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Dictamen : 084 - del 02/05/2024
02 de mayo de 2024
PGR-C-084-2024
Señora
Daniela Agüero
Bermúdez
Jefa de Área
Legislativa
VII Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Mediante su oficio no. AL-CPAJUR-1046-2024 de 27 de febrero del 2024 se
nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro
criterio jurídico sobre el proyecto de ley no.24100, denominado:
“INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY GENERAL DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY NO. 9986 DE 27 DE MAYO DE 2021 Y SUS REFORMAS”.
I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.
De conformidad con los
artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración
Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales
que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la
Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando
nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así
cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio
de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que
no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes
sobre determinados proyectos de ley o en relación
con aspectos jurídicos
que pueden considerarse cubiertos por la función de
control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y
como hemos dispuesto
en otras ocasiones,
esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la
satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante
un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Dicho asesoramiento no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su
función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado
para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los
señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función
consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la
razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril
de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros
criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, no nos permite
obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que
lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto
de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo
de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
PGR-C- 318-2021 de 23 de noviembre
de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
Aparte de lo anterior, hemos
señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa
a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las
consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De ahí que, en cuanto
a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la
Procuraduría se refiera a éstos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría
ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión
u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la
iniciativa legal respectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por
objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios
señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase
al respecto nuestra opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y
los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo
de 2021).
II.INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
Tal y como se dispuso
en el apartado anterior, la colaboración que se brinda
a través de nuestros
criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
En ese sentido, el artículo 5° de nuestra
Ley Orgánica dispone
que no son consultables los
asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción
especial establecida por ley. Y, por ello, uno de los requisitos de
admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano.
Por esa razón, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio
sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría
General de la República.
Al respecto, hemos señalado:
“En relación con el
asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en
vista de que estamos frente a un asunto
en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia
prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de
los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de
contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios
dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones
jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese
mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente
de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad
con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son
de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve
claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: La Contraloría
General de la República es el órgano
rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados
en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su
competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra
disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005
de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13
de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de
octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de
julio de 2023, entre muchos otros).
En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta
pretende hacer una interpretación
auténtica de los numerals 67 y 77 de la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de
27 de mayo de 2021), con el fin de limitar en su aplicación, los contratos de arrendamiento y
arrendamiento financiero, a partir del texto ya dispuesto de la norma. Esto con
fundamento, según se indica, en
discordancias de criterio que en su aplicación han surgido entre
Administraciones y la propia Contraloría General de la República. De ahí que, indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría
sobre el régimen
de contratación pública
y analizaría figuras y regulaciones propias de esa materia.
Como vimos,
la competencia consultiva en esa materia
debe ser ejercida
por la Contraloría General
de la República, y, conforme
con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986,
por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando
así corresponda.
En consecuencia, haciendo una mejor ponderación de la materia
que involucra el proyecto de ley consultado y en
congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes, lo
apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando
sea mediante una opinión jurídica
no vinculante, sobre materias que
están reservadas por ley a otros órganos del Estado.
En otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo
5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir el
criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos normativos
o proyectos de ley relacionados claramente relacionados con la contratación
administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas.
Lo anterior, sin perjuicio
de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre temas o
materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de
contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales
sí ejercemos nuestra competencia consultiva.
Por todo lo expuesto, la
consulta del proyecto de ley no. 24100, denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE
LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY NO. 9986
DE 27 DE MAYO DE 2021 Y SUS REFORMAS”, es inadmisible.
De
usted, atentamente,
Iván
Vincenti Rojas
Procurador
General de la República
IVR/gtp/mrly
Cód. 1653-2024
PGR-C-084-2024
ASAMBLEA LEGISLATIVA. FUNCIÓN
ASESORA DE LA PROCURADURÍA. ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. ARTÍCULO 5 DE LA LEY
ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. NO SE EMITE CRITERIO SOBRE
LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS TEXTOS NORMATIVOS O PROYECTOS DE LEY
RELACIONADOS CON LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.
La jefa de Área
Legislativa Daniela Agüero Bermúdez, comunicó que la Comisión Permanente de
Asuntos Jurídicos requirió el criterio de la Procuraduría General de la
República, con respecto al Proyecto de Ley no. 24100 denominado:
“INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY GENERAL DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY NO. 9986 DE 27 DE MAYO DE 2021 Y SUS REFORMAS.”
Mediante documento PGR-C-084-2024
de 02 de mayo de 2024, el Procurador General de la República, Iván Vincenti
Rojas, señala y concluye lo siguiente:
La Procuraduría es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y en esa
condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la
Administración Pública. La Asamblea Legislativa podría ser considerada como
Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función
administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.
La Procuraduría ha acostumbrado
atender las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados,
con el afán de colaborar, de ahí que se rinden criterios jurídicos no
vinculantes no vinculantes. Dicha colaboración no nos permite obviar los
requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo
contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
La Procuraduría ha atendido
aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que
tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no
así aquellas consultas que sean planteadas por uno o varios señores Diputados,
sin el aval del órgano legislativo correspondiente.
Conforme al artículo 5 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, no son consultables los
asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción
especial establecida por ley; por lo que la Procuraduría no puede rendir su
criterio sobre materias reservadas legal y constitucionalmente a la Contraloría
General de la República.
El proyecto de ley que se
consulta pretende hacer una interpretación autentica de los numerales 67 y 77
de la Ley General de Contratación Pública con el fin de limitar en su
aplicación, los contratos de arrendamiento y arrendamiento financiero, a partir
del texto ya dispuesto de la norma. Esto con fundamento, esto con fundamento en
discordancias de criterio que en su aplicación han surgido entre
Administraciones y la propia Contraloría General de la República. De ahí que,
indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de
contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa
materia.
Por lo anterior se concluye que:
“En otras palabras, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible
emitir el criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos
normativos o proyectos de ley relacionados claramente relacionados con la
contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras
instancias consultivas.
Por todo lo expuesto, la consulta del proyecto de ley
no. 24100, denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA
LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY NO. 9986 DE 27 DE MAYO DE 2021 Y SUS
REFORMAS”, es inadmisible”.