Opinión Jurídica : 109 - del 20/09/2024

20 de setiembre de 2024

PGR-OJ-109-2024

Señora

Sofía Guillén Pérez

Diputada

Fracción Partido Frente Amplio

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPFA-113-OFI-2024-SGP del 22 de julio último, recibido en esta Procuraduría el 26 de julio siguiente, por medio del cual nos planteó varias consultas en relación con el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación.

Nos indica que la consulta tiene como finalidad conocer el alcance del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, emitido mediante el decreto n.° 38249 de 10 de febrero del 2014. Señala que, en particular, le interesa conocer sobre la facultad de los Concejos Municipales de regular el procedimiento interno para el nombramiento de las Juntas, conforme al marco normativo que rige el tema, marco dentro del cual incluye el artículo 33 y siguientes del Código de Educación, ley n.° 181 de 18 de agosto de 1944; el artículo 41 y siguientes de la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 de 25 de setiembre de 1957; el artículo 13 inciso b) y g) del Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998; y el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas ya citado.

Afirma que, recientemente, esta Procuraduría reconoció, pero también atemperó, la posibilidad de que las Municipalidades reglamenten lo relativo al nombramiento y remoción de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas. Indica que, sobre ese tema, en nuestro dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de septiembre del 2023, dirigido a la Municipalidad de San José, sostuvimos que “…los reglamentos independientes tienen por objeto regular la organización de las dependencias administrativas a lo interno −reglamentos autónomos de organización−, o bien, el funcionamiento de los servicios públicos que prestan −reglamentos autónomos de servicio−. Si bien los reglamentos independientes pueden ser emitidos tanto por la Administración Central (con fundamento en el artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) como por la Administración descentralizada (con fundamento en la potestad de autoorganización implícita en la autonomía administrativa o de primer grado que se le otorga a todo ente público al momento de su creación), esos instrumentos normativos no pueden invadir las competencias conferidas al Poder Ejecutivo, por lo que las municipalidades no están facultadas para emitir reglamentos ejecutivos en torno a lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación.”

Agrega, por otra parte, que el artículo 146 del Código Electoral prohíbe a los miembros de las Juntas participar en las actividades de los partidos políticos, así como asistir a clubes y a reuniones de carácter político, por lo que tiene dudas en cuanto a la posibilidad de nombrar en esos puestos a quienes hayan participado en actividades político electorales en elecciones pasadas.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone, en su artículo 4, que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General solo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública, dictámenes a los cuales el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes. En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por una diputada en ejercicio de labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica.

II.- SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS

Como marco general para dar respuesta a las consultas que se nos formulan, interesa señalar que la Ley Fundamental de Educación dispuso que en cada distrito escolar debe haber una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón, a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los directores, quienes a su vez consultarán al personal docente de su respectiva escuela (Artículo 41). Establece además que las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades, serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela. (Artículo 42).

En lo que se refiere a las Juntas Administrativas, la Ley Fundamental de Educación dispone, en lo que interesa, que cada institución de enseñanza media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, cuyos integrantes deben ser seleccionados de las ternas enviadas por los Concejos de Profesores correspondientes. (Artículo 43).

Luego, en lo que concierne a la naturaleza del cargo y al plazo de nombramiento, la Ley Fundamental de Educación señala que los miembros de las Juntas de Educación o Administrativas ejercen su cargo por un periodo de tres años, con posibilidad de reelección. Además, en lo relativo al funcionamiento de las Juntas, estableció que una ley especial definiría la forma de integrarlas, así como sus atribuciones, sus deberes, y los de sus miembros (artículo 44). A pesar de lo anterior, tal regulación no se llevó a cabo por vía legal, sino reglamentaria. El reglamento vigente sobre esa materia fue emitido por medio del decreto n.° 38249 ya citado, que es el “Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.”

Asimismo, el Código Municipal, en su artículo 13, inciso g), encomendó a los Concejos Municipales de cada cantón “Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. (…).”

Por su parte, el Código de Educación también contiene regulaciones relacionadas con las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas. De ese Código interesa transcribir, para efectos de la consulta, su artículo 33, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 33.- Cuando por motivos legales o justificados, quedare una vacante en el personal de una Junta de Educación durante el lapso regular que la ley determina para el ejercicio de sus funciones, el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela.

