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Opinión Jurídica : 141 - del 28/10/2024
28 de octubre
de 2024
PGR-OJ-141-2024
Señora
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área, Comisiones Legislativas II
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador
General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio
AL-CPAS-0085-2022 del 09 de febrero de 2022, mediante el cual la Comisión
Permanente de Asuntos Sociales requiere nuestro criterio sobre el proyecto de
ley que se tramita bajo el número de expediente 22.712, denominado: “REFORMA
DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 6, DE LA LEY N.º 8114, “LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA
TRIBUTARIAS, Y SUS REFORMAS”.
I.
CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se
expone es una opinión jurídica de la
Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los
dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la
Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los
artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de
1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea
Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente
desempeña.
En ese entendido, nos
limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en
cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su
conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos
referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.
Finalmente, debemos
advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no
tratarse de las audiencias preceptivas a la que se refiere la Constitución
Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio
1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto
de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de
julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23
de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la OJ-145-2021
del 31 de agosto del 2021).
De cualquier forma, la
presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la
atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.
II.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley consultado tiene por objeto
fortalecer las labores de fiscalización y auditoría realizadas por el
Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de
Costa Rica (Lanamme), dado que, según se explica en
la exposición de motivos, las instituciones encargadas de la infraestructura
vial han fallado en el compromiso de conservar los proyectos de obra pública
que les corresponden. Así las cosas, el enfoque principal está en mejorar la
conservación de la infraestructura vial, abordando las deficiencias en la
gestión de proyectos de obra pública que, según los promotores de la
iniciativa, se da por parte de instituciones como el Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT), el Consejo Nacional de Viabilidad (CONAVI) y las
Municipalidades.
Según se continúa explicando la exposición de
motivos, para abordar integralmente la problemática anterior se requiere
optimizar los recursos disponibles y dado que la infraestructura vial
constituye patrimonio estatal, resulta prioritario la prevención y evaluación
de los procesos de mantenimiento vial para afrontar esta situación. En este
sentido, se afirma que el Lanamme juega un papel
crucial en la generación de informes y evaluaciones para proteger los procesos
de mantenimiento vial tanto a nivel nacional como cantonal. La propuesta
legislativa destaca la necesidad de ampliar significativamente las labores de
fiscalización y auditoría del Lanamme, incluyendo la
evaluación de la red vial cantonal, la calidad de materiales, prácticas
constructivas, gestión y ejecución de proyectos viales, así como aspectos de
seguridad vial y movilidad.
Para cumplir con estas funciones de manera
eficiente, el texto legislativo sometido a consulta, procura redefinir la
asignación de recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles
como fuente de financiamiento que se pretende trasladar al Lanamme.
Por lo que se requiere un aumento considerable de recursos, incluyendo personal
técnico, equipos de laboratorio, vehículos y espacios físicos, ya que
actualmente el 1% del impuesto único sobre los combustibles es el único recurso
que se destina a dicho laboratorio, el que se considera insuficiente; para ello
se propone una redistribución de recursos, sin crear nuevas cargas tributarias,
pretendiéndose en la propuesta legislativa –según la versión del texto
sustitutivo– que la proyección de ingresos sea de al menos un 2,8% del impuesto
único sobre los combustibles destinados al Lanamme,
lo cual implica una modificación al artículo 5 de la Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias (n.°8114 del 4 de julio de 2001) en donde se detalla el
destino de los recursos provenientes de dicho impuesto. Para esto, el
porcentaje adicional que se estaría otorgando al Lanamme
se giraría a partir de la vigencia la iniciativa legal en tractos de 0,6% anual
hasta alcanzar el 2,8%. Esto permitiría equipar adecuadamente al Lanamme y cumplir con los objetivos de fiscalizar y auditar
las vías nacionales y cantonales.
