racional para evitar el riesgo que
conlleva crear una Federación o Confederación municipal. El proyecto no crea
incentivos para que las municipalidades con mayor presupuesto se asocien
colaborativamente con las municipalidades de menor presupuesto. De acuerdo con
la iniciativa, las Federaciones o Confederaciones municipales no tendrían un
carácter comarcal, sea las municipalidades que las integrarían no tiene que ser
necesariamente colindantes. Al tenor del artículo 2 recién citado, las
Federaciones Municipales o Confederaciones Municipales pueden resultar del
acuerdo de dos o más municipales colindantes o no. Las Federaciones o
Confederaciones tampoco tendrían que tener necesariamente un carácter
provincial. Se podrían constituir dichos entes por el acuerdo de
municipalidades integrantes de diferentes provincias. Es decir que las
municipalidades tendrían libertad para buscar sus gobiernos socios, procurando,
nuevamente, ligarse con gobiernos municipales que cuenten con presupuestos importantes
y marginando la oportunidad de colaborar con cantones débiles
presupuestariamente.
El
proyecto de Ley no prevé mecanismos institucionales para que las
municipalidades puedan ejercer un control democrático sobre el funcionamiento
de las Federaciones y Confederaciones; sin embargo, convertiría a las
municipalidades en garantes subsidiarios y solidarios, según sea el caso, de
las Federaciones y Confederaciones municipales.
F) UNA
COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LAS FEDERACIONES PARA FIJAR CUOTAS ORDINARIAS
Y EXTRAORDINARIAS A CARGO DE LAS MUNICIPALIDADES. POSIBLE VULNERACIÓN DE LA
AUTONOMÍA MUNICIPAL.
El proyecto de Ley prevé un financiamiento de las
Federaciones y Confederaciones municipales a través de contribuciones de los
gobiernos locales. La ratificación del Acuerdo constitutivo o de adhesión
conllevaría una autorización para presupuestar esas contribuciones.
Llama la atención, sin embargo, que el artículo 24.f
del proyecto de Ley, otorgue a la Junta Directiva de las Federaciones y
Confederaciones a fijar la cuota que deben transferir las municipalidades para
contribuir con el funcionamiento de los entes supra municipales.
La iniciativa despoja, en violación de la autonomía
municipal, a las municipalidades de la competencia para fijar la cuota de
contribución. Se la otorgaría a las propias Federaciones o Confederaciones
quienes fijarían unilateralmente la cuota sin necesidad de ratificación por
parte los Concejos Municipales de los gobiernos integrantes. Se trata de una
potestad extractiva que las Federaciones y Confederaciones tendrían sobre las
municipalidades, sujetos pasivos de esa potestad.
El artículo 25 del proyecto de Ley establece las bases
para la fijación de la cuota. La base sería un tres punto
veinticinco por mil del presupuesto municipal. La Junta Directiva de la
Federación o Confederación puede ajustar el monto de las cuotas, las cuales
deberían cancelarse trimestralmente. Para la fijación de las cuotas
extraordinarias, se requeriría el asentimiento de los respectivos Concejos
Municipales.
El proyecto de Ley establece que es una obligación de
las municipalidades presupuestar para el pago de las cuotas debidas a
Federaciones y Confederaciones municipales. No se prevé la consecuencia
jurídica en caso de impago. No obstante, la iniciativa contempla la posibilidad
de adoptar medidas coercitivas para hacerse abonar la cuota.
El artículo 25, párrafo in fine, establecería que en
caso de gestionarse por parte de la entidad supramunicipal el cobro de
impuestos y tasas, éstas podrían detraer las aportaciones de los ingresos
habidos para el Cantón por concepto de impuestos y tasas.
El artículo 7 del proyecto enumera las competencias
transferibles. No contempla la competencia la gestión de impuestos y tasas, sin
embargo, el artículo 25 parece partir del principio de que se puede transferir
a las Federaciones y Confederaciones la competencia para gestionar la
recaudación de impuestos y tasas. La razonabilidad de esa transferencia es
dudosa. Se trata de la transferencia de una competencia esencial para el
funcionamiento de las municipalidades. El proyecto de Ley no contiene
regulación sobre el procedimiento que deberían seguir las federaciones y
confederaciones para transferir lo recaudado a las municipalidades. Tampoco
establece si esos entes cobrarían una comisión de recaudación.
No es buena técnica legislativa prever la posibilidad
de transferir la competencia de la gestión de recaudación en un artículo
distinto al que enumera las competencias transferibles. La regulación está
incompleta. La inseguridad jurídica que produciría la aprobación de este texto
en su versión actual es severa.
G) UN DERECHO DE
LAS FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES A RECAUDAR TASAS POR LOS SERVICIOS.
NECESIDAD DE INFORMES TÉCNICOS PRESCRIPTIVOS. DEBILITAMIENTO DEL PRESUPUESTO DE
LAS MUNICIPALIDADES. FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO DEL INSTITUTO DE FOMENTO Y
ASESORÍA MUNICIPAL.
