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Dictamen : 215 - del 30/09/2024
30 de
setiembre de 2024
PGR-C-215-2024
Licenciada
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área
Área de Comisiones Legislativas II
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación
del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CE23144-0217-2024 de fecha 16 de setiembre de 2024, mediante el
cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado “LEY PARA PROMOVER EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA ESTATAL”,
que se tramita bajo el expediente N° 24.464
En orden a dicho oficio, valga acotar que el plazo de ocho
días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos
encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la
Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
Y SUS DIPUTADOS.
De conformidad con los
artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (N°
6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior
consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública.
Para esos efectos, la
Asamblea Legislativa es considerada como Administración Pública cuando nos consulte
un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función
legislativa.
Pese a lo anterior –y a que
no existe previsión legal al efecto–, la Procuraduría ha acostumbrado atender
las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos indicado
en múltiples ocasiones, esta forma de colaboración no prevista en la Ley tiene
como objeto contribuir al mejor cumplimiento de las funciones parlamentarias.
Ello, mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
No obstante, dicho
asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría
ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el
asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de
la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017
de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-1012019 de 5 de
abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de
2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
Bajo ese entendido, la
colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados no nos permite obviar los requisitos esenciales
de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos
nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
PGR-C318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de
2023, entre otros).
Aunado a lo anterior,
hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea
Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la
admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de
este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el
contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se
refiera a ellos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a
cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido,
únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo
que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva,
no así aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un
proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el
aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra
opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos.
C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020,
C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).
II.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
De conformidad con lo
explicado en el apartado anterior, la colaboración que se brinda mediante nuestros
criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley
Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los
órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por
ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las
consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea
competencia de otro órgano.
Por esa razón, en
múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su
criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la
Contraloría General de la República. Al respecto, hemos señalado:
“En relación con el asunto
consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista
de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General
de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.
Como es bien sabido, de conformidad con
el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, es a este Órgano que
le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el
uso correcto de los fondos públicos y
la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación
administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes,
ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de
marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es
el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública
y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12,
por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para
la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado
artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de
control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre
cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen
no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al
original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009,
C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016,
C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023,
entre muchos otros).
En esta ocasión, la
motivación del proyecto tiene que ver con las funciones que desempeña la Contraloría
General de la República, afirmándose que la fiscalización que realiza se ha
extralimitado hacia una coadministración, y que producto de sus
interpretaciones se han atrasado obras de suma
trascendencia, por lo cual se pretende “aclarar” sus competencias, no solo en
materia de contratación pública, sino inclusive en relación con el control interno y su
papel de fiscalizador de la Hacienda Pública.
Bajo ese criterio, se pretenden introducir reformas a la Ley
Orgánica de la CGR, alterando el alcance actual de sus competencias, así como a
la Ley General de Control Interno, para limitar sustantivamente también su
actuación en materia de investigaciones. Además, se pretende modificar el
artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública, para permitir que
la Administración pueda comprar y arrendar bienes inmuebles sin seguir los
procedimientos ordinarios de contratación pública, entre algunas otras
modificaciones en esta materia.
Ahora bien, como vimos supra, la competencia consultiva en
esa materia debe ser ejercida por la Contraloría General de la República, y, de
conformidad con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la Dirección de
Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda. En consecuencia, teniendo en cuenta la materia
sobre la cual versa el proyecto consultado –y a la luz de una mejor ponderación
que ya dejamos establecida desde nuestros pronunciamientos números
PGR-C-067-2024 y PGR-C-068-2024, ambos de fecha 22 de abril de 2024, en
congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de
dictámenes–,[1] lo apegado al marco de nuestras
competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una
opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a
otros órganos del Estado.
En
otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley
Orgánica, no es posible emitir el criterio solicitado sobre textos normativos o
proyectos de ley relacionados con materias, como la contratación
administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias
consultivas.
Lo anterior, sin
perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica
sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la
materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en
los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.
En este
caso, es claro que deberán atenderse y analizarse cuidadosamente las
observaciones y criterios que exponga la Contraloría General de la República,
no solo porque el proyecto resulta atinente a la materia de contratación
pública, que es de su competencia, sino además porque pretenden alterarse el
alcance y la fisonomía de sus competencias sustantivas, de ahí que se trata de
un proyecto de primordial interés para el órgano contralor.
Por todo lo expuesto, en
lo que atañe a esta Procuraduría, la consulta del proyecto tramitado bajo el
expediente N° 24.464, denominado “LEY PARA PROMOVER EL
DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA ESTATAL” deviene
inadmisible y por ello no corresponde que rindamos un criterio de fondo al respecto.
De usted con toda
consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/nmm
Cód. 9322-2024
[1] Posición ya retomada, entre otros, mediante nuestro dictamen N°
PGR-C-119-2024 de fecha 11 de junio de 2024.
PGR-C-215-2024
CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS. CRITERIOS
DE ADMISIBILIDAD. COMPETENCIA DE LA CGR EN MATERIA DE CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA Y CONTROL INTERNO. PROYECTO PRETENDE ALTERAR FISONOMÍA DE LAS
ATRIBUCIONES DEL ÓRGANO CONTRALOR.
La Asamblea Legislativa requirió nuestra opinión sobre el proyecto denominado “LEY PARA
PROMOVER EL DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA ESTATAL”, que se tramita bajo el
expediente N° 24.464.
Mediante nuestro
dictamen PGR-C-215-2024 de fecha 30 de setiembre de 2024 suscrito por
Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la
consulta, indicando que la colaboración que se brinda a través de nuestros
criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
Señalamos que la motivación del
proyecto tiene que ver con las funciones que desempeña la Contraloría General
de la República: se pretenden introducir reformas a la Ley Orgánica de la CGR,
alterando el alcance actual de sus competencias, así como a la Ley General de
Control Interno, para limitar sustantivamente también su actuación en materia
de investigaciones. Además, se pretende modificar el artículo 67 de la Ley General de
Contratación
Pública, para permitir que la Administración pueda comprar y arrendar bienes
inmuebles sin seguir los procedimientos ordinarios de contratación pública,
entre algunas otras modificaciones en esta materia.
En consecuencia, teniendo en cuenta la materia sobre la cual versa el proyecto consultado –y a la luz de una mejor ponderación que ya dejamos establecida desde nuestros pronunciamientos números PGR-C-067-2024 y PGR-C-068-2024, ambos de fecha 22 de abril de 2024, en congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes–, lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado.
En este caso, es claro que deberán atenderse y analizarse cuidadosamente las observaciones y criterios que exponga la Contraloría General de la República, no solo porque el proyecto resulta atinente a la materia de contratación pública, que es de su competencia, sino además porque pretenden alterarse el alcance y la fisonomía de sus competencias sustantivas, de ahí que se trata de un proyecto de primordial interés para el órgano contralor.