Por lo anterior, lo que se pretende con el
proyecto de ley de comentario es establecer porcentajes decrecientes (21.15%,
20.55%, y 19.95%) para el CONAVI, distribuidos en los ejercicios
presupuestarios del 2023, 2024, y siguientes, y
correlativamente, aumentar escalonadamente el porcentaje que percibe Lanamme (1.6% para el 2023, 2.2% para el 2024, y 2.8% para
el 2025 y siguientes ejercicios presupuestarios).
Para justificar la necesidad y utilidad del
proyecto de reforma bajo análisis, se citan razones de fondo. Entre estas, se
destaca la intención de proteger la infraestructura vial tanto a nivel cantonal
como nacional, como patrimonio estatal. Se argumenta además sobre la
incapacidad de las instituciones encargadas de la infraestructura vial para
preservar la calidad de los recursos, también la importante labor de generar
informes y evaluaciones que protejan los procesos de mantenimiento vial y la
actual insuficiencia de recursos que posee el Lanamme
para ejercer las tareas encomendadas de manera eficaz. En este contexto, se
sostiene que la iniciativa legislativa y las reformas propuestas a la Ley
n.°8114 son imperativos para lograr la mejora en las labores de fiscalización y
auditoría desempeñadas por el Lanamme. Por ende, se
estima que resulta indispensable la actualización de la legislación vigente para
garantizar su consonancia con la realidad que hoy vive el país.
En este sentido, el proyecto reconoce la
importancia de mantener, ampliar y fortalecer otras actividades del Lanamme, como programas de formación, actualización de
manuales, asesoramiento técnico y programas de investigación. Además, destaca
la necesidad de expandir el personal y los recursos de unidades específicas,
como auditorías técnicas, programa de infraestructura y transporte, programa de
ingeniería geotécnica y programa de ingeniería estructural, entre otros, para
abordar nuevas solicitudes y responsabilidades. Así las cosas, los promoventes
consideran que la situación actual refleja la necesidad de centrar esfuerzos en
la prevención y fiscalización de los procesos de mantenimiento vial, todo en
aras de evitar la corrupción y resguardar el patrimonio estatal.
Ese artículo único modifica, en primer lugar,
el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia
Tributarias con el fin de redefinir la asignación de recursos provenientes del
impuesto único sobre los combustibles e intercala dos disposiciones transitorias al finalizar los incisos a) y e)
del artículo 5.
-
Reforma propuesta al
artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias
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TEXTO PROPUESTO |
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Artículo 5°- Destino de los recursos. Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del
impuesto único sobre los combustibles, se destinará un cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con carácter
específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por
intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de
las siguientes instituciones: a)
Un veintiuno coma
setenta y cinco por ciento (21,75%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad
(Conavi) para la atención de la red vial nacional,
los cuales se destinarán exclusivamente a la conservación, el mantenimiento
rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento, la rehabilitación y
la construcción de obras viales nuevas de la red vial nacional. … b)
Un
veintidós coma veinticinco por
ciento (22,25%) a favor de las municipalidades, para la atención de la red
vial cantonal, monto que será priorizado conforme a lo establecido en el plan
vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipalidad. Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo
administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y
que constan en los registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y
Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria,
siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los
requisitos de ley. Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal las
aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato,
que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de
infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos
cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás
estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra
naturaleza asociadas con los caminos. La totalidad de la suma correspondiente a este veintidós
coma veinticinco por ciento (22,25%) será girada directamente a las
municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes
parámetros: i.
El cincuenta por ciento
(50%), según la extensión de la red vial de cada cantón inventariada por los
gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes. ii.
El treinta y cinco por
ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado
por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán).
Los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos. iii.