El proyecto de Ley autorizaría a las Federaciones y
Confederaciones a recaudar las tasas por los servicios públicos que las
competencias transferidas, les autorizarían a prestar. El artículo 23 de la
iniciativa establecería esa atribución. De acuerdo con el artículo 30 del texto
propuesto, las Federaciones y Confederaciones podrían usar los recursos
provenientes e tasas,
tarifas, cánones, deuda u otros, en proyectos de inversión pública.
La Ley propuesta no solamente autorizaría a transferir
competencias municipales sino también a transferir la potestad de cobrar las
tasas, que pasarían a ser parte del patrimonio de la Federación o
Confederación. Así se prevé en el artículo 24.c del proyecto.
Evidentemente, las transferencias de competencias
municipales a las Federaciones y Confederaciones podrían implicar una merma
importante en los recursos presupuestarios de las municipalidades integrantes.
A pesar del impacto presupuestario que la constitución
de una Federación pudiera tener en el funcionamiento de las municipalidades que
la constituyen, el proyecto de Ley no prevé que, previo a su constitución, se
deban contar con informes técnicos prescriptivos que evalúen, desde una óptica
científica, la relación de costo beneficio que implicaría la creación de un
ente supra municipal. Se considera que se mejoraría técnicamente el proyecto,
si se previera la obligación de contar con un informe técnico del Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal, como un requisito previo para la constitución y
ratificación de una Federación o Confederación municipal. Al respecto, tómese
en cuenta que el artículo 5 de la Ley N.° 4716 de 9
de febrero de 1971, ya establece que una de las funciones del Instituto es
prestar asistencia técnica a las Municipalidades.
H) PROBLEMAS DE
TÉCNICA LEGISLATIVA: NO SE CONTEMPLA UNA REGULACIÓN PARA LAS CONFEDERACIONES
TAMPOCO PARA LAS AGENCIAS INTERMUNICIPALES.
El proyecto de Ley pretende englobar bajo el concepto
sombrilla de “mancomunidad” a diferentes formas de asociación municipal,
específicamente las Federaciones y las Confederaciones municipales, así como
los acuerdos asociativos para crear agencias intermunicipales.
La mancomunidad, en general, se define, de acuerdo con
el art 3 del proyecto de Ley, como un ente de naturaleza pública y por lo tanto
se rige por los principios y normativa del derecho público. Cuenta con personería
y capacidad jurídica propias y goza de organización, patrimonio, capacidad de
endeudamiento.
La definición del proyecto es defectuosa. Desconoce el
origen o constitución asociativa de las mancomunidades. Además, no reconoce el
hecho de que las mancomunidades sean entes de segundo grado.
A pesar de que el proyecto pretende comprender un
marco jurídico para las Confederaciones municipales y las agencias
intermunicipales; la iniciativa carece de una regulación que establezca un
procedimiento para su constitución ni para su funcionamiento.
Las Confederaciones Municipales son asociaciones de
federaciones. El proyecto es omiso en establecer un procedimiento para su
constitución. No se establecen los presupuestos y requisitos para que las
Federaciones municipales puedan constituir Confederaciones. El proyecto refiere
a la transferencia de competencias municipales a mancomunidades. Se presume que
las Confederaciones podrían ser delegadas para el ejercicio de competencias
transferidas. Sin embargo, la regulación es ambigua. No se prevé una regulación
específica para la organización de las Confederaciones.
Las
agencias intermunicipales son definidas como órganos. De acuerdo con el
artículo 6.c del proyecto de Ley, las agencias intermunicipales son órganos que
se constituyen mediante convenio colaborativo intermunicipal, para ejecutar
tareas técnicas. Pueden
crearse de forma independiente mediante acuerdos de dos o más municipales, o
ser parte de una Federación o Confederación. El proyecto de Ley no regula el
procedimiento para crear una agencia intermunicipal, tampoco su
organización. El concepto de
mancomunidad es incongruente con el Agencia Intermunicipal. La mancomunidad
presupone la existencia de una persona jurídica. La Agencia Intermunicipal es
un órgano dependiente de las municipalidades o de una Federación o
Confederación municipal. La Agencia Intermunicipal no es, por consecuencia, una
especie de mancomunidad. Se crean por asociación, pero no constituye una
mancomunidad.
I) OTROS
PROBLEMAS DE TECNICAS LEGISLATIVA: DEROGACIÓN POR INCOMPATIBILIDAD DEL ARTÍCULO
10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL.
El proyecto de Ley no deroga expresamente el artículo
10 del Código Municipal, norma que actualmente regula, aunque de forma sucinta,
la constitución y funcionamiento de Federaciones y Confederaciones municipales.
Sin embargo, la aprobación del proyecto de Ley supondría una derogación por
sustitución del artículo 10 Código Municipal. Es incompatible con la coherencia
del ordenamiento jurídico que dos normas legales regulen, de forma distinta,
los mismos institutos jurídicos. Empero, debe indicarse que el proyecto de Ley
parece prever la supervivencia del artículo 10. El artículo 25 del proyecto de
Ley remite al artículo 10 del Código Municipal en relación con la forma de
fijar las cuotas de contribución a Federaciones y Confederaciones municipales.
La ambigüedad del proyecto de Ley supone un problema de técnica legislativa y
fuente de futuras incertidumbres. Llama la atención que el actual artículo 10
no regula la forma en que deben fijarse las cuotas municipales. La remisión
prevista en el artículo 25 del proyecto parece innecesaria.
J) CONCLUSIÓN:
Conforme lo expuesto, queda rendida la opinión
jurídica del proyecto de Ley N.° 24.080 “LEY PARA EL
FORTALECIMIENTO Y PROMOCIÓN DE MANCOMUNIDADES MUNICIPALES”. Tómese nota de que, una buena técnica
legislativa recomienda, en caso de que el proyecto sea dictaminado favorablemente
y sea, a su vez aprobado en primer debate, valorar la oportunidad y
conveniencia de hacer la consulta facultativa de constitucionalidad, ante la
Sala Constitucional. Consulta que está prevista en los artículos 96 y 98 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación con los numerales 143 y 145
del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Atentamente,
Jorge Oviedo Alvarez
Procurador Director, Dirección de Derecho
Público
JOA/bba
PGR-OJ-068-2024
EN ORDEN AL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN DE
GOBIERNO LOCAL, UN PROYECTO DE LEY QUE TRANSFORMARÍA LA FUNCIÓN QUE DESEMPEÑAN LAS
FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES MUNICIPALES, POSIBLES VISOS DE
INCONSTITUCIONALIDAD. EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO PARA CREAR FEDERACIONES
Y CONFEDERACIONES MUNICIPALES. DEBILITAMIENTO DE LA RAZONABILIDAD TÉCNICA. EN
RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO PARA LA SEPARACIÓN DE MUNICIPALIDADES FUERA DE
LAS FEDERACIONES O MANCOMUNIDADES MUNICIPALES, PROCEDIMIENTO AGRAVADO: POSIBLE
VULNERACIÓN DE AUTONOMÍA MUNICIPAL. ENTES SUPRAMUNICIPALES QUE CREARIAN NUEVAS
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS, DEFICIENCIA DE FUNCIÓN PLANIFICADORA. EL
PROYECTO DE LEY PREVÉ UN REGIMEN DE RESPONSABILIDAD DE LAS MUNICIPALIDADES POR
LAS ACTUACIONES DE LAS FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES MUNICIPALES, POSIBLE
VULNERACIÓN DE AUTONOMÍA MUNICIPAL. UNA COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA DE
LAS FEDERACIONES PARA FIJAR CUOTAS ORDINARIAS Y EXTRAORDINARIAS A CARGO DE LAS
MUNICIPALIDADES, POSIBLE VULNERACIÓN DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL. UN DERECHO DE
LAS FEDERACIONES Y CONFEDERACIONES A RECAUDAR TASAS POR LOS SERVICIOS.
NECESIDAD DE INFORMES TÉCNICOS PRESCRIPTIVOS. DEBILITAMIENTO DEL PRESUPUESTO DE
LAS MUNICIPALIDADES, FUNCIÓN DE ASESORAMIENTO DEL INSTITUTO DE FOMENTO Y
ASESORÍA MUNICIPAL. PROBLEMAS DE TÉCNICA LEGISLATIVA: NO SE CONTEMPLA UNA
REGULACIÓN PARA LAS CONFEDERACIONES TAMPOCO PARA LAS AGENCIAS INTERMUNICIPALES.
PROBLEMAS DE TECNICAS LEGISLATIVA. DEROGACIÓN POR INCOMPATIBILIDAD DEL ARTÍCULO
10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL.
Mediante oficio
N.º AL-CPEMUN-0139-2024 de 20 de febrero de 2024 la señora Ericka Ugalde Camacho, Jefa de Área de Comisiones Legislativas III nos comunica que
la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo N.º 24.080
denominado “Ley para el fortalecimiento y promoción de mancomunidades
municipales”.
Al no estarse de
los supuestos de consulta ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, con un afán de colaboración y por un prurito
de deferencia hacia el Poder Legislativo, este órgano superior técnico-jurídico
consultivo atiende la consulta formulada en razón de la existencia de un
evidente interés público y sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de
un carácter vinculante.
Con la aprobación
Procurador General de la República, mediante la opinión jurídica
PGR-OJ-068-20224, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Director,
concluye lo siguiente:
-
Conforme lo
expuesto, queda rendida la opinión jurídica del proyecto de Ley N.° 24.080 “LEY
PARA EL FORTALECIMIENTO Y PROMOCIÓN DE MANCOMUNIDADES MUNICIPALES”. Tómese nota
de que, una buena técnica legislativa recomienda, en caso de que el proyecto
sea dictaminado favorablemente y sea, a su vez aprobado en primer debate, valorar
la oportunidad y conveniencia de hacer la consulta facultativa de
constitucionalidad, ante la Sala Constitucional. Consulta que está prevista en
los artículos 96 y 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación
con los numerales 143 y 145 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.