Opinión Jurídica : 145 - del 31/10/2024

31 de octubre del 2024

PGR-OJ-145-2024

 

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa, Área Legislativa VII

Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.° AL-CPJUR-1281-2024 del 19 de marzo del 2024, código interno 2416-2024, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n° 23.911, denominado: “JUSTICIA SALARIAL PARA LOS CUERPOS POLICIALES DEL GOBIERNO CENTRAL”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.° 165, el 08 de setiembre del 2023, del que se adjuntó una copia.

 

 

I.          CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n.° AL-CPJUR-1281-2024.

 

 

II.        DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

 

El proyecto de ley n.° 23.911 sobre el cual se nos confiere audiencia, señala en su exposición de motivos que, el año 2023 ha marcado un momento histórico en donde la inseguridad ciudadana se ha disparado a niveles preocupantes alcanzando tasas récord y siendo el año con la mayor cantidad de homicidios mes a mes, superando los datos históricos registrados.

Explica, que el país se encuentra sumido en una crisis de seguridad sin igual, donde la criminalidad se incrementa de manera constante, a pesar de existir leyes creadas para combatir la delincuencia, siendo los cuerpos policiales del país, a quienes les corresponde ejecutar esta normativa y enfrentar día con día al crimen organizado, en una situación de precariedad (salarios muy bajos e inclusive, inferiores a sus similares privados). 

 

Afirma, que las personas trabajadoras de los cuerpos policiales se encuentran entre los más mal pagados del Gobierno Central. A modo de ejemplo refiere que el salario base de un oficial de la Fuerza Pública, de los que no tienen rango, ronda los ₵342.250,00 colones mensuales, y sumándole los incentivos de riesgo policial, disponibilidad, títulos académicos y de formación policial, alcanza si acaso a unos ₵500.000,00, monto que sigue siendo bajo en relación con la peligrosidad, la entrega y el compromiso que implica desempeñarse como oficial de policía, en cualquiera de los cuerpos policiales del Poder Ejecutivo.

 

Bajo ese entendido, para justificar la presente iniciativa legislativa, se hace mención expresa a nuestra opinión jurídica PGR-OJ-102-2022 del 01 de agosto del 2022. En ese orden, se indica, textualmente lo siguiente:

 

“Así mismo, como lo han señalado los medios, el aval de la Procuraduría General de la República mediante criterio (PGR-oj-102-2022)[1], del incremento salarial de ministros y viceministros por voluntad del Ejecutivo, refleja claramente que cuando hay voluntad política las cosas son posibles y los criterios técnicos responden favorablemente. Hay sectores laborales dentro del empleo público a quienes se les ha afectado mucho con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635), entre ellos, los servidores de los distintos cuerpos de policía del país.

La ley en mención señala que, cuando el nivel de endeudamiento sea igual o mayor al 60% del PIB, se prohíbe legalmente otorgar ajustes al salario base, es decir, existe una imposibilidad de realizar incrementos por costo de vida. Sin embargo, de conformidad con los criterios de la Procuraduría General de la República (PGR-oj-102-2022), sí es jurídicamente viable realizar una revaloración salarial por ajuste técnico, puesto que, las razones técnicas y jurídicas son distintas a las del costo de vida. Además, y concordante con las consideraciones de la Procuraduría, los puestos de policía están excluidos del Régimen del Servicio Civil, dejando abierta la posibilidad de realizar una revaloración salarial de estos servidores y estas servidoras.

De tal manera y con amplia justificación, el Poder Ejecutivo- si tuviera la voluntad-, podría utilizar una argumentación de similar naturaleza a la ofrecida para el incremento de las y los ministros, y viceministros, para el caso de los distintos cuerpos de policía. Tenemos que tomar en cuenta que una mejora salarial que se realice a los cuerpos policiales es un ajuste técnico que responde a causas totalmente distintas del factor costo de vida, lo cual, reiteramos, es jurídicamente posible según lo ha señalado la Procuraduría General de la República. Sin dejar de lado el hecho de que las y los policías no están siendo compensados justamente por el trabajo que brindan al servicio y seguridad del país, lo que ha acumulado una deuda histórica con tan importante sector laboral.

Es por esta razón que incluir a los policías en la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°9635, (SIC) que viene a generar un congelamiento salarial, es contraproducente. Tenemos al país inundado de narcotráfico y migración, penetrado por el crimen organizado, una delincuencia sofisticada, bien equipada, con muchos recursos y lo que se está planteando es debilitar la capacidad adquisitiva de las personas que hacen el combate contra la criminalidad, contra la delincuencia.

Finalmente, se debe agregar que un país que se presea de no tener ejército, debe tener la mejor policía”. (El subrayado no pertenece al original)

 

Así las cosas, el texto de la iniciativa legislativa es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

JUSTICIA SALARIAL PARA LOS CUERPOS POLICIALES

DEL GOBIERNO CENTRAL

 

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma en el título IV, capítulo l, artículo 13 el inciso c) de la Ley N.° 9635, Fortalecimiento de la Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas. El texto dirá:

Artículo 13- Medidas extraordinarias

[….]

c)       No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario. Quedan excluidos de esta medida los y las funcionarios de los cuerpos policiales del Gobierno Central, los incrementos salariales que se apliquen a estos funcionarios, no serán considerados para los profesionales en ciencias médicas, conforme a lo que establece el artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, N.° 6836, de 22 de diciembre 1982.