La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta.

Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte al sustituido para completar su período legal.

Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación.”

Seguidamente nos referiremos, de manera puntual, a cada una de las interrogantes formuladas:

“1. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden emitir manuales o reglamentos internos para establecer plazos internos, órganos responsables, formularios adicionales y otra información para el nombramiento de Juntas (en el marco de artículo 13.b y 13.g del Código Municipal) sin invadir las competencias del Poder Ejecutivo, o toda regulación municipal sobre la materia interferiría con lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación?”

Como ya indicamos, las normas que rigen la materia encomiendan al Concejo Municipal de cada cantón la tarea de nombrar a los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, para lo cual deben utilizar como base las ternas enviadas por cada centro educativo.

Para el ejercicio de esa competencia, las municipalidades pueden regular, mediante reglamentos autónomos, lo relativo al trámite que ha de observarse para llevar a cabo esos nombramientos, siempre que con ello no se infrinja, obstruya o imposibilite el cumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas legales aplicables, ni en su reglamento ejecutivo.

Debe tenerse presente que las municipalidades, como cualquier otro ente público, pueden emitir reglamentos autónomos de organización o de servicio para ejercer las competencias que les han sido conferidas. El artículo 4, inciso a), del Código Municipal ratifica esa posibilidad al incluir dentro de las atribuciones municipales, “Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.” De igual forma, el artículo 13, inciso c), del mismo Código atribuye al Concejo Municipal la tarea de “Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.”

En todo caso, es importante recordar que el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública regula el orden jerárquico de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo. Dicha norma dispone:

“Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.” (El subrayado no es del original).

Obviamente, al estar ubicada tanto la ley como los reglamentos ejecutivos en una posición jerárquica superior con respecto a los reglamentos autónomos, no podrían estos últimos contradecir aquellas normas de rango superior.

Es importante reiterar lo que ya habíamos indicado en el dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de septiembre del 2023, en el sentido de que las Municipalidades no pueden emitir reglamentos ejecutivos, pues esa potestad pertenece al Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política; pero sí les es posible emitir reglamentos independientes o autónomos.

Con respecto a la diferencia entre los reglamentos ejecutivos y los reglamentos autónomos, debemos indicar que los primeros son los llamados a desarrollar la ley, y a especificar sus contenidos, con la finalidad de propiciar su correcta y oportuna aplicación; mientras que los reglamentos autónomos tienen como función regular el ejercicio de las competencias atribuidas a la Administración. La emisión de los reglamentos ejecutivos es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo; mientras que los reglamentos autónomos (de organización o de servicio) pueden ser emitidos tanto por el Poder Ejecutivo, para el ejercicio de las competencias que le son propias, como por los entes descentralizados.

En síntesis, las municipalidades sí están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación. Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.

“2. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden solicitar a las personas aspirantes y centros de educación información adicional, que consideren oportuna para realizar el nombramiento y que sea adicional a lo que contempla el Reglamento General de Juntas, dentro del proceso de nombramiento de las Juntas de Educación y Administrativas?”

La Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, n.° 8220 de 4 de marzo de 2022, dispone, en su artículo 1°, que sus preceptos son aplicables tanto a la Administración Central como a la descentralizada, incluyendo a las municipalidades. Luego, su artículo 4 establece que todo trámite o requisito, para que pueda exigirse al administrado, deberá constar en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales. Y aclara que cuando el trámite o requisito es exigido en disposiciones administrativas, o en resoluciones generales, la institución debe estar facultada por ley para establecerlos.

Por su parte, el artículo 29 del reglamento a la ley n.° 8220 mencionada, emitido mediante el decreto n.° 37045 de 22 de febrero de 2012, reitera que no es posible exigir a los ciudadanos, para realizar un trámite determinado, documentos adicionales a los que se encuentren expresamente señalados en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos.

Partiendo de lo anterior, considera esta Procuraduría que los Concejos Municipales solo podrían solicitar a los aspirantes a ocupar puestos en las Juntas de Educación o Juntas Administrativas información adicional que consideren necesaria para el ejercicio de la competencia que les fue atribuida, cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos.

