Dictamen : 230 - del 07/10/2024

07 de octubre del 2024

PGR-C-230-2024

Señora

Margoth Mora Navarro

Alcaldesa

Municipalidad de Buenos Aires

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su OFICIO-AMBA-420-2024, de 27 de agosto de 2024, asignado a este despacho el pasado 30 de agosto último, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General a fin de esclarecer si “¿Es aplicable lo dispuesto en el ordinal 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público en el caso de las reasignaciones de puestos?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la Asesoría Jurídica de esa dependencia, materializado en el oficio No. AJMBA/ 057-2024, de 27 de agosto de 2024, según el cual: “(…) la reasignación no implica un cambio de puesto si no únicamente un cambio en su clasificación, y, por lo tanto, una reasignación no podría considerarse un ascenso, ya que el funcionario se mantiene en la misma plaza en la que fue contratado”. Y al efecto concluye:

“1) Que lo regulado a través del ordinal 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, consiste en una de las reglas de transición del esquema de salario compuesto al esquema de salario global, dispuesta para aquellos funcionarios públicos contratados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley N°10159, y que actualmente labora en el sector público, o que realizan un reintegro al servicio público sin perder la continuidad laboral.

2) Que la aplicación de la regla de transición mencionada en el punto anterior, se encuentra condicionada a que los funcionarios indicados, reciban un nuevo nombramiento o movimiento, siempre y cuando este sea ascendente o en puesto superior al precedente.

3) Que la figura del ascenso corresponde a la promoción de un servidor de un puesto a otro de un nivel salarial superior, es decir, requiere que el nuevo nombramiento o movimiento sea a otro puesto (plaza) distinta a la precedente y por obvias razones con nivel salarial superior.

4) Que la reasignación por sí misma, no implica un cambio en el puesto o plaza que detenta el funcionario, si no, únicamente, un cambio en la clasificación de este, por lo que se puede deducir que la reasignación de un puesto no podría considerarse como un ascenso, ya que el funcionario se mantiene en la misma plaza en la que fue contratado. En virtud de esto, ante una reasignación de puesto, no sería aplicable la regla de transición dispuesta en el ordinal 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.” (El destacado es nuestro).

I.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, rector de las relaciones de empleo público.

De previo a emitir un criterio vinculante, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en las competencias propias de la rectoría en materia de empleo público, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, mediante oficio No. DFP-OFI-3251-2024, de 02 de setiembre de 2024, facultativamente les conferimos audiencia para que, institucionalmente, se pronunciaran y nos hicieran saber su posición al respecto.

Mediante oficio No. MIDEPLAN-DM-OF-0253-2024, de 10 de setiembre de 2024, el Viceministro del ramo nos solicitó una ampliación del plazo originalmente concedido para darnos respuesta; lo cual fue concedido por nosotros mediante oficio No. DFP-OFI-3362-2024, de 10 de setiembre de 2024.

Y por oficio No. MIDEPLAM-DM-0850-2024, de 13 de setiembre de 2024, finalmente el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica nos da su opinión sobre lo consultado por la Municipalidad de Buenos Aires y al respecto, indica que:

“(…) este Ministerio difiere de la posición vertida por la Asesoría Jurídica de la Municipalidad en el sentido de que, en el caso de una reasignación de puesto, no resulta aplicable el ordinal 36 inciso a) del Reglamento mencionado.

El Transitorio XI de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), Ley N° 10159, establece las reglas que se deben observar para el traslado del esquema de salario global al esquema de salario compuesto, las cuales son desarrolladas en el artículo 36 de su Reglamento y en la Circular N° MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0011-2023 (DG-CIR-016-2023: “Lineamientos para la transición de Salario Compuesto a Salario Global", emitida por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC). Dichos lineamientos fueron dictados con la finalidad de armonizar la implementación y transición del funcionariado público al nuevo esquema salarial global cuando sea procedente, así como en el caso de nuevos nombramientos o movimientos superiores o ascendentes de personas previamente contratadas en el sector público con salario compuesto, en el entendido de que el movimiento implique cambio de clase que no sea equivalente a la precedente.

Si bien dicha Circular está dirigida a los Jefes de Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos (OGEREH) de las instituciones inmersas en el Sistema General de Empleo Público, sujetas al Régimen de Servicio Civil y bajo la rectoría de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, lo cierto es que, de conformidad con la Directriz N° 006-2024 PLAN4, todas las entidades y órganos bajo la rectoría del Sistema General de Empleo Público tienen la posibilidad de aplicar análoga y supletoriamente el Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento y la normativa emitida por la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), en aplicación del principio de autointegración normativa del derecho administrativo, en ausencia de disposición especial que regule el caso concreto.