[….]

Rige a partir de su publicación”. (La negrita es nuestra)

 

A partir de lo anterior, se procederá con el análisis del presente proyecto.

 

 

III.       CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE EL PROYECTO DE LEY 23.911:

 

Como se expuso en el apartado anterior, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia pretende modificar el inciso c) del artículo 13 del Capítulo II del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635, con el objetivo de excluir a los funcionarios de los cuerpos policiales del gobierno central, de la medida extraordinaria de control del gasto público -regla fiscal- establecida en dicho título.

 

Además, se especifica que los incrementos salariales que se apliquen a ese cuerpo de policías no serán considerados para los profesionales en ciencias médicas, conforme a lo que establece el artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesiones en Ciencias Médicas, n.° 6836 del 22 de diciembre de 1982.

 

Dicho esto, es importante iniciar resaltando que uno de los aspectos fundamentales del régimen de la función pública es su sistema retributivo o salarial, que se erige sobre la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el servidor público mediante una retribución económica justa, y por demás, adecuada a su trabajo y a su dignidad -art. 57 constitucional-; todo en aras no solo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social -art. 74 constitucional-, sino también de incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas -arts. 11 constitucional, 11 y 113 de la LGAP- (Entre otros, el dictamen C-038-2012 de 02 de febrero de 2012).

 

A pesar de lo anterior, conforme lo hemos expuesto en nuestros pronunciamientos, la implementación de la regla fiscal obedece a la necesidad de tener cierto equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos. Su fundamento se encuentra en el artículo 176 de la Constitución Política, el cual establece, en su primer párrafo, que: “La gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación plurianual, en procura de la continuidad de los servicios que presta” (el subrayado no es del original). (Dictámenes PGR-C-118-2022 del 27 de mayo de 2022 y PGR-C-140-2022 del 29 de junio de 2022)

Por ello, la regla fiscal, según lo define el artículo 9 de la Ley n° 9635, constituye un “límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB”.

Entonces, su objeto es establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal -art. 4 del mismo cuerpo normativo-.

En consecuencia, se observa que las medidas extraordinarias como las dispuestas en el ordinal 13 párrafo primero, inciso c), Capítulo II, del Título IV de la Ley 9635, se enmarcan dentro de una orientación muy específica y concreta que el propio legislador definió, en el sentido de prohibir incrementos por costo de vida en el salario base, así como en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

Aclarado ello, con la presente iniciativa se pretende excluir de dicha medida a los funcionarios de los cuerpos policiales del gobierno central. Para una mejor comprensión del proyecto en análisis, se presenta a continuación un cuadro comparativo del artículo 13 inciso c) vigente y el propuesto: 

Artículo 13 inciso c) vigente de la Ley n.° 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas.

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma en el título IV, capítulo II, artículo 13 el inciso c) de la Ley n.° 9635, Fortalecimiento de la Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018 y sus reformas.

Medidas extraordinarias   (…)   c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.   En este escenario tampoco se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y las diputadas de la República.   (Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 2° de la Ley para congelar las remuneraciones de diputados y diputadas en el escenario de alta deuda pública, n.° 9987 del 31 de mayo del 2021)

Medidas extraordinarias   (…)   c) No se realizarán incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario. Quedan excluidos de esta medida los y las funcionarios de los cuerpos policiales del Gobierno Central, los incrementos salariales que se apliquen a estos funcionarios, no serán considerados para los profesionales en ciencias médicas, conforme a lo que establece el artículo 12 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, N.° 6836, de 22 de diciembre 1982.   En este escenario tampoco se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y las diputadas de la República.   (Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 2° de la Ley para congelar las remuneraciones de diputados y diputadas en el escenario de alta deuda pública, n.° 9987 del 31 de mayo del 2021)   (…)

Al respecto, y una vez estudiada la reforma planteada por los señores Diputados, debemos realizar las siguientes observaciones:

En primer lugar, de la exposición de motivos se desprende que la intención del legislador es realizar una mejora salarial a los cuerpos policiales del gobierno central, mediante una revaloración salarial que equipara a un ajuste técnico; sin embargo, la exclusión que promueve guarda estrecha relación con la medida extraordinaria de no realizar incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, con las excepciones que el mismo inciso c) del artículo 13 actualmente regula.

Ergo, no existe una coherencia lógica entre la exposición de motivos y la reforma propuesta, toda vez que dentro de la justificación para presentarla toma como referencia lo manifestado por esta Procuraduría General en el pronunciamiento n°. PGR-OJ-102-2022 del 01 de agosto del 2022, en el que se analizó la viabilidad jurídica de aplicar un ajuste técnico al salario base de ministros y viceministros, dispuesto en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, el cual, conforme se verá a continuación, dista por mucho de un incremento por costo de vida en el salario base, pues se trata de revaloraciones distintas. Veamos, en esa ocasión realizamos las siguientes consideraciones:

 

“Ergo, en atención a la primera consulta es posible concluir que tomando en cuenta lo regulado en los artículos 11 inciso d) y 13 párrafo primero, inciso c) de la ley 9635, así como, el numeral 1 del Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, del 15 de junio del 2022, que la regulación atinente a la Regla Fiscal, dispuesta en el capítulo II del título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no contempla como una medida extraordinaria, para el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11, la imposibilidad de otorgar un ajuste al salario base de ministros y viceministros, sino tan solo regula la improcedencia de realizar incrementos por costo de vida en el salario base, y en los demás incentivos salariales, en los términos del inciso c) del artículo 13.