El quince por ciento
(15%) restante será distribuido en partes iguales a cada una de las
municipalidades. La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad
participativa de ejecución de obras. El destino de los recursos lo propondrá,
a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso,
nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes
del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y
abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de la presente
ley. c)
Un
tres coma cinco por ciento
(3,5%), exclusivamente al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo). d)
Un cero coma uno por ciento
(0,1%) al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del
Ministerio de Agricultura y Ganadería, para el financiamiento de los sistemas
de producción agropecuaria orgánica. e) Un
uno por ciento (1%) a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública
de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense, a favor
de la Universidad de Costa Rica. Esta suma será girada directamente por la
Tesorería Nacional a la Universidad de Costa Rica, que la administrará bajo
la modalidad presupuestaria de fondos restringidos vigente en esa entidad
universitaria, mediante su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos
Estructurales (Lanamme),
el cual velará por que estos recursos se apliquen para garantizar la calidad
de la red vial costarricense, de conformidad con el artículo 6 de la presente
ley. En virtud del destino específico que obligatoriamente se establece en
esta ley para los recursos destinados al Lanamme,
se establece que tales fondos no afectarán, de ninguna manera, a la Universidad
de Costa Rica, en lo que concierne a la distribución de las rentas que
integran el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior,
según las normas consagradas en el artículo 85 de la Constitución Política. Cada año, el Ministerio de Hacienda incorporará en el proyecto de
presupuesto ordinario y extraordinario de la República una transferencia
inicial de mil millones de colones (¢1,000.000.000,00), a favor de la Cruz
Roja Costarricense; esta suma será actualizada anualmente con base en el
Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos
recursos de la siguiente manera:
El monto asignado a los comités auxiliares se distribuirá de acuerdo
con los índices de población, el área geográfica y la cobertura de cada
comité. Se respetarán los siguientes porcentajes: 1)
El noventa por ciento
(90%) para los gastos de operación, así como a la reparación, la compra y el
mantenimiento de vehículos y equipo. 2)
Un diez por ciento
(10%) para gastos administrativos. |
Artículo 5°- Destino de los recursos. Del producto anual de los ingresos provenientes
de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un
cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con
carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual,
por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una
de las siguientes instituciones: a)
Un diecinueve coma
noventa y cinco por ciento (19,95%) a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) para la atención de la red vial nacional, los
cuales se destinarán exclusivamente a la conservación, el mantenimiento
rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento, la rehabilitación y
la construcción de obras viales nuevas de la red vial nacional. Transitorio: Con la entrada en
vigencia de esta ley, la rebaja de un veintiuno coma setenta y cinco por
ciento (21,75%) al nuevo porcentaje, se aplicará escalonadamente para los
ejercicios económicos anuales inmediatos siguientes, de la siguiente forma: Para el primer año se rebajará el 0.60%,
para el segundo año el 1.2% y para el tercer año el 1.8% de modo que quede en
adelante un 19.95% de fondos dirigidos al CONAVI. b)
Un
veintidós coma veinticinco por
ciento (22,25%) a favor de las municipalidades, para la atención de la red
vial cantonal, monto que será priorizado conforme a lo establecido en el plan
vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipalidad. Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo
administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y
que constan en los registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y
Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria,
siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los
requisitos de ley. Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal las
aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato,
que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de
infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos
cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás
estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra
naturaleza asociadas con los caminos. La totalidad de la suma correspondiente a este veintidós
coma veinticinco por ciento (22,25%) será girada directamente a las
municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: i.
El cincuenta por ciento
(50%), según la extensión de la red vial de cada cantón inventariada por los
gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes. ii.
El treinta y cinco por
ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado
por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán).
Los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos. iii.
El quince por ciento
(15%) restante será distribuido en partes iguales a cada una de las
municipalidades. La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad
participativa de ejecución de obras. El destino de los recursos lo propondrá,
a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso,
nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes
del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y
abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de la presente
ley. c)
Un
tres coma cinco por ciento
(3,5%), exclusivamente al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo). d)
Un cero coma uno por
ciento (0,1%) al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del
Ministerio de Agricultura y Ganadería, para el financiamiento de los sistemas
de producción agropecuaria orgánica. e)
Un dos coma
ocho por ciento (2,8%) girado directamente por la Tesorería Nacional a la
Universidad de Costa Rica, que lo administrará bajo la modalidad
presupuestaria de fondos restringidos, mediante su Laboratorio Nacional de
Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme UCR), y
que servirán para garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de
reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense y su
calidad, de conformidad con el artículo 6 de la presente ley. Tales fondos no afectarán a la Universidad
de Costa Rica en lo que concierne a la distribución de las rentas que
integran el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior,
consagrado en el artículo 85 de la Constitución Política. Transitorio: Con la entrada en vigencia de la presente ley, el
aumento del uno por ciento (1%) al dos coma ocho por
ciento (2,8%) se aplicará escalonadamente para los ejercicios económicos
anuales inmediatos siguientes, de la siguiente forma: Para el primer año se aumentará al
porcentaje vigente, el cero coma sesenta por ciento (0.60%), para el segundo
año, el dos coma dos por ciento (2,2%) y para el tercer año y sucesivos, el
dos coma ocho por ciento (2,8%). Cada año, el Ministerio de Hacienda incorporará
en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República una
transferencia inicial de mil millones de colones (¢1,000.000.000,00), a favor
de la Cruz Roja Costarricense; esta suma será actualizada anualmente con base
en el Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos
recursos de la siguiente manera:
El monto asignado a los comités auxiliares se distribuirá de acuerdo
con los índices de población, el área geográfica y la cobertura de cada
comité. Se respetarán los siguientes porcentajes: 1)
El noventa por ciento
(90%) para los gastos de operación, así como a la reparación, la compra y el
mantenimiento de vehículos y equipo. 2)
Un diez por ciento
(10%) para gastos administrativos. |
Como se puede observar del cuadro anterior, la intención de la reforma
planteada es redistribuir la asignación de recursos, permitiendo el giro de un mayor
porcentaje para el Lanamme en detrimento de la suma
asignada en este momento a favor del CONAVI, en aras de fortalecer las
facultades de fiscalización del primero sobre las vías nacionales y cantonales.
·
Inciso a): Establece una variación en el
porcentaje asignado para el CONAVI, reduciéndose dicha asignación de recursos a
un diecinueve coma noventa y cinco por ciento
(19,95%), para la atención de la red vial nacional.
·
Inciso e): Establece
una variación en el porcentaje girado directamente
por la Tesorería Nacional. Así, la diferencia del 1.8% que se le estaría rebaja
al CONAVI, se estaría sumando al 1% que actualmente recibe el Lanamme. Con lo cual dicho porcentaje incrementa a un dos coma ocho por ciento (2,8%) para su administración
por dicho órgano. Esta asignación tiene como objetivo garantizar la eficiencia
de la inversión pública en la reconstrucción y conservación óptima de la red
vial costarricense.
Por su parte, la disposición
transitoria del inciso a) busca, como se indicó antes, ajustar paulatinamente
el porcentaje de los ingresos provenientes del impuesto único sobre los
combustibles que se destinan al CONAVI, a través de una reducción gradual del
porcentaje actualmente vigente, sea de un 21,75% al nuevo porcentaje de un
19.95% durante tres ejercicios económicos anuales consecutivos, con el
propósito de mitigar posibles impactos bruscos en el presupuesto y las
actividades planificadas por esta última institución.
Mientras que el transitorio de la letra e), en sentido contrario al
texto anterior, prevé un aumento escalonado del porcentaje de los ingresos
provenientes del impuesto único sobre los combustibles que se destinan al Lanamme. Este aumento gradual se realiza para garantizar la
máxima eficiencia de la inversión pública en la reconstrucción y conservación
óptima de la red vial costarricense, pasando de un 0.60% en el primer año a un
2.2% durante el segundo y hasta el 2.8% definitivo para el tercer año y los
ejercicios económicos subsiguientes.
A la luz de lo expuesto, surge la
preocupación sobre si la reducción prevista en los ingresos del CONAVI
provenientes del impuesto único sobre los combustibles no generará un impacto
económico adverso en su funcionamiento, afectando la actuación de las
competencias que tiene asignadas por ley. Con lo cual, es recomendable que los
legisladores evalúen la afectación que la reforma planteada provocaría en la
labor ordinaria de dicho órgano del MOPT valiéndose de algún estudio técnico;
sobre todo, tomando en consideración que esos recursos son empleados para la
atención de la red vial nacional (conservación, mantenimiento, mejoramiento,
rehabilitación y construcción de obras nuevas de la red vial nacional), cuya
posible disminución podría agravar la ya de por sí crítica situación que
atraviesa el país en materia de infraestructura vial.
Luego, en buena técnica legislativa
las normas transitorias no deberían ir intercaladas entre los incisos del
artículo 5, pues afecta la claridad del texto y dificulta la tarea
interpretativa del operador jurídico. Lo preferible y usual es que este tipo de
disposiciones vayan al final del articulado principal de la ley.
Por lo demás, la redistribución de
los recursos provenientes de un tributo constituye un ámbito propio de la
discrecionalidad del legislador. De ahí que no se aprecie que los cambios
sugeridos al artículo 5 de la Ley n.°8114
presenten roces con el Derecho de la Constitución.
- Reforma propuesta al artículo 6 de la Ley de Simplificación y Eficiencia
Tributarias
|
NORMA VIGENTE |
REFORMA PROPUESTA |
|
Artículo
6°- Fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional.
Para lograr la eficiencia de la inversión pública, la Universidad de Costa
Rica podrá celebrar convenios con el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) a
fin de realizar, por intermedio de su Laboratorio Nacional de Materiales y
Modelos Estructurales, las siguientes tareas: a)
Programas de formación
y acreditación para técnicos de laboratorio. b)
Auditorías técnicas de
proyectos en ejecución. c)
Evaluación bienal de
toda la red nacional pavimentada. d)
Evaluación anual de las
carreteras y puentes en concesión. e)
Actualización del manual
de especificaciones y publicación de una nueva edición (revisada y
actualizada) cada diez años. f) Auditorías
técnicas a los laboratorios que trabajan para el sector vial. g)
Asesoramiento técnico
al jerarca superior de la Dirección de Vialidad del MOPT, así como al
ministro y viceministro del sector. h)
Ejecución y auspicio de
programas de cursos de actualización y actividades de transferencia de
tecnología dirigidas a ingenieros e inspectores. i) Programas de investigación sobre los
problemas de la infraestructura vial pavimentada del país. j) Con la finalidad de garantizar la calidad
de la red vial cantonal y en lo que razonablemente sea aplicable, las
municipalidades y la Universidad de Costa Rica, por intermedio del Lanamme, podrán celebrar convenios que les permitan
realizar, en la circunscripción territorial municipal, tareas equivalentes a
las establecidas en los incisos anteriores. (Así
adicionado el inciso anterior por el artículo 2° de la Ley N° 8603 del 14 de setiembre de 2007). El
laboratorio citado en este artículo informará, para lo que en derecho
corresponda, a la Asamblea Legislativa, al Ministerio de la Presidencia, al
MOPT, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría de los
Habitantes, el resultado final de las auditorías técnicas realizadas a
proyectos en ejecución y de las evaluaciones efectuadas a la red nacional
pavimentada, las carreteras y los puentes en concesión. |
Artículo
6°- Fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional
y cantonal. Para lograr la eficiencia de la inversión pública
en materia vial, la Universidad de Costa Rica, podrá celebrar convenios con
el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), así como con las demás entidades públicas
relacionadas con la red vial nacional y cantonal, las carreteras y los
puentes en concesión, a fin de realizar por intermedio de su Laboratorio
Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme
UCR), las siguientes tareas: a)
Programas de formación
y acreditación para técnicos de laboratorio. b)
Auditorías técnicas de
proyectos en ejecución. c) Evaluación
bienal de toda la red vial nacional y cantonal pavimentada. d)
Evaluación anual de las
carreteras y puentes en concesión. e)
Actualización del
Manual de Especificaciones y publicación de una nueva edición (revisada y
actualizada) cada diez años. f)
Auditorías técnicas a
los laboratorios que trabajan para el sector vial. g)
Asesoramiento técnico a
los jerarcas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, así como a los
jerarcas de los distintos órganos adscritos a este Ministerio y a las
Municipalidades en temas específicos y relacionados con la red vial nacional
pavimentada. h)
Ejecución y auspicio de
programas de cursos de actualización y actividades de transferencia de
tecnología dirigidas a ingenieros e inspectores. i)
Programas de
investigación sobre los problemas de la infraestructura vial pavimentada del
país. j)
Con la finalidad de
garantizar la calidad de la red vial cantonal y en lo que sea aplicable, las
Municipalidades y la Universidad de Costa Rica, por intermedio del Lanamme UCR, podrán celebrar convenios que les permitan
desarrollar, en la circunscripción territorial municipal, tareas equivalentes
a las establecidas en los incisos anteriores, estos (sic) esos convenios no
serían facultativos para las administraciones. k)
Las administraciones públicas relacionadas con la red vial nacional y
cantonal, carreteras, puentes en concesión, taludes y proyectos de obra vial cuando se
inviertan fondos públicos, tendrán la obligatoriedad de responder y
atender las evaluaciones y auditorías
técnicas realizadas por parte de LanammeUCR,
así como sus conclusiones y recomendaciones las cuales tendrán carácter vinculante y obligatorio. El
Lanamme UCR informará al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, las Municipalidades, así como a las demás entidades públicas
relacionadas con la red vial nacional y cantonal, el resultado final de las
auditorías técnicas realizadas a proyectos en ejecución y de las evaluaciones
efectuadas a la red vial nacional y cantonal, las carreteras y los puentes en
concesión. Asimismo, informará para lo
que a derecho corresponda a la Asamblea Legislativa, a la Contraloría General
de la República y a la Defensoría de los Habitantes. Las
disposiciones resultantes de las auditorías técnicas señaladas en el párrafo
anterior tendrán carácter vinculante y deberán ser acatadas de forma
obligatoria por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, las
Municipalidades, así como, por las demás entidades públicas relacionadas con
la red vial nacional y cantonal, en la ejecución de obras. Asímismo la administración, el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), las Municipalidades, así como a las demás
entidades públicas relacionadas con la red vial deberán atender las recomendaciones y
disposiciones que emita el LanammeUCR en un plazo
no mayor a 20 días hábiles, para ello deberá indicar en su respuesta las
aclaraciones y la programación de las acciones a realizar para su atención,
incluyendo las correcciones de obras que correspondan. En
caso de incumplimiento, el LanammeUCR remitirá el
asunto a las auditorías internas correspondientes para que, de conformidad
con el ordenamiento jurídico, en especial la Ley General de Control lnterno estas determinen las responsabilidades del
funcionario o los funcionarios remisos identificados para cada proyecto u
obra vial, sanciones que deban ser aplicadas a tales funcionarios. Estas
sanciones le corresponderán aplicar a cada institución u órgano contratante. |
Como se observa, la
intención de la propuesta planteada es ampliar el ámbito de fiscalización, incluyendo tanto la red vial nacional como la
cantonal,
con el propósito de asegurar una supervisión y calidad integral en todas las
áreas. Además, se observa que dentro de los fines de la reforma se encuentra el
establecer un marco más amplio de colaboración con entidades públicas
relacionadas y, particularmente, con el gobierno local, mediante convenios que
permitan mejorar la eficiencia y la coordinación interinstitucional.
En
igual sentido, se tiene como objetivo, implementar un marco normativo de
rendición de cuentas mejorado, fortaleciendo así la supervisión de las
entidades públicas involucradas en la red vial e introduciendo un proceso claro
de rendición de cuentas en caso de incumplimientos. Como justificante de lo
anterior nótese los cambios introducidos en la reforma propuesta:
·
Cambio
en el encabezado del artículo: se amplía el ámbito de fiscalización para
incluir tanto la red vial nacional como la red vial cantonal.
·
Inciso
c): Se amplía el ámbito de fiscalización (red vial nacional y cantonal)
·
Inciso g) Se amplía la obligación de
asesoramiento técnico por parte de Lanamme.
·
Inciso
j): se otorga mayor amplitud y flexibilidad para que las Municipalidades y la
Universidad de Costa Rica, por intermedio del Lanamme
puedan celebrar convenios con otras entidades públicas, con la particularidad
de que dichos convenios no serían facultativos para las administraciones.
Acerca de esta última afirmación, cabe destacar desde ahora que no se entiende
qué se quiere decir y si por administraciones se está aludiendo siempre a las
corporaciones territoriales.
Es decir, el texto reconoce que no se puede
obligar a una municipalidad a suscribir un convenio con la UCR para que el Lanamme pueda llevar a cabo todas
las actividades de asesoría, supervisión y de auditoría técnica sobre la red
vial cantonal; lo que resulta acertado, ya que los entes locales gozan de una autonomía constitucional de segundo grado
(artículo 170 constitucional), impidiendo que puedan quedar sometidos a las
instrucciones o requerimientos de otro órgano de la administración
descentralizada.
Sin embargo, inmediatamente el mismo inciso indica que estos convenios
no serán facultativos. Entenderíamos, entonces que, si bien es voluntaria la
suscripción del respectivo convenio por el ente local, su contenido una vez
firmado por este, le vincularía y estaría obligado a responder y atender las
evaluaciones y auditorías técnicas que la haga el Lanamme.
En todo caso, se recomienda mejorar la redacción de este inciso j), del
que incluso se duda acerca de su redundancia, pues ya en el encabezado del
artículo 6 propuesto se alude a los convenios que podrá celebrar la UCR con las
entidades públicas en general relacionadas con la red vial nacional y cantonal,
las que comprenderían en buena lógica a las propias municipalidades. Además, se
nota un error en el texto, al decir “estos esos convenios”, que
se recomienda corregir.
·
En
el inciso k) se enfatiza en el carácter vinculante y de acatamiento obligatorio
de las disposiciones de las auditorías técnicas del Lanamme
para –entenderíamos nosotros– las demás administraciones públicas relacionadas
con la red vial nacional y cantonal o encargadas de carreteras, puentes en
concesión, taludes y proyectos de obra vial cuando se inviertan fondos
públicos.
Mientras
que los cuatro párrafos finales desarrollan esas facultades de fiscalización
del laboratorio, con su deber de informar al MOPT, las municipalidades y demás
entidades relacionadas con la red vial nacional y cantonal, sobre el resultado
final de las auditorías técnicas practicadas a la misma, para que cumplan sus
disposiciones en
un plazo no mayor a 20 días hábiles, en el que deberán indicar la programación
de las acciones a realizar para atenderlas, entre otras cuestiones. Asimismo,
se debe informar a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la
República y a la Defensoría de los Habitantes de ese resultado final. Por fin,
se establece un régimen de responsabilidades en caso de incumplimiento a lo
dispuesto por el Lanamme.
Para
la Procuraduría, las previsiones anteriores que buscan fortalecer las
facultades de fiscalización del Lanamme, al darle un mayor peso a sus evaluaciones y auditorías técnicas sobre
la red vial del país, deben entenderse en el marco de los convenios de
colaboración previos que la UCR suscribiría con cada Administración competente
de la infraestructura vial (incluida la municipal), a que alude el párrafo
inicial del artículo 6 bajo estudio; pues, a falta de esos convenios, si una
determinada Administración pública no desea concretarlo, esa intervención
vinculatoria del Laboratorio podría vulnerar el ámbito de autonomía que la
Constitución Política le reconoce a algunas de ellas, principalmente, como se
dijo, a las municipalidades.
Con lo cual, se recomienda aclarar ese aspecto de la
redacción de los párrafos indicados del artículo 6 propuesto; por lo demás, las
nuevas facultades que se le desean asignar al Lanamme se encuentran también dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador.