En cuanto al artículo 36 inciso a) del Reglamento de la Ley Marco de Empleo Público, establece, en lo que interesa para el caso que nos ocupa, que en el caso de contrataciones previas a la entrada en vigor de la Ley N° 10159, se debe aplicar el salario global en los nuevos nombramientos o en los movimientos, siempre y cuando sean ascendentes o en puestos superiores al precedente, siguiendo las siguientes reglas:

“i. La persona trabajadora tendrá un cambio automático al salario global, en el caso de que el nuevo puesto sea en una clase de puesto o nomenclatura no equivalente a la precedente, cuando el salario global aplicable al nuevo puesto sea superior al salario total ordinario que devengaría la persona trabajadora en caso de aplicarse el salario compuesto en dicho nuevo puesto. (El destacado no es del original.

ii. En caso de que el salario global del nuevo puesto sea inferior al salario compuesto que le correspondería, la persona será remunerada en el nuevo puesto con el esquema de salario compuesto.”

(…) con la reasignación se produce un cambio en la clasificación de un puesto, debido a la variación sustancial y permanente en las tareas y responsabilidades del funcionario, lo cual implica una afectación de la situación legal de la ocupación del puesto. A modo de ejemplo, se puede citar la reasignación de un puesto de la clase Profesional de Servicio Civil 2 (cargo Abogado) a la clase Profesional de Servicio Civil 3 (cargo Abogado Experto).

Si producto de una reasignación, es decir, de un cambio en la clasificación de un puesto con motivo de variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades, en una nomenclatura no equivalente a la precedente, y esa reasignación es ascendente -lo que inevitablemente conlleva un nivel salarial superior es opinión de este Ministerio, que sí resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público. Contrario censo, sensu (sic) si la reasignación es descendente, es decir, a una clase inferior, no podría aplicarse el artículo e inciso de cita. Lo anterior en consideración de que, si bien en un acto de reasignación no se da un cambio de puesto ni un ascenso como tal, si se manifiesta un cambio de clase de puesto, por lo que el acto de reasignación ascendente, es un movimiento en ascenso y bien se enmarca dentro de los preceptos del artículo citado.” (Lo subrayado es nuestro).

II.- Sobre lo consultado.

Comencemos por indicar que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica Sainz de Bujanda, refiriéndose a la interpretación e integración de las normas tributarias y financieras: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo"[1].

En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas"[2]

En esa misma línea se encausa la doctrina más calificada en la materia[3] al afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción .

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

Una vez hechas las anteriores precisiones doctrinales y normativas, a efecto de dar respuesta a la interrogante planteada en esta consulta, pasemos a enunciar la norma reglamentaria que se nos pide interpretar, cual es el artículo 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN.

Dicha norma establece lo siguiente:

“Artículo 36.- Implementación del nuevo Esquema Salario Global y reglas de transición. El nuevo esquema de remuneración por salario global establecido para los puestos que se regulan en la Ley Marco de Empleo Público, Nº 10.159, deberá aplicarse, estrictamente y sin dilación, para toda nueva persona trabajadora que inicie sus labores en una institución pública con una relación de empleo de carácter estatutario, pública o mixto, o bien en puestos de alta jerarquía, así como en casos de reingreso en el servicio público sin que medie continuidad laboral.

Por su parte, para las contrataciones previas a la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, se deberá aplicar el cambio del esquema de salario compuesto a salario global, siguiendo las siguientes reglas de transición para cada supuesto:

a) Nuevos nombramientos o de personas previamente contratadas en el sector público con salario compuesto: En el caso de nuevos nombramientos o movimientos, siempre y cuando sean ascendentes o en puestos superiores al precedente, en propiedad, interinos, de confianza o de alta jerarquía, de personal que actualmente labora para el sector público, o que haya salido del sector público sin que se rompiera su continuidad, devengando salario compuesto, se aplicarán las siguientes reglas:

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 44299 del 6 de diciembre del 2023)

i. La persona trabajadora tendrá un cambio automático al salario global, en el caso de que el nuevo puesto sea en una clase de puesto o nomenclatura no equivalente a la precedente, cuando el salario global aplicable al nuevo puesto sea superior al salario total ordinario que devengaría la persona trabajadora en caso de aplicarse el salario compuesto en dicho nuevo puesto.

ii. En caso de que el salario global del nuevo puesto sea inferior al salario compuesto que le correspondería, la persona será remunerada en el nuevo puesto con el esquema de salario compuesto.”

Considerando lo normado por dicho ordinal, se nos consulta si “¿Es aplicable lo dispuesto en el ordinal 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público en el caso de las reasignaciones de puestos?”

Tratando de contextualizar y de entender dicha duda, nos encontramos con que, originariamente, con anterioridad a la reforma introducida por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 44299, el artículo 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público aludía exclusivamente el supuesto de movimientos ascendentes en la estructura clasificatoria u ocupacional. Y según se explica en el Considerando VIII del citado decreto de reforma, en aras de facilitar su comprensión e interpretación se estableció que dicha norma cubre “los movimientos de personal en forma ascendente con la finalidad de favorecer la carrera administrativa”. Sin que pueda entonces limitarse sus supuestos fácticos exclusivamente a las promociones o los ascensos.

Ahora bien, para responder adecuadamente lo consultado debemos mencionar que la reasignación es un mecanismo extraordinario del régimen estatutario público que, ante los cambios o modificaciones sustanciales y permanentes (no temporales o pasajeros)[4] en las tareas y responsabilidades atribuidas originariamente a un puesto –según correspondan o no al perfil de éste-, permite ajustar su clasificación existente y la remuneración consiguiente. Por ello ha sido definida como “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades” (art. 105, inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, así como en los Procedimientos para la Aplicación y Seguimiento de las Directrices Generales en Materia Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y demás órganos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, según dictamen C-036-2014 de 5 de febrero de 2014). De modo que la reasignación puede llegar a ser ascendente o descendente (Véanse sentencias Nos. 0071-2013 de las 11:00 hrs. del 8 de agosto de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; 63-2014 de las 10:50 hrs. del 30 de julio de 2014, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sétima; 0039-2015 de las 07:30 hrs. del 30 de abril de 2015, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; 69-2015-IV de las 08:50 hrs. del 8 de julio de 2015, del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta y 2023000261 de las 15:18 hrs. del 30 de agosto de 2023, del Tribunal de Apelación Civil y de Trabajo de Alajuela), según implique o conlleve un cambio en la clasificación del puesto y en su nivel salarial, a uno superior o inferior -caso este último previsto por el art. 111, inciso d) del citado Reglamento del Estatuto de Servicio Civil-.

Cabe preguntarse entonces si especialmente las reasignaciones ascendentes de quienes estaban previamente contratados con salario compuesto, constituyen o no, movimientos superiores o ascendentes en los términos del artículo 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, con la finalidad de aplicar en determinados supuestos, su transición o no al sistema de salario global, según lo regulado por dicha norma reglamentaria.

Tal y como lo hemos advertido en otras ocasiones: “Muchas veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso concreto no proviene de la falta de disposición normativa aplicable, sino de la eventual obscuridad de que puede adolecer la que corresponde aplicar en la especie o bien por su sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes; en cuyo caso el operador jurídico debe adoptar el sentido que mejor armonice con el resto del ordenamiento jurídico; y en caso de que uno de los sentidos que entrañe diere por resultado dejar sin efecto la disposición, conviene elegir el que sí lo produzca, porque siempre es de suponer que por medio de ella el legislador (o en su caso la Administración) quiso alcanzar algún útil objetivo”. (Dictamen C-018-2006 de 19 de enero de 2006; lo destacado no es del original).

Por ello en el presente caso nos inclinamos por interpretar que, si bien la reasignación “ascendente” de un puesto responde a un cambio sustancial y permanente de sus tareas y responsabilidades –sumado a la observancia de los requisitos del puesto que se asignaría al servidor−, en procura de una adecuada prestación del servicio público, a partir de la obtención de productos o servicios más eficientes, sin que implique un cambio a otro puesto diferente, tal como ocurre en una promoción o ascenso, lo cierto es que conlleva en sí mismo, material y formalmente, un movimiento superior o ascendente, en el tanto se da un cambio en la clasificación del puesto y en su nivel salarial a uno superior; supuesto este último en el que expresamente resulta aplicable también lo dispuesto en el artículo 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público. Tal y como lo admite MIDEPLAN en su oficio No. MIDEPLAM-DM-0850-2024, op. cit.

Pero debe insistirse enfáticamente que, en todo caso, deben cumplirse inexorablemente con los otros presupuestos condicionantes establecidos objetivamente por aquella normativa reglamentaria, concretamente en su sub inciso i), así como lo establecido por los denominados “Lineamientos para la transición de Salario Compuesto a Salario Global”, puntos 2.2 y ss. (MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0011-2023, DG-CIR-016-2023, publicada en el Alcance No. 244 a La Gaceta No. 228 de 8 de diciembre de 2023); esto último bajo el principio de autointegración normativa del ordenamiento jurídico administrativo[5] -art. 9 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-.

Es entonces la Administración activa la encargada de velar por el fiel cumplimiento de lo dispuesto en aquella normativa reglamentaria vigente, específicamente en los casos concretos en aplicación de aquélla.

Conclusiones:

Conforme a lo expuesto, la Procuraduría General concluye:

· El artículo 36 inciso a) del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público es aplicable en caso de “reasignaciones ascendentes” de puestos de personas previamente contratadas en el sector público bajo el esquema de salario compuesto, en el tanto en aquellas se da un cambio en la clasificación del puesto y en su nivel salarial a uno superior; supuesto este último en el que innegablemente se da un movimiento superior o ascendente, como presupuesto aludido expresamente en dicha norma reglamentaria.

· Pero debe insistirse enfáticamente que, en todo caso, deben cumplirse inexorablemente con los otros presupuestos condicionantes establecidos objetivamente por aquella normativa reglamentaria, concretamente en su sub incisos i).

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense - Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63.

[2] El artículo 14 del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".

[3] SAINZ DE BUJANDA, op. cit. p. 64.

[4] Véase la resolución Nº 2013-000422 de las 08:55 hrs. del 19 de abril de 2013, Sala Segunda.

[5] Por la autonomía, independencia y en especial por la auto integración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público existentes (Entre otros muchos, los dictámenes C-025-98, de 16 de febrero de 1998; C-209-2015, de 12 de agosto de 2015 y C-113-2020, de 31 de marzo de 2020).