Conceptos técnicos que conforme se verá a continuación responden a revaloraciones distintas.

En efecto, de un estudio del Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de esa Dirección, visible en la siguiente dirección electrónica http://cidseci.dgsc.go.cr/datos/oficio_circular_gestion_006_13.pdf, se extraen los siguientes conceptos o términos de interés para el presente estudio:

“Ajuste salarial: ajuste técnico, ajuste por costo de vida, revaloración.

Ajuste técnico: incremento de salarios que afecta a una o varias clases de puestos, por razones como: modificación en los contenidos de clase, mercado, diferenciación de la relatividad interna, u otros conceptos, que hacen diferir este tipo de ajustes al salario, de aquéllos otorgados como “aumento general”. Se puede concretar como un incremento que afecta de manera diferenciada, la estructura de la Escala de Sueldos de la Administración Pública, o como un traslado de los puestos a lo interno de ésta. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

Revaloración por ajuste técnico: Revaloración salarial específica de una clase o grupo de éstas, basado en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida.

Revaloración por Costo de Vida: Revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

Revaloración: Modificación del salario base de las clases de puestos por concepto de un aumento en el costo de vida o razones de tipo técnico-jurídico. Se manifiesta en la ubicación de un nuevo nivel salarial.” (Lo subrayado es nuestro)

De acuerdo con lo transcrito, es significativo advertir, que el ajuste técnico al salario base de ministros y viceministros, dispuesto en el Decreto Ejecutivo n° 43585-H-PLAN-MTSS, dista por mucho de un incremento por costo de vida en el salario base, pues se trata de revaloraciones distintas.

Al respecto, este órgano asesor en la Opinión Jurídica OJ-059-2011 del 13 de setiembre del 2011, en la que se retoma lo señalado en el Dictamen C-193-95 de 6 de setiembre de 1995, hizo referencia al concepto de ajuste técnico:

“Según hemos sostenido en nuestra jurisprudencia administrativa, denominados “ajustes técnicos” que generan aumentos salariales a favor de servidores públicos activos responden a causas totalmente distintas del factor costo de vida, pues tienen como objetivo mantener la necesaria brecha salarial, derivada del lógico equilibrio que, conforme con las reglas que rigen ese campo, debe existir entre los salarios de las diferentes clases de puestos (Dictamen C-193-95 de 6 de setiembre de 1995, en los que se aluden un dictamen sin número de fecha 27 de abril de 1983 y otro, el C-221-85 de 17 de setiembre de 1985).

Es por ello, por ejemplo, que en los procedimientos para la aplicación y seguimiento de las directrices generales de política salarial que dicta el Consejo de Gobierno para entidades públicas, ministerios  y demás órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2011 –decreto Nº 35823-H de 4 de marzo de 2010-, se define el “ajuste técnico” como “Revaloración salarial específica de una clase o grupo de estas, basada en razones técnico-jurídicas distintas al costo de vida”.

Según se abordó en el dictamen C-20-2010 de 25 de enero de 2010, las directrices generales de política salarial y las normas para su aplicación y seguimiento establecen un trámite especial de aprobación ante la Autoridad Presupuestaria, de previo a que se pueda reconocer, por resolución administrativa (típico acto administrativo declaratorio de derechos subjetivos), y consecuentemente hacer efectivo aquel ajuste técnico (art. 145.4 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-)”. (El destacado no forma parte del original)

En definitiva, lo sostenido por este órgano asesor desde vieja data, resulta concordante con lo definido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de la Dirección General de Servicio, en su Glosario, respecto al concepto de “ajuste técnico”, precisando que responden a causas totalmente distintas del factor costo de vida. (…)”.

 

Bajo esa inteligencia, se recomienda respetuosamente que se valore esta iniciativa a la luz del razonamiento elaborado en la exposición de motivos y lo finalmente propuesto, pues cuando se aplica un “ajuste técnico” a determinada clase de puesto, éste responde a causas totalmente distintas del factor costo de vida. En esta línea conceptual, técnicamente resulta diferente realizar una revaloración salarial por costo de vida, a una revaloración por un ajuste técnico.

 

Nuestra segunda observación, guarda estrecha relación con lo hasta ahora dicho, ya que de una revisión del expediente legislativo se evidencia que el Ministerio de Hacienda se pronunció sobre proyecto de ley que nos ocupa, a través del oficio n.° MH-DM-OF-565-2024 del 02 de mayo del 2024, en el que manifestó:

 

“(…) En solo esta Administración se han presentado trece iniciativas que tendrían repercusiones negativas sobre la gobernanza del gasto público.

Todos estos proyectos de ley persiguen crear exoneraciones específicas, o de instituciones, del cumplimiento de la regla fiscal. Este tipo de prácticas socava la credibilidad y transparencia del proceso presupuestario, al tiempo que limita el margen de maniobra de las autoridades hacendarias para mantener un equilibrio fiscal. Este tipo de iniciativas propician la indisciplina fiscal, al tiempo que reducen las opciones de políticas disponibles para el Ministerio de Hacienda en momentos de crisis.

De ahí la imperiosa necesidad de buscar opciones que brinden una solución a los cuerpos policiales sin atentar contra la gobernanza fiscal.

Ante esta situación, en lugar de excluir del congelamiento de ajustes salariales (según inciso c, artículo 13, Título IV de la Ley 9.635), lo que se propone es realizar un estudio técnico-jurídico para determinar la procedencia de otorgar un ajuste técnico para las clases policiales, lo anterior, sin menoscabo del posible impacto que tendría este sobre los objetivos y compromisos fiscales.

Dicho ajuste técnico, tomando en consideración lo mencionado en la exposición de motivos del proyecto en cuestión. Según la opinión jurídica PJR-OJ-102-2022 (SIC) emitida por la Procuraduría General de la República, misma que se desprende del texto en mención, la cual hace referencia a la aplicación del ajuste técnico salarial dado a ministros y viceministros (…)

Ahora bien, el pasado 25 de abril de 2025 (SIC) se publicó en la Gaceta el Decreto Ejecutivo 44430-MIDEPLAN-H de fecha 11 de abril de 2024, emitido por MIDEPLAN y este Ministerio, con el cual se aplica un ajuste técnico al salario base de cuerpos policiales con esquema de salario compuesto, otorgando un aumento de, aproximadamente, ¢51.000 al salario base (ajustados a la correspondiente categoría) para todos los cuerpos policiales, monto que también se verá reflejado en el resto de las (sic) componentes salariales. Esta medida, aumentaría el gasto en remuneraciones en ¢20.000 millones en total, a las distintas carteras ministeriales.  

En virtud de lo antes mencionado, el Ministerio de Hacienda manifiesta su criterio negativo al proyecto de ley 23.911. Las iniciativas de ley que buscan generar exoneraciones a la regla fiscal debilitan el margen de maniobra presupuestario del Ministerio de Hacienda y su capacidad para hacer política fiscal. Desde el Poder Ejecutivo se han generado acciones que buscan atender las necesidades de los cuerpos policiales, sin atentar contra la gobernanza fiscal costarricense.

Aunado a lo anterior, los términos en los que está redactado y justificado el presente proyecto presentan una discrepancia entre lo indicado en el artículo único el cual pretende excluir a los cuerpos policiales de la aplicación del congelamiento del ajuste por costo de vida, mientras que la opinión jurídica PJR-OJ-102-2022 (SIC), a lo que se refiere es a un ajuste técnico. En línea con lo señalado, propone excluir a los cuerpos policiales del Gobierno Central del congelamiento del ajuste por costo de vida, generaría una desigualdad para el resto de funcionarios del sector público. (…)”. (Lo resaltado es nuestro) 

 

Como vemos, el ajuste técnico realizado al salario base de los cuerpos policiales con esquema de salario compuesto, fue materializado a través del Decreto Ejecutivo 44430-MIDEPLAN-H, denominado “Ajuste técnico al salario base para los cuerpos policiales dispuestos en la Ley General de Policía”, publicado el 25 de abril del 2024, en el Diario Oficial La Gaceta n.° 73, Alcance n.° 78, vigente desde el 01 de junio del 2024. Dicho Decreto, dispone, en lo de interés:

 

“(…) XXI. Que el Salario Global establecido por el MIDEPLAN, en su calidad de rector en materia de Empleo Público, para las fuerzas policiales, parte de un riguroso análisis técnico que toma en cuenta el factor de la complejidad en el trabajo que se realiza como parte de la función policial en el marco del contexto actual en materia de seguridad.

XXII. Que todas las personas funcionarias de las fuerzas policiales costarricenses, que reciben un salario compuesto, a diferencia de aquellas que devengan un salario global, no han recibido una nueva valoración que analice efectivamente la complejidad del trabajo que realizan en virtud de las nuevas tendencias delictivas, el comportamiento más reciente del crimen organizado y el contexto actual del país en materia de seguridad que se expusieron en los puntos anteriores. Esta situación genera un desface, no solo en relación del tiempo, sino de la diferencia que existe entre la complejidad de la función policial en el contexto en que les fueron determinados sus salarios base, con el contexto actual caracterizado por las nuevas tendencias delictivas y del crimen organizado, las cuales se han visto mayormente en el país a partir del año 2020, según datos de las autoridades en la materia.

XXIII. Que, por lo anterior, es preciso concluir que las remuneraciones policiales actuales, bajo el esquema de salario compuesto y a diferencia de lo que ocurre con el esquema de salario global, no contemplan la nueva complejidad de la función policial asociada a la situación de seguridad que afronta el país y a las nuevas dinámicas, herramientas y comportamientos con que cuenta el crimen organizado y· la actividad delictiva. De manera tal, dichas remuneraciones en esquema de salario compuesto no resultan acorde con los deberes, atribuciones y riesgos que les asignan la Constitución, la ley y demás normas de naturaleza infra legal, a los cuerpos policiales costarricenses, en virtud del contexto actual a nivel nacional y global, así como de los retos en materia de seguridad.

XXIV. Que, en virtud de todo lo expuesto, resulta oportuno y necesario para una correcta remuneración de los cuerpos policiales, la realización de un ajuste técnico al salario base de las fuerzas policiales con esquema de salario compuesto, el cual, además, sea responsable con el manejo de las finanzas públicas.

 

Por tanto;

DECRETAN:

AJUSTE TÉCNICO AL SALARIO BASE DE LOS CUERPOS POLICIALES CON ESQUEMA DE SALARIO COMPUESTO

 

ARTÍCULO 1. Otorgar un ajuste técnico al salario base, por un monto de cincuenta y un mil colones (₵51.000,00), ajustados a la correspondiente categoría y nivel de la Escala de Sueldos de la Administración Pública, para los cuerpos policiales dispuestos en la Ley General de Policía, Ley No. 7410, y la Academia Nacional de Policía, Ley No. 9552, que son remunerados en el esquema de salario compuesto, los cuales son los siguientes:

a) Academia Nacional de Policía

b) Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS)

c) Dirección General Fuerza Pública

d) Policía Control de Drogas (PCD)

e) Policía Control Fiscal

f) Policía de Fronteras

g) Policía de Migración y Extranjería

h) Policía de Tránsito

i) Policía Penitenciaria

j) Servicio de Vigilancia Aérea

k) Servicio Nacional de Guardacostas

l) Unidad Especial de Intervención (UEI)

ARTÍCULO 2. El costo del ajuste será asumido por cada Cartera Ministerial, para lo cual deberán realizar los ajustes respectivos en el presupuesto del Ministerio y se realizarán presupuestos extraordinarios para la asignación de recursos, los cuales deben ser presentados ante la Asamblea Legislativa para su correspondiente aprobación.

ARTÍCULO 3. El ajuste definido en el artículo 1 º de este Decreto rige a partir del primero de junio de 2024”. (El subrayado no corresponde al original)

 

De este modo, el ajuste técnico al salario base para los cuerpos policiales con esquema de salario compuesto, según lo explicado por el Ministerio de Hacienda, ya se realizó y representó un aumento en el gasto por remuneraciones en ¢20.000 millones en total, a las distintas carteras ministeriales.

 

Como tercera observación, importa advertir que a la fecha a raíz de la reforma introducida mediante la Ley n°. 10386 del 26 de setiembre del 2023, existe una exclusión en la aplicación de la regla fiscal a “los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del Estado y de investigación judicial”, según lo regula el inciso ñ) del artículo 6 del Capítulo I del Título IV de la Ley 9635. Al respecto, dicho inciso dispone:

 

“Artículo 6.- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

(…)

ñ) Los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del Estado y de investigación judicial.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023)

(Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo único de la Ley de Protección de la inversión pública en becas y otras ayudas para la población estudiantil, N° 10382 del 2 de octubre de 2023, que lo traspaso del antiguo inciso n) al inciso ñ))”.

 

En ese sentido, el citado inciso contempla la posibilidad de excluir todo lo concerniente a gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del Estado y de investigación judicial. Excepción que si bien genérica, sería conveniente determinar cuáles son esos gastos y si eventualmente podría estar incluido el tema de las remuneraciones y ajustes salariales de los cuerpos policiales.

 

Sobre el particular, es menester mencionar que esta Procuraduría General en el dictamen PGR-C-040-2024 del 11 de marzo del 2024, resaltó, en lo que interesa a este asunto, lo siguiente:

 

“ (…) A lo largo de la vigencia de esa norma[2], los legisladores le han introducido diversas modificaciones, en lo fundamental, efectuando adiciones a la lista de instituciones y programadas excluidos, tal y como se advierte de las Leyes No. 9848 (incisos d y e ); No. 10157 (inciso f ); No. 10158 (nuevo inciso f, pasando el anterior a g ); No. 10252 (inciso h ); No. 10253 (nuevamente modifica el inciso f, pasando los siguientes a las correspondientes letras del abecedario); No. 10258 (que modifica el inciso h y mueve la identificación de los restantes incisos); No. 10307 (que modifica nuevamente el inciso f) y altera las letras de los incisos siguientes); No. 10383 (que introduce el inciso l ), No. 10373 (modificación del inciso k ), No. 10382 (introduce inciso I) y altera las letras de los incisos siguientes) y No. 10386 (que introduce el resto de incisos actualmente vigentes).

(…)

Aunado a lo expuesto, revisado el expediente legislativo número 23330, en el cual se tramitó el proyecto de ley que originó la Ley No.10386, se advierte que la iniciativa de exclusión de los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del estado y de investigación judicial fue incorporada mediante moción de fondo aprobada por la mayoría de los diputados y diputadas en la sesión ordinaria No. 95 de la Comisión de Asuntos Hacendarios, celebrada el día 12 de abril de 2023.

Se desprende, además, la preocupación de los legisladores en torno a la inversión en seguridad pública, plasmándose su intención de excluir de la regla fiscal y liberar la inversión respecto de los cuerpos policiales del Estado y de investigación.

En esa línea, se observa la intervención del Diputado Jiménez Siles, a folio 1347 del expediente legislativo, consignada en el acta de Sesión Ordinaria número 93 del 28 de marzo de 2023 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios:

“(…) Diputado Gilberth Adolfo Jiménez Siles:

Gracias señora Presidenta.

Sí, efectivamente, al igual que mis compañeros que me han antecedido, considero que este texto contempla una serie de necesidades y urgencias, y bien lo decía el compañero José Joaquín, no es posible que hoy los cuerpos policiales del Estado, y la investigación judicial como lo es el Poder Judicial y otras instancias competentes, tengan la limitación que, por la Regla Fiscal, no puedan ejecutar sus diferentes actividades o sus diferentes ejecuciones.

Lamentablemente vemos la inseguridad que vive nuestro país en todos los sentidos, términos de la palabra, con el dolor del alma, con las muertes de inocentes, y también de otras personas que pienso que no es la forma de cómo se debe de llevar a cabo la Nación, para eso existen leyes, para eso existen penas y que deben cumplir con esa pena en un momento determinado.

Lamentablemente mucha de la situación que se aqueja y se dice, y que se justifica, es que la Regla Fiscal no les permite poder reparar una patrulla, no les permite poder reparar su delegación, no les permite comprar uniformes, no les permite recuperar las provisiones, no les permite una serie de gestiones.

Y hemos reiterado en diferentes oportunidades, la importancia que para este Gobierno debe tener la Seguridad Pública, y desde ya hago un llamado vehemente para que todos aquellos proyectos que estén y que sabemos que están en corriente legislativa, también sean convocados en el periodo extraordinario, y no tengamos un periodo extraordinario de cero convocatorias como las que hemos tenido en los últimos seis meses. Eso demuestra que la seguridad no ha sido la actividad más importante, o la prioridad que tenga este Gobierno. Yo siento que en eso tenemos que mucho cuidado, para que realmente le demos la importancia que requieren los cuerpos policiales y que requiere el Estado.

Y en este texto sustitutivo ya se incorpora, para que los recursos que están asignados a los cuerpos policiales del Estado y de Investigación Judicial, sean excluidos de la Regla Fiscal, y así no tengamos una justificación para no invertir en la Seguridad Pública que tanto hoy necesita nuestro país.” (El resaltado no es del original).

De esta intervención resaltamos, además, la referencia que realiza el Diputado Jiménez Siles al Poder Judicial al mencionar la frase “investigación judicial”.

Asimismo, siempre sobre la preocupación respecto a la inversión en seguridad pública, las intervenciones de los Diputados José Joaquín Hernández Rojas y Gilberth Adolfo Jiménez Siles, consignadas a folios 1444 y 1448, respectivamente, del expediente legislativo, acta número 98 del 19 de abril de 2023 de la discusión en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios:

"Diputado José Joaquín Hernández Rojas (…)

También quiero recordar, de que logramos aprobar una moción que logra que los Cuerpos Policiales y de Investigación también no tengan esta "camisa de fuerza", para poderse invertir en este tema tan urgente en Costa Rica, dada la inseguridad que vivimos hoy en día y creo que esta es una muy buena decisión de incorporar a estos Cuerpos Policiales y de Investigación".

“(…) Diputado Gilberth Adolfo Jiménez Siles:

Muchas gracias, señora Presidenta, y señores diputados y diputadas, tengan todos muy buenas tardes, Servicios Técnicos y equipos de trabajo, secretarías, y ciudadanos que nos siguen en las redes sociales.

Bueno, al igual que compañero José Joaquín y algunos compañeros que hemos comentado sobre temas que queríamos especialmente incorporar y que no fueran sujetos a la Regla Fiscal dada la naturaleza y el beneficio social que brindan en algunos de los casos, y más allá también, a la inversión requerida en todo momento.

Debo expresar mi agradecimiento, y hoy que estábamos ahí con don Alejandro escuchando al señor Presidente, en donde decía las urgencias y las necesidades que teníamos en Seguridad, y que siempre he dicho que Seguridad no debe tener ninguna restricción y ninguna limitación, y dejar excluidos de la Regla Fiscal los Cuerpos Policiales y la Investigación Judicial, es un gran avance para poder tener, no solamente la potencialidad, de llevar hacia la mejora, creo que el señor Presidente y Ministro de Seguridad nos han escuchado, en todo momento, y han escuchado el pueblo, y han entendido la necesidad de que la prioridad que debe tener este país en este momento es la seguridad.

Y por eso agradezco a los compañeros diputados y diputadas, que en su momento nos ayudaron a poder tener esta moción y aprobarla. Pero además de eso, instar al resto de diputados y diputadas, para que esta iniciativa logre salir en el menor tiempo posible y tengamos realmente esta aprobación”. (Lo resaltado no es del original).

Posteriormente, se aprecian manifestaciones vertidas por los señores Diputados y las señoras Diputadas, al darse segundo debate al proyecto de ley, mismas que constan en el acta de la Sesión Plenaria Ordinaria No. 62 de 21 setiembre de 2023, todas ellas, con un eje común, esto es, su preocupación por la inversión en seguridad pública para la atención del crimen.