Evidentemente, la información que se solicite tiene que ser la razonablemente necesaria para llevar a cabo la selección del candidato, de manera tal que no constituya una forma de limitar el acceso a cargos públicos, o de obstruir indebidamente el procedimiento de selección.

Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de solicitar información a los centros de educativos para el nombramiento de los integrantes de las Juntas, la misma ley n.° 8220 citada dispone que la entidad u órgano de la Administración Pública que para resolver requiera fotocopias, constancias, certificaciones, mapas o cualquier información que emita o posea otra entidad u órgano público, deberá coordinar con esta su obtención por los medios a su alcance, para no solicitarla al administrado. (Artículo 8).

En la misma línea, el Reglamento a la ley n.° 8220 señala que los entes y órganos de la Administración Pública deberán actuar entre sí de manera coordinada, intercambiando la información necesaria para la resolución de los trámites planteados ante sus instancias. (Artículo 6). Incluso, el artículo 8, inciso c), de dicho reglamento dispone que es un derecho de los ciudadanos negarse a presentar documentos no exigidos por disposiciones normativas, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, sea que refieran a un mismo trámite o para otros dentro de la misma entidad. Y agrega que las diferentes entidades u órganos de la Administración Pública que por ley están encargados de conocer sobre un trámite o requisito cuyo fin es común, complementario o idéntico, deberán llegar a un acuerdo para establecer un trámite único o compartido, delimitando claramente las competencias institucionales cuando éstas no estén definidas en el resto del ordenamiento.

En resumen, para llevar a cabo el trámite de nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y Juntas de Educación, las municipalidades solo podrían solicitar a los aspirantes a ocupar esos puestos información adicional cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos. Si la información adicional que requiere la municipalidad está en poder de un centro educativo o de cualquier otro órgano o ente público, la municipalidad puede coordinar con ellos para obtenerla. Lo anterior sin perjuicio de que la municipalidad recopile, por su propia cuenta, todos los datos y la información que estime necesaria para ejercer la competencia que le ha sido atribuida por ley.

“3. ¿Lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral impide a los Concejos Municipales nombrar en las Juntas a personas que hayan figurado en pasadas elecciones como candidatas, fiscales o participen en actividades de los partidos políticos, clubes o reuniones de carácter político, o esta prohibición solamente tiene alcances hacia futuro, es decir: una persona nombrada en una Junta Administrativa o de Educación deberá renunciar a toda afiliación y participación partidaria durante su nombramiento?”.

De conformidad con el artículo 102, inciso 3), de la Constitución Política, dentro de las funciones del Tribunal Supremo de Elecciones se encuentra la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.

Por su parte, el artículo 12, inciso c), del Código Electoral, ley n.° 8765 de 19 de agosto del 2009, encarga a dicho Tribunal “Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral…”.

Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las normas del Código Electoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones. Por ello, la presente consulta, en tanto pretende dilucidar los alcances del artículo 146 de ese Código, resulta inadmisible.

“4. ¿Los Concejos Municipales pueden rechazar o modificar las ternas propuestas por los centros educativos en caso de no cumplir con los requisitos de paridad y otros fijados en el Reglamento General de Juntas o están obligadas a elegir dentro de las personas propuestas independientemente de valoraciones legales y de oportunidad?”

El artículo 11 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas ya mencionado, regula los requisitos para integrar dichas Juntas. De conformidad con esa norma, para ser miembro de una Junta se requiere ser costarricense o extranjero con cédula de residencia vigente, ser mayor de edad, saber leer y escribir, no contar con antecedentes penales y estar incluido en la terna presentada por el Ministerio de Educación Pública.

Por su parte, el artículo 12 de ese mismo reglamento define el trámite a seguir para conformar las ternas que servirán de base para seleccionar a los integrantes de las Juntas. Esa norma dispone lo siguiente:

“Artículo 12.- El Director del Centro Educativo, en coordinación con el personal docente y administrativo, será el responsable de proponer las ternas para los cinco miembros que conformarán la Junta, procurando un proceso de consulta transparente y participativa, así como de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos. Lo anterior haciendo uso del formulario establecido para tales efectos por medio de la Dirección de Gestión y Desarrollo Regional.