-
Sobre el transitorio único del proyecto de ley, que establece lo siguiente:
“TRANSITORIO ÚNICO- Las nuevas funciones asignadas al Laboratorio
Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme UCR) le serán incorporadas
a las que ya tiene, a partir del ejercicio presupuestario del 2025 cuándo se le
asigne un dos coma ocho por ciento (2,8%) de los
ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los
combustibles, según la reforma planteada al artículo 5 de la Ley N.º 8114, Ley
de Simplificación y Eficiencia Tributarias, y sus Reformas”
Se dispone en esta norma transitoria, un período específico durante el cual se implementarán las nuevas
funciones asignadas a Lanamme. En este sentido, se
establece que las nuevas responsabilidades y funciones atribuidas al Lanamme entrarán en vigencia plena a partir del 2025. La
efectividad de esta asignación de funciones está vinculada a la asignación
específica del dos coma ocho por ciento (2,8%) de los ingresos generados por el
impuesto único sobre los combustibles, según lo propuesto en la reforma al
artículo 5 de la Ley de Simplificación
y Eficiencia Tributarias y la disposición transitoria ya analizada al
inciso e) propuesto. Esta medida transitoria proporciona un periodo para la
preparación y planificación antes de que Lanamme
asuma plenamente sus nuevas funciones a partir del ejercicio presupuestario
mencionado.
Con todo, la única observación que procede hacer a dicha norma tiene que
ver con el año que se fija en dicho transitorio único para que el Lanamme asuma sus nuevas tareas (2025), que se corresponde
con los tres años a partir del ingreso del presente proyecto de ley a la
corriente legislativa, que el citado transitorio a la letra e) establece para
que a dicho laboratorio le giren la totalidad de los recursos equivalentes a
ese 2,8%. De manera que, a medida que vaya avanzado esta iniciativa en su
trámite de aprobación para convertirse en ley de la República deberá
actualizarse en la redacción de ese transitorio único el año para que así
coincida con ese periodo de transición trienal.
Finalmente, el proyecto de ley bajo estudio debe someterse a la
consideración de la Universidad de Costa Rica y de las municipalidades del país
al tratar temas que les conciernen de conformidad con los artículos 88 y 190 de
la Norma Fundamental.
Siendo su aprobación o no,
parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la
Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.
Dr. Alonso Arnesto
Moya Lic.
Alexander Campos Solano
Procurador
Abogado de Procuraduría
AAM/ACS/hsc
PGR-OJ-141-2024
ASAMBLEA LEGISLATIVA. PROYECTO
DE LEY. REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 6 DE LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA
TRIBUTARIAS (N.º 8114). REDISTRIBUCIÓN
DE LOS RECURSOS PÚBLICOS DEL IMPUESTO ÚNICO SOBRE LOS COMBUSTIBLES. MENOR
FINANCIAMIENTO AL CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI). FORTALECIMIENTO DE LAS
FACULTADES DE SUPERVISIÓN Y VINCULANCIA DE LAS AUDITORÍAS TÉCNICAS DEL LABORATORIO
NACIONAL DE MATERIALES Y MODELOS ESTRUCTURALES DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
(LANAMME) SOBRE LA RED VIAL NACIONAL Y CANTONAL.
La Comisión Permanente
Ordinaria de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa consultó nuestra
opinión sobre el proyecto de ley denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS
5 Y 6, DE LA LEY N.º 8114, “LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, Y
SUS REFORMAS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 22.712.
El Procurador
Alonso Arnesto Moya y el abogado de Procuraduría
Alexander Campos Solano, mediante el pronunciamiento PGR-OJ-141-2024, del 28 de
octubre de 2024, determinaron que el texto sustitutivo de la referida
iniciativa presenta problemas de falta de claridad en la redacción de algunos
de sus preceptos y de técnica legislativa que se recomienda valorar y corregir
con el fin de evitar posibles roces con el orden constitucional. Siendo su
aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en
exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones
fundamentales.