Así, por ejemplo, a folio 2751 del expediente legislativo, se encuentra la intervención de la Diputada Paulina Ramírez Portuguéz, que indicó:

(…) Los gastos, inversiones asignadas a los cuerpos policiales del Estado e investigación judicial, si bien es cierto esto sí está directamente relacionado con el Gobierno central, había una prioridad país y una decisión país que había que tomar para que pudieran hacer los gastos y la inversión necesaria en la seguridad pública”

A folio 2758, se consigna la intervención del Diputado Fabricio Alvarado Muñoz, que en lo que interesa, señaló:

“(…) Como efecto, como consecuencia de un proyecto mal diseñado, hoy tenemos a instituciones en riesgo de cierre técnico, por ejemplo, el benemérito cuerpo de Bomberos que, de permanecer bajo las limitaciones de la regla fiscal ven amenazadas sus operaciones, lo que pone en serio riesgo la atención de emergencias.

También los cuerpos policiales estatales y de investigación que en tiempos donde el país atraviesa una de las peores olas de inseguridad de la historia no deben verse limitados sus recursos económicos porque sería darle mucha ventaja al crimen organizado”.

Por su parte, a folio 2772 constan las manifestaciones del Diputado Gilberth Adolfo Jiménez Siles, que indicó:

“(…) Solicité a los miembros de la Comisión de Hacienda y Presupuestos en su oportunidad que los cuerpos policiales y de investigación de este país no deben tener ninguna traba, no deben tener ninguna limitación.

Gracias, compañero José Joaquín, que tanto me ha apoyado y sé que así es.

Y vean qué triste noticia hoy, seiscientos y cincuenta y cuatro homicidios, asesinatos. Hoy, señores, tenemos la misma cantidad de asesinatos que el año 2022, claro que nos debe preocupar, y por supuesto como decía nuestro compañero de fracción Óscar izquierdo aquí liberamos, quitamos las trabas, quitamos las amarras para que ojalá el gobierno entienda y le dé los recursos a Seguridad Pública para tener la vigilancia para tener los sistemas de vigilancia para poder tener un cuerpo policial acorde a la necesidad y a la realidad los costarricenses hoy exigen.

No en vano en las encuestas nos dicen cuál es la principal percepción y problemática que tiene nuestro país, la seguridad, señores quitemos la venda de los ojos, señor presidente, señor ministro de seguridad comprendan la importancia comprendan el problema que tiene nuestro país ya avoquémonos a resolver este gran problema (…)”

Como se desprende de las anteriores transcripciones, existió una preocupación reiterada de los señores legisladores y señoras legisladoras en torno a la inversión en seguridad pública, por lo que, estimaron pertinente la exclusión de la regla fiscal de los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del estado y de investigación judicial, estos últimos, referidos a los pertenecientes al Poder Judicial. (…)”. (Lo resaltado es nuestro)

 

En suma, sugerimos que de continuarse con esta reforma legislativa debe valorarse tanto el ajuste técnico realizado al salario base de los cuerpos policiales con esquema de salario compuesto, mediante el Decreto Ejecutivo n°. 44430-MIDEPLAN-H, y la citada exclusión de la regla fiscal de los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del Estado y de investigación judicial.

 

En otra inteligencia, cabe advertir que en la corriente legislativa se han presentado proyectos de ley cuyo propósito se centra en reformar el inciso c) del artículo 13, Capítulo II del Título IV de la Ley 9635. Entre ellos, destaca el proyecto de ley 22.516, que originó la Ley n.° 9987 del 31 de mayo del 2021, denominada “Ley para congelar las remuneraciones de los diputados y diputadas en escenario de alta deuda pública, reforma Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa y Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, vigente desde el 01 de junio de ese mismo año, cuyo texto establece:

 

“ARTÍCULO 1- Se adiciona un párrafo final al artículo 2 de la Ley 7352, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, de 21 de julio de 1993.

El texto es el siguiente:

Artículo 2-

[ ... ]

No obstante, en el caso de que se apliquen las condiciones del escenario d) del artículo 11 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018, no se realizará el ajuste dispuesto en esta norma.

ARTÍCULO 2- Se adiciona un párrafo al inciso c) del artículo 13 de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018. El texto es el siguiente:

Artículo 13- Medidas extraordinarias

[ ... ]

c) [ ... ]

En este escenario tampoco se realizará ningún aumento a la remuneración de los diputados y las diputadas de la República.

[ ... ]

ARTÍCULO 3- Se adiciona un transitorio a la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018. El texto es el siguiente:

Transitorio XXXV bis- De conformidad con lo dispuesto en esta ley, a las remuneraciones de los diputados y las diputadas no se les aplicará ningún aumento correspondiente al presente año 2021 ni a los años subsiguientes, mientras permanezcan las condiciones establecidas en el inciso c) del artículo 13 de la presente ley. Tampoco procederá su pago retroactivo por ningún concepto”. (La negrita no es del original)

 

Por su parte, el expediente legislativo 23.877, denominado “Ley para eliminar el congelamiento por plazo indefinido de los salarios de las personas trabajadoras del sector público”. Con esta iniciativa se propone una reforma al inciso c) del artículo 13 de la Ley n° 9635, a los Transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público, que como su título señala, es una propuesta para eliminar el congelamiento salarial a plazo indefinido o indeterminado[3], que impide realizar incrementos por costo de vida a los servidores públicos en general, debido al incremento generalizado de precios en la economía nacional (inflación).

 

Es importante resaltar que dicho proyecto -23.877- propone limitar a dos años el congelamiento salarial cuando la deuda del gobierno central supere el 60% del PIB, permitir los incrementos por costo de vida en salarios compuestos que superen el salario global, y establecer un período de transición para la situación actual, de tal manera que se permitan incrementos por costo de vida para remuneraciones que no superen los 3 salarios base establecido por el artículo 2 de la Ley n.° 7337, y que se mantenga el congelamiento solo por hasta un año para las remuneraciones que superen ese monto.

En este orden de ideas, valga hacer la acotación de que, este órgano asesor, al contestar la audiencia que se nos confirió sobre el proyecto de reglamento de la Ley Marco de Empleo Público, ya había señalado la irregularidad de un congelamiento salarial indefinido: “Preocupan los Transitorios I y II del Reglamento formulado, no solo por su confusa redacción, sino por el eventual congelamiento salarial que podría implicar para quienes tengan actualmente un salario compuesto mayor al que le correspondería a su categoría bajo la modalidad de salario global. Lo anterior puesto que a dichos funcionarios se les excluye de cualquier incremento salarial producto de aumentos a la base o bien por el reconocimiento de incentivos; aspecto que si bien se deriva del Transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público, podría tener un efecto pernicioso en caso de mantenerse indefinidamente o por un plazo prolongado, que la torne irrazonablemente permanente, según sea la diferencia cuantitativa con su nueva escala salarial. Máxime en momentos en que otras variables económicas hagan perder significativamente el poder adquisitivo de la retribución salarial así congelada y por ello, el Convenio 131 de la OIT sobre fijación de salarios mínimos indica que se deberá considerar, entre otros factores, el costo de vida -art. 3-. En ese sentido la Sala Constitucional, en al menos un precedente, ha determinado que los congelamientos salariales solo pueden ser temporales, es decir, por un plazo definido y claramente determinado (Resolución N.° 2003-05374 de las 14:36 hrs. del 20 de junio de 2003).” (Opinión Jurídica PGR-OJ-011-2023 del 14 de febrero del 2023).

 

Partiendo de lo expuesto, el presente proyecto de ley debe ser analizado, no solo a la luz de las observaciones puntuales indicadas anteriormente, sino también es conveniente tomar en cuenta la reforma planteada en el expediente legislativo 23.877, el cual, como antes apuntamos, pretende eliminar el congelamiento por plazo indefinido de los salarios de las personas trabajadoras del sector público, a nivel general.

 

Recordemos que, el expediente legislativo 23.911 únicamente aplicaría para los cuerpos policiales del gobierno central, lo que eventualmente podría colocar en un plano de desigualdad al resto de los servidores, cuyos salarios se encuentran congelados y cuestionarse la razonabilidad de la reforma y su sujeción a los parámetros que rigen el principio de igualdad constitucional.

 

En todo caso, en ambos proyectos de ley el factor fundamental a tomar en cuenta se relacionada con el económico, por el incremento en el costo de la planilla del Estado que su aprobación podría generar; y, por ende, el aumento en el gasto público, que es lo que precisamente la regla fiscal trata de contener.

 

Como aspecto final, recomendamos a los señores Diputados y Diputadas realizar los estudios económicos que permitan tomar una decisión informada sobre la materia, estudios en los que se refleje las consecuencias presupuestarias de aprobar un proyecto de ley como el que nos ocupa.

 

 

IV.       CONCLUSIÓN:

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante con respecto al proyecto de ley 23.911 consultado.

 

Respetuosamente, se recomienda valorar las observaciones externadas en esta opinión jurídica. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

 

                  Cordialmente;

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                                         Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                                         Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                                    Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/gcc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PGR-OJ-145-2024

 

Asamblea Legislativa, Comisiones Legislativas VII. texto base del proyecto de ley n° 23.911, denominado: “JUSTICIA SALARIAL PARA LOS CUERPOS POLICIALES DEL GOBIERNO CENTRAL”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.° 165, el 08 de setiembre del 2023.

 

Por oficio n.° AL-CPJUR-1281-2024 del 19 de marzo del 2024, código interno 2416-2024, la señora Daniela Agüero Bermúdez, Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII de la Asamblea Legislativa, solicita nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n° 23.911, denominado: “JUSTICIA SALARIAL PARA LOS CUERPOS POLICIALES DEL GOBIERNO CENTRAL”, del que se adjuntó una copia.

 

En este proyecto se pretende modificar el inciso c) del artículo 13 del Capítulo II del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635, con el objetivo de excluir a los funcionarios de los cuerpos policiales del gobierno central, de la medida extraordinaria de control del gasto público -regla fiscal- establecida en dicho título. Específicamente, la relacionada con la imposibilidad de realizar incrementos por costo de vida en el salario base, ni en los demás incentivos salariales, los cuales no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad del funcionario.

 

Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, se emitió la Opinión Jurídica PGR-OJ-145-2024 del 31 de octubre del 2024, suscrita por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, y la Licda. Xitlali Espinoza Guzmán, Abogada de Procuraduría, mediante la cual se concluyó, luego de realizar varias observaciones puntuales y generales al proyecto de ley, lo siguiente:

 

“En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante con respecto al proyecto de ley 23.911 consultado.

 

Respetuosamente, se recomienda valorar las observaciones externadas en esta opinión jurídica. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa”.