El Director del Centro Educativo deberá entregar la propuesta al Supervisor de Centros Educativos, quien velará porque se haya cumplido el procedimiento establecido. Posteriormente, corresponde al Supervisor presentar la documentación para su trámite ante el correspondiente Concejo Municipal.”

Este órgano asesor ha establecido que “… el Concejo Municipal carece de atribuciones para designar a una persona no incluida en aquella [haciendo referencia a la terna enviada por el Ministerio de Educación], pues si así fuese, se estaría actuando a contrapelo de los principios de participación y publicidad que deben informar sustancialmente el proceso de conformación de las ternas.” (Dictamen C-182-2021 del 25 de junio de 2021). Además, ha indicado que “… si el Concejo Municipal elige a una persona para alguno de los puestos de las Juntas Administrativas o de Educación, que no se encuentre en la terna propuesta por el director del centro educativo bajo los criterios señalados, dicho nombramiento sufriría de un vicio de invalidez.” (Dictamen PGR-C-190-2023 del 16 de octubre del 2023).

En el mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en funciones de jerarca impropio en materia municipal, resolvió que “… es obligatorio, para la corporación municipal, recibir y respetar la terna enviada por el Supervisor y la Directora de la escuela a efecto de nombrar la Junta de Educación, no pudiendo elegir a ninguna persona que no sea aquella expresamente ofrecida en tales términos. En el supuesto contrario, todo lo actuado resulta viciado de nulidad absoluta por transgresión al ordenamiento jurídico administrativo.” (Resolución n.° 414-2014 de las 14:15 horas del 29 de agosto del 2014).

Es importante tener presente, que el Código Municipal, en su artículo 13, inciso g), encarga al Concejo Municipal nombrar a los integrantes de las Juntas “con un criterio de equidad entre géneros”, por lo que las ternas que envíe el MEP, como actos preparatorios para dicho nombramiento, deben estar integradas de manera tal que permitan al Concejo Municipal respetar el criterio de equidad entre géneros. Al respecto hemos indicado que “… la terna que conforma el Director del correspondiente centro educativo, es un acto preparatorio que es condición necesaria para que el Concejo Municipal pueda ejercer válidamente su competencia en materia de nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas de centros educativos y Juntas de Educación”. (Dictamen C-182-2021 del 25 de junio de 2021).

Con base en lo anterior, estima esta Procuraduría que los Concejos Municipales pueden hacer saber a los centros educativos las objeciones que tengan en relación con las ternas propuestas, cuando consideren que no cumplen los requisitos normativamente dispuestos para elaborarlas, incluido lo relativo a la equidad entre géneros; sin embargo, no pueden modificar esas ternas por decisión propia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde, con violación de los principios de participación y publicidad que deben informar el proceso de selección de los postulantes.

“5. ¿Los Concejos Municipales, en el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden nombrar a más de una persona de una misma terna (y a ninguna de otra u otras ternas) en caso de recibir varias ternas distintas por parte de una institución educativa para conformar su Junta Administrativa o de Educación (ya sea por vencimiento o renuncia) o acaso el marco de legalidad circunscribe la labor del Concejo a elegir “por separado” dentro de cada terna propuesta para un mismo centro?”

El procedimiento para nombrar a los integrantes de las Juntas está regulado en el artículo 12 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el cual fue transcrito al contestar la pregunta anterior; no obstante, ni esa norma, ni las demás disposiciones que rigen la materia, contienen reglas sobre la obligación de nombrar a una sola persona por cada terna, o sobre la posibilidad de nombrar a más de una persona de una misma terna y a ninguna de otra u otras.

A pesar de lo anterior, la lógica del sistema consiste en que se seleccione a una persona por cada terna enviada por el Ministerio de Educación. De lo contrario, se habría dispuesto el envío de una nómina para seleccionar de ella, libremente, a los integrantes de las Juntas.

No está claro cuál fue el objetivo de establecer el envío de ternas y no de nóminas. Es posible que para ello se haya tomado en cuenta la posibilidad de ubicar a los integrantes de cada terna en algún orden de prioridad según la capacidad o el interés que hubiesen mostrado en ocupar uno de los puestos vacantes. En todo caso, al haberse optado por utilizar la figura de las ternas, lo razonable es que se elija a una persona por terna.

