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Dictamen : 080 - del 29/04/2024
29 de abril de 2024
PGR-C-080-2024
Señora
Daniela Agüero Bermúdez
Jefa de Área Legislativa
VII Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Mediante
su oficio no. AL-CPAJUR-1055-2024 de 27 de febrero del 2024 se nos comunica que
la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro criterio jurídico
sobre el proyecto de ley no. 24099, denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y
77 DE LA LEY 9986, LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, DEL 27 DE MAYO DE 2021”
I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.
De
conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica
(no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración
Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales
que le solicite la Administración Pública.
Para
esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función
administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese
a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus
Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes
funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden
criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, o en relación con aspectos jurídicos
que pueden considerarse cubiertos por la función de
control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y
como hemos dispuesto
en otras ocasiones,
esta forma de
colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la
satisfacción de las funciones parlamentarias y ello, mediante
un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.
Dicho
asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría
ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien
está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el
asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de
la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017
de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril
de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros
criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, no nos permite
obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que
lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto
de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo
de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
PGR-C- 318-2021 de 23 de noviembre
de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).
Aparte
de lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la
Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la
admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de
este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la
Procuraduría se refiera a éstos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría
ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión
u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la
iniciativa legal respectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por
objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios
señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase
al respecto nuestra opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y
los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo
de 2021).
II.
INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
Tal y como se dispuso en el apartado
anterior, la colaboración que se brinda
a través de nuestros criterios
a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos
esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario
implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
En ese sentido, el artículo 5° de nuestra
Ley Orgánica dispone
que no son consultables los
asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción
especial establecida por ley. Y, por ello, uno de los requisitos de
admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano.
Por esa razón, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su
criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la
Contraloría General de la República.
Al respecto, hemos señalado:
“En relación con el asunto consultado, el
Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la
Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como
es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le
corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso
correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la
materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano
Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,
en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2
de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la
República es el órgano encargado
constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y
legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo
que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo
12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas,
políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su
competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra
disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005
de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13
de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de
octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de
julio de 2023, entre muchos otros).
En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta
pretende reformar los numerales 67 y 77 de la Ley General
de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021), con el fin de
determinar el funcionamiento y reglas aplicables a los Contratos de arrendamiento
(artículo 67), y arrendamiento financiero (artículo 77). De ahí que,
indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de
contratación pública y analizaría las figuras y regulaciones propias de esa
materia.
Como vimos,
la competencia consultiva en esa materia
debe ser ejercida
por la Contraloría General
de la República, y, conforme
con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986,
por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando
así corresponda.
En
consecuencia, haciendo una mejor ponderación de la materia que involucra el
proyecto de ley consultado y en congruencia con la posición que hemos sostenido
desde larga data, por vía dictámenes, lo apegado al marco de nuestras
competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una
opinión jurídica no vinculante sobre materias que están reservadas por ley a
otros órganos del Estado.
En otras palabras,
en virtud de lo dispuesto en el artículo
5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir el
criterio solicitado sobre textos normativos o proyectos de ley relacionados con
materias, como la contratación administrativa, para las cuales la ley ha
previsto otras instancias consultivas.
Lo anterior,
sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica
sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la
materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en
los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.
Por
todo lo expuesto, la consulta del proyecto de ley no. 24099, denominado REFORMA DE
LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY 9986, LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, DEL
27 DE MAYO DE 2021”, es inadmisible.
De usted,
atentamente,
Iván Vincenti Rojas
Procurador
General de la República
IVR/gtp/mrly
Cód. 1654-2024
PGR-C-080-2024
ASAMBLEA
LEGISLATIVA. FUNCIÓN ASESORA DE LA PROCURADURÍA. ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
ARTÍCULO 5 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. NO SE
EMITE CRITERIO SOBRE LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS TEXTOS NORMATIVOS O
PROYECTOS DE LEY RELACIONADOS CON LