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Dictamen : 255 - del 04/11/2024
PGR-C-255-2024
Señor
Arnoldo Ricardo
Andre Tinoco
Ministro de
Relaciones Exteriores y Culto
Estimado Señor:
Con la aprobación del Procurador General de
la República, nos referimos a su oficio No. DM-DJO-2566-2024, de fecha 16 de
setiembre de 2024, recibido el 23 de setiembre y asignado a este despacho el 24
del mismo mes y año, mediante el cual se insta a la Procuraduría General a
reconsiderar de oficio su jurisprudencia administrativa concerniente a los
requisitos para valorar interponer una acción de inconstitucionalidad por
requerimiento de un órgano del Poder Ejecutivo, materializada -según se
indica- en los dictámenes PGR-C-291-2021 de 11 de octubre de 2021,
C-128-2021 de 14 de mayo de 2021, C-327-2007 de 18 de setiembre de 2007,
C-353-2003 de 11 de noviembre de 2003 y C-014-98 de 21 de enero de 1998, pues a
su criterio con aquella doctrina administrativa se han creado requisitos que no
tienen sustento en la Ley.
Adicionalmente, y solo en caso de ser
positiva la reconsideración pretendida y de estimarse de nuestra parte
procedente, pide la interposición de una acción
de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 del Estatuto del Servicio
Exterior de la República, Ley No. 3530,
los ordinales 134, 135 y 136 de su reglamento, Decreto Ejecutivo N° 29428; normas que regulan el procedimiento disciplinario
aplicable a los funcionarios de carrera diplomática cuando la posible sanción
sea la suspensión sin goce de salario.
I.- No se está
ante el trámite de reconsideración previsto en el artículo 6 de nuestra Ley
Orgánica y la presente gestión resulta del todo improcedente, aun por la vía de
reconsideración oficiosa pretendida -art. 3, inciso b) Ibídem-.
Con relación a su
gestión, y en especial por el contenido expreso del oficio No.
DM-DJO-2566-2024, op. cit., en primer término,
debemos indicar que no nos encontramos ante una solicitud de reconsideración en
estricto sentido, según los términos del artículo 6º de nuestra Ley Orgánica,
sino que la solicitud de reconsideración que nos ocupa se fundamenta -como
se menciona ostensiblemente- en la posibilidad prevista en la ley, de que
la Procuraduría reconsidere de oficio sus dictámenes y pronunciamientos -artículo
3º inciso b) in fine-; facultad que es propia y exclusiva de este órgano
superior consultivo, sin necesidad de gestión de interesado (Dictamen
C-160-2000 de 20 de julio de 2000).
De modo que la solicitud que nos ocupa no se
encuentra dentro de las estipulaciones y supuestos del artículo 6° de la Ley
N°6815, razón por la cual el presente asunto no requiere del concurso o
participación de la Asamblea de Procuradores.
Y aunque el asunto podría volverse a analizar como
revisión de oficio -numeral 3, inciso b) de nuestra Ley
Orgánica-, de estimarse
pertinente variar de criterio -porque esta es una atribución potestativa que
la Procuraduría General retiene para sí-, en este caso ello resulta
improcedente por varias razones que pasamos a explicar.
Según hemos referido recientemente, nuestra Ley
Orgánica no contempla la posibilidad general y abierta -en sentido amplio-
para que las Administraciones públicas soliciten la revisión de la
jurisprudencia administrativa o de dictámenes particulares que, en ejercicio de
nuestra función consultiva, se han emitido a instancia de otras instituciones
del sector público.
Nótese que el Ministerio de Relaciones Exteriores
no solamente pide la revisión del dictamen PGR-C-291-2021,
op. cit., emitido a instancia suya; también pide la revisión del dictamen
C-128-2021, op. cit., emitido a instancia del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, del dictamen C-327-2007,
op. cit., gestionado por la Caja Costarricense de
Seguro Social, dictamen C-353-2003, op. cit., emitido
a solicitud del Banco Central de Costa Rica y dictamen C-014-98, op. cit., dirigido a la Dirección General de Presupuesto
Nacional del Ministerio de Hacienda. Y en este sentido, puntualmente, hemos de reiterar, de forma
contundente, que la ley no habilita a la administración pública de pedir la
revisión de dictámenes que, en el ejercicio de la función consultiva, se han
emitido por instancia de otras instituciones públicas.
No existe entonces una vía ordinaria recursiva, en
la sede gubernativa, para discutir los criterios reiterados vertidos por la
Procuraduría General, pues ello sería incongruente con su naturaleza de Órgano
Superior Consultivo (Dictamen PGR-C-253-2023 de 29 de noviembre de 2023. En
sentido similar, el dictamen PGR-C-227-2022 de 24 de octubre de 2022).
Por ello, según hemos afirmado, la potestad de
reconsideración oficiosa prevista en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, no puede ser de ninguna forma mediatizada y
desnaturalizada para permitir que las administraciones realicen gestiones de
reconsideraciones sin cumplir los requisitos formales exigibles con tal
propósito (Dictámenes PGR-C-217-2021 de 03 de agosto de 2021 y PGR-C-184-2024
de 03 de setiembre de 2024).
Y
hecho un exhaustivo análisis del caso, tampoco consideramos que exista mérito
para reconsiderar de oficio el criterio técnico jurídico contenido en nuestra
jurisprudencia administrativa, y sobre la cual muestra inconformidad el gestionante, pues adicional a la carencia de fundamentación
de la solicitud, pues en realidad no contiene mayores elementos de convicción
relevantes y útiles, que motiven un
eventual cambio de criterio o al menos que justifiquen razonablemente la revisión
de los fundamentos jurídicos expuestos en su momento (Ver dictamen C-70-94 del 6
de mayo de 1994. En igual sentido dictámenes C-447-2006 de 9 de noviembre del
2006, C-038-2009 de 12 de febrero de 2009 y C-056-2014 de 26 de febrero de
2014), y contrario
a lo acusado, no
se puede ignorar, y mucho menos desconocer, el innegable papel de configuración
normativa que, a la hora de suplir la ausencia de disposiciones que regulan una
determinada materia, nuestro ordenamiento jurídico reconoce tanto a la costumbre,
como a la jurisprudencia administrativa, en la creación o surgimiento de normas
jurídicas no escritas, a partir de prácticas y comportamientos uniformes y
constantes, o de la reiteración unívoca y en un mismo sentido, de criterios
jurídicos sobre una materia determinada -arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7
de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-. Ambas figuras consuetudinarias con
su propio valor, significado y alcance.
Solo para recordar e ilustrar, sin querer desbordar
el objeto de la presente consulta, referimos que:
“Costumbre:
Norma jurídica no escrita consagrada por el uso. La costumbre es una norma
jurídica que no resulta de una manifestación de voluntad, sino de un simple
comportamiento uniforme y constante, practicado con la convicción de que
responde a una obligación jurídica (opinio juris et necessitatis). Con la
palabra costumbre se designa una regla que no ha sido impuesta por el Poder
Legislativo, sino que ha nacido espontáneamente de las necesidades y de los
usos de la vida social. La costumbre se impone por hábito y por la tradición.
Resulta por lo tanto de la repetición de hechos materiales en un determinado
sentido (usus), acompañada del elemento sicológico
que consiste en considerar obligatorio tal comportamiento frente al
ordenamiento jurídico” (Emilio
Fernández Vásquez, Diccionario de Derecho Público, p. 175, citado en dictámenes
C-190-2002 del 30 de julio de 2002, C-008-2000 de 25 de enero del 2000 y
C-232-2005 de 23 de junio de 2005).
Siendo necesarios tres requisitos para que exista
costumbre: En primer lugar, un elemento objetivo, externo o material, referido
a un uso generalizado integrado por determinada (s) conducta (s) uniforme (s),
repetitiva (s) y constante (s) en el tiempo; es decir, debe de darse la misma reacción
ante supuestos de hecho iguales o semejantes, sin solución de continuidad. En
segundo término, un elemento interno o subjetivo, referido a la convicción de
que la conducta observada no es arbitraria, sino que es realmente debida u
obligatoria (opinio iuris seu
necessitatis), derivada de una norma existente. Y en
tercer lugar, que dicha costumbre sea racional; es decir, que no sea contraria
a la Ley, a la moral o al orden público -art. 3 del Código Civil-.
Por su parte, “(…) la reiteración unívoca, en un mismo sentido, de la
doctrina administrativa sobre
una materia determinada;
es decir, del criterio técnico jurídico contenido en nuestros dictámenes acerca
de un mismo tema, constituye jurisprudencia administrativa, y como tal, es
fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la
LGAP), y como tal es de acatamiento obligatorio, pues privan por sobre
cualquier otro emitido por la Administración activa y debe ser respetada por
toda la Administración Pública para aplicarse a otros casos en que se den
iguales supuestos de hecho” (Dictamen C-298-2018, de 27 de noviembre
de 2018. En sentido similar, C-216-2011 de 06 de setiembre de 2011, C-111-2014,
de 31 de marzo de 2014, C-154-2014, de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de
marzo de 2014, C-113-2020 de 31 de marzo de 2020).
Ahora bien, no puede
desconocerse entonces que, en reiteradas oportunidades, en franco
reconocimiento de una costumbre administrativa inveterada, esta Procuraduría se
ha pronunciado en el sentido de que la potestad discrecional que le fue
conferida al Procurador General por el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción
Constitucional para plantear acciones de inconstitucionalidad directas, sin
necesidad de que exista un “caso previo pendiente de resolución”, y por la que
actúa sin vinculación, ni bajo la autorización de ninguna autoridad
gubernamental, sino con total independencia funcional y de criterio, no es
irrestricta, ni puede ejercerse en menoscabo de la unidad de criterio que debe
privar en las actuaciones del sector público (Dictámenes C-014-98 de 21 de
enero de 1998, C-026-98 de 18 de febrero de 1998, C-032-1999 de 5 de febrero de
1999, C-065-2002 de 4 de marzo de 2002, C-353-2003 de 11 de noviembre de 2003,
C-012-2004 de 13 de enero de 2004, C-327-2007 de 18 de setiembre de 2007,
C-128-2021 de 14 de mayo de 2021 y PGR-C-291-2021 de 11 de octubre de
2021).
De ahí que, como hábito
práctico (unívoco, prolongado y continuo) de los usos determinados realizados
por esta Procuraduría General en esa materia y por su cumplimiento
usual bajo el convencimiento de que se trata de una determinada regla u
obligación jurídica (opinio juris et necessitatis),
hemos entendido que la voluntad gubernamental en este ámbito debe ser
claramente manifestada, de modo que ha sido costumbre exigir que la solicitud
de cualquier órgano integrante del Poder Ejecutivo -Administración Central
del Estado-, además de acompañarse de un estudio jurídico específico,
serio, profundo y debidamente fundamentado -art. 4 de nuestra Ley Orgánica-, en
el que se desarrollen las razones de constitucionalidad que podrían apoyar una
posible acción, haya sido conocida y aprobada por el Consejo de Gobierno, salvo
que provenga o cuente con el visto bueno del Presidente de la República.
De modo que toda
solicitud de interponer una acción de inconstitucionalidad debe implicar una
voluntad gubernamental unívoca y manifiesta, dirigida a que, por medio del
accionar de la Procuraduría General, se obtenga una declaratoria de
inconstitucionalidad de una norma o acto de alcance general. Sin que la
solicitud del Consejo de Gobierno o del propio Presidente
de la República vincule u obligue al Procurador General, pues dicha
requerimiento puede ser rechazados en caso de que se estime que los posibles
fundamentos de la acción carezcan de seriedad y sean improcedentes.
Por todo ello, y conforme
lo autoriza la LGAP, hemos estimado pertinente hacer de dicha costumbre un
principio hermenéutico asentado en nuestra consistente jurisprudencia
administrativa, a fin de mantener la unidad de aplicación e interpretación del
ordenamiento jurídico y garantizar, no solo la coherencia en el ejercicio de la
función administrativa, sino que nuestra posterior actuación judicial no
provoque innecesarios e indeseables roces o conflictos gubernamentales entre
los jerarcas de los distintos órganos del Estado.
Debiendo entenderse que
tanto los alcances de la potestad conferida al Procurador General por el
artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para plantear acciones
directas, y particularmente los requisitos y supuestos en que procede su
ejercicio -los cuales no son ni irrazonables ni de imposible cumplimiento-,
nacen entonces válidamente de la costumbre y de la jurisprudencia
administrativa, y no de la Ley. Pues en todo caso, según se explicó, cuando se
trata de suplir la ausencia de disposiciones que regulan una materia - praeter legem-, fuentes no escritas como la costumbre y la jurisprudencia,
tienen rango de ley, según reconoce inequívocamente nuestro ordenamiento
jurídico -art. 7 de la LGAP- (Ver, entre otros, los dictámenes C-112-91
de 27 de junio de 1991, C-195-99 de 5 de octubre de 1999, C-198-2006 de 18 de
mayo de 2006 y C-140-2013 de 24 de julio de 2013).
Así las cosas,
debe rechazarse también la posibilidad de asumir esta gestión planteada como
una de reconsideración oficiosa, pues obviamente, no existe mérito para ello.
De lo expuesto se colige
que este Despacho declara inadmisible la reconsideración oficiosa solicitada.
Por tanto, al no cumplirse
con los requisitos previstos por nuestra jurisprudencia administrativa, una vez
más confirmada, con innegable eficacia general y normativa, se deniega la
solicitud de interposición de
una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 del Estatuto
del Servicio Exterior de la República, Ley No. 3530, los ordinales 134, 135 y
136 de su reglamento, Decreto Ejecutivo N° 29428.
Conclusiones:
Conforme a una consistente línea jurisprudencial
administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma
que:
·
La solicitud que nos ocupa, por así
exponerlo el propio gestionante, no se encuentra dentro
de las estipulaciones y supuestos del artículo 6° de la Ley N°6815, razón por
la cual el presente asunto no requiere del concurso o participación de la
Asamblea de Procuradores.
·
Por improcedente y por falta de mérito, debe rechazarse también la posibilidad de asumir esta
gestión planteada como una de reconsideración oficiosa.
·
Por incumplir con los requisitos
exigidos que, conforme a nuestra Ley Orgánica, han sido desarrollados por
nuestra jurisprudencia administrativa, se rechaza la interposición de la acción
de inconstitucionalidad pretendida.
·
De lo expuesto, debe quedar claro que la interposición de una
acción de inconstitucionalidad en aplicación del artículo 75 de la LJC, debe acompañarse de un
estudio jurídico específico, serio, profundo y debidamente fundamentado de las
razones de constitucionalidad que la sustentan y puede darse, ya sea por
la solicitud del Poder Ejecutivo, en los términos indicados, lo que incluye la
petición directa del Presidente de la República o bien el acuerdo del Consejo
de Gobierno, sin que ello vincule u obligue al Procurador General, y por
decisión unilateral y motivada de este último”.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla
Herrera
Procurador Adjunto
Dirección de la Función Pública
LGBH/ymd
PGR-C-255-2024
IMPROCEDENCIA
DE RECONSIDERACIÓN OFICIOSA E INADMISIBILIDAD DE SOLICITUD DE INTERPOSICIÓN DE
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR INCUMPLIR CON REQUISITOS ESTABLECIDOS POR
COSTUMBRE ADMINISTRATIVA RECONOCIDA EN NUESTRA REITERADA JURISPRUDENCIA.
INTERPOSICIÓN DE ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD A REQUERIMIENTO DEL PODER
EJECUTIVO. ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. REQUISITOS
EXIGIDOS.
Por oficio No. DM-DJO-2566-2024, de fecha 16 de setiembre
de 2024, el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, insta a la Procuraduría
General a reconsiderar de oficio su jurisprudencia administrativa concerniente
a los requisitos para valorar interponer una acción de inconstitucionalidad por
requerimiento de un órgano del Poder Ejecutivo, materializada -según se
indica- en los dictámenes PGR-C-291-2021 de 11 de octubre de 2021,
C-128-2021 de 14 de mayo de 2021, C-327-2007 de 18 de setiembre de 2007,
C-353-2003 de 11 de noviembre de 2003 y C-014-98 de 21 de enero de 1998, pues a
su criterio con aquella doctrina administrativa se han creado requisitos que no
tienen sustento en la Ley.
Adicionalmente, y solo en
caso de ser positiva la reconsideración pretendida y de estimarse de nuestra
parte procedente, pide la interposición de una acción de inconstitucionalidad
contra los artículos 42 y 43 del Estatuto del Servicio Exterior de la República,
Ley No. 3530, los ordinales 134, 135 y
136 de su reglamento, Decreto Ejecutivo N° 29428;
normas que regulan el procedimiento disciplinario aplicable a los funcionarios
de carrera diplomática cuando la posible sanción sea la suspensión sin goce de
salario.
Con la
aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-255-2024,
de 04 de noviembre de 2024, luego de un exhaustivo análisis y conforme a una consistente línea
jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de
la Ley Nº 6815), el Procurador Adjunto Luis
Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, concluye:
·
La solicitud que nos ocupa, por así exponerlo
el propio gestionante, no se encuentra dentro de las
estipulaciones y supuestos del artículo 6° de la Ley N°6815, razón por la cual
el presente asunto no requiere del concurso o participación de la Asamblea de
Procuradores.
·
Por improcedente y por falta de mérito, debe rechazarse también la posibilidad de asumir esta
gestión planteada como una de reconsideración oficiosa.
·
Por incumplir con los requisitos
exigidos que, conforme a nuestra Ley Orgánica, han sido desarrollados por
nuestra jurisprudencia administrativa, se rechaza la interposición de la acción
de inconstitucionalidad pretendida.
·
De lo expuesto, debe quedar claro que la interposición de una
acción de inconstitucionalidad en aplicación del artículo 75 de la LJC, debe acompañarse de un
estudio jurídico específico, serio, profundo y debidamente fundamentado de las
razones de constitucionalidad que la sustentan y puede darse, ya sea por
la solicitud del Poder Ejecutivo, en los términos indicados, lo que incluye la
petición directa del Presidente de la República o bien el acuerdo del Consejo
de Gobierno, sin que ello vincule u obligue al Procurador General, y por
decisión unilateral y motivada de este último”.