Es importante mencionar que la decisión de utilizar el sistema de ternas no es exclusiva del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, pues tanto el Código de Educación, en su artículo 33, como la Ley Fundamental de Educación, en su artículo 43, hacen referencia a esa figura. Incluso, el artículo 33 del Código de Educación le da un tratamiento especial a la persona que ocupe el primer lugar en la terna, pues establece que la municipalidad debe hacer el nombramiento de los puestos vacantes dentro del mes siguiente a la fecha en que se presentaron las ternas y agrega que, transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado el nombramiento, “… se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo…”.

El Tribunal Superior de Trabajo, en su resolución n.° 414-2014 ya citada, reiteró la obligación de las municipalidades de someterse al bloque de legalidad existente en lo relativo al nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, bloque que incluye lo relativo a la utilización del sistema de ternas:

“No puede el Concejo Municipal, transgredir una norma de orden legal cuya aplicación es indiscutible, cual es la contenida en el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, en donde somete al gobierno local, a recibir la integración de la terna que envía el Supervisor de la zona en conjunto con el Director del centro escolar correspondiente. (…) la autonomía municipal implica, eso sí, el sometimiento de todas sus decisiones al marco de legalidad administrativa, de modo tal que toda ley de orden público, la vincula. Es incorrecto que el cuerpo edil entienda que su rango de discrecionalidad llega, en este caso, al punto de no someterse al bloque de legalidad existente, pues ello es una clara transgresión al artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, derogando y desaplicando lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación, que la obliga a recibir las ternas de las autoridades escolares respectivas, a efecto de nombrar su Junta de Educación. Nótese, inclusive, la razonabilidad de la norma, pues en efecto son las personas que están en el centro educativo, quienes tienen el conocimiento para proponer las personas cuyas cualidades personales y hasta profesionales sean aptas para la administración de la junta de administración, resultando inapropiada e incorrecta, la escogencia libre y absoluta de tales integrantes por parte del cuerpo edil.”

Por lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación; y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas por los centros educativos.

“6. ¿Los Concejos Municipales son el ente legalmente competente para verificar y establecer estándares objetivos, el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 12 del Reglamento General de Juntas en relación con el “proceso de consulta transparente y participativa” para la conformación de ternas para las Juntas que tendrán que elegir?”

De conformidad con el artículo 12 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el Director de cada centro educativo es el responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos para la conformación de las ternas con base en las cuales el Concejo Municipal debe elegir a los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, para lo cual debe procurar un proceso de consulta transparente y participativo.

Según el párrafo segundo del artículo 12 mencionado, el Supervisor del centro educativo es el funcionario encargado de presentar la documentación para su trámite ante el Concejo Municipal, pero antes de presentarla, debe corroborar que se haya respetado el procedimiento establecido.

Por su parte, el artículo 94 del reglamento citado reitera que corresponde al Supervisor de cada Centro Educativo “Valorar la documentación y otorgar el visto bueno a las ternas emitidas por los Directores de los Centros Educativos, relacionadas con la conformación de la Junta respectiva.”

De conformidad con lo anterior, la tarea de verificar que la selección de los integrantes de las ternas se haya realizado mediante un proceso transparente y participativo está a cargo del Director y del Supervisor de cada centro educativo. Si el Concejo Municipal considera que la terna no se conformó con sujeción a los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico (incluido lo relativo a los requisitos de los integrantes de la terna, así como lo relacionado con el proceso de consulta transparente y participativo) puede plantear las observaciones que estime convenientes ante el centro educativo; sin embargo, si el órgano que propone la terna mantiene su posición, el Concejo no podría variar la integración de la terna pues, como ya hemos indicado, ello implicaría invadir una competencia cuyo ejercicio no le corresponde a la Municipalidad.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:

1.- Las municipalidades están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación. Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.

2.- Para llevar a cabo el trámite de nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, las municipalidades solo podrían solicitar a los aspirantes a ocupar esos puestos información adicional cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos. Si la información adicional que requiere la municipalidad está en poder de un centro educativo o de cualquier otro órgano o ente público, la municipalidad puede coordinar con ellos para obtenerla. Lo anterior sin perjuicio de que la municipalidad recopile, por su propia cuenta, todos los datos y la información que estime necesaria para ejercer la competencia que le ha sido atribuida por ley.

3.- Esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las normas del Código Electoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones. Por ello, la consulta orientada a dilucidar los alcances del artículo 146 de ese Código resulta inadmisible.

4.- Los Concejos Municipales pueden hacer saber a los centros educativos las objeciones que tengan en relación con las ternas propuestas para la selección de los integrantes de las Juntas, cuando consideren que no cumplen los requisitos normativamente dispuestos para elaborarlas, incluido lo relativo a la equidad entre géneros; sin embargo, no pueden modificar esas ternas por decisión propia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde, con violación de los principios de participación y publicidad que deben informar el proceso de selección de los postulantes.

5.- Los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación; y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas por los centros educativos.

6.- La tarea de verificar que la selección de los integrantes de las ternas se haya realizado mediante un proceso transparente y participativo está a cargo del Director y del Supervisor de cada centro educativo. Si el Concejo Municipal considera que la terna no se conformó con sujeción a los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico (incluido lo relativo a los requisitos de los integrantes de la terna, así como lo relacionado con el proceso de consulta transparente y participativo) puede plantear las observaciones que estime convenientes ante el centro educativo; sin embargo, si el órgano que propone la terna mantiene su posición, el Concejo no podría variar la integración de la terna, pues ello implicaría invadir una competencia cuyo ejercicio no le corresponde a la Municipalidad.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

PGR-OJ-109-2024

JUNTAS DE EDUCACIÓN Y JUNTAS ADMINISTRATIVAS. NOMBRAMIENTOS MEDIANTE TERNAS. COMPETENCIAS DEL CONCEJO MUNICIPAL Y MUNICIPALIDAD. EMISIÓN DE REGLAMENTOS. COMPETENCIA PARA LA INTERPRETACIÓN DE NORMAS ELECTORALES. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.

La diputada Sofía Guillén Pérez, de la Fracción del Frente Amplio, nos consulta sobre el alcance del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas. Señala que, en particular, le interesa conocer sobre la facultad de los Concejos Municipales de regular el procedimiento interno para el nombramiento de las Juntas, conforme al marco normativo que rige el tema. Plantea las siguientes consultas

2. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden solicitar a las personas aspirantes y centros de educación información adicional, que consideren oportuna para realizar el nombramiento y que sea adicional a lo que contempla el Reglamento General de Juntas, dentro del proceso de nombramiento de las Juntas de Educación y Administrativas?

3. ¿Lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral impide a los Concejos Municipales nombrar en las Juntas a personas que hayan figurado en pasadas elecciones como candidatas, fiscales o participen en actividades de los partidos políticos, clubes o reuniones de carácter político, o esta prohibición solamente tiene alcances hacia futuro, es decir: una persona nombrada en una Junta Administrativa o de Educación deberá renunciar a toda afiliación y participación partidaria durante su nombramiento?.

4. ¿Los Concejos Municipales pueden rechazar o modificar las ternas propuestas por los centros educativos en caso de no cumplir con los requisitos de paridad y otros fijados en el Reglamento General de Juntas o están obligadas a elegir dentro de las personas propuestas independientemente de valoraciones legales y de oportunidad?

5. ¿Los Concejos Municipales, en el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden nombrar a más de una persona de una misma terna (y a ninguna de otra u otras ternas) en caso de recibir varias ternas distintas por parte de una institución educativa para conformar su Junta Administrativa o de Educación (ya sea por vencimiento o renuncia) o acaso el marco de legalidad circunscribe la labor del Concejo a elegir “por separado” dentro de cada terna propuesta para un mismo centro?

6. ¿Los Concejos Municipales son el ente legalmente competente para verificar y establecer estándares objetivos, el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 12 del Reglamento General de Juntas en relación con el “proceso de consulta transparente y participativa” para la conformación de ternas para las Juntas que tendrán que elegir?”

Esta Procuraduría, mediante opinión jurídica PGR-OJ-109-2024 de 20 de setiembre de 2024, suscrita por el Procurador Julio César Mesén Montoya, de la Dirección de Derecho Público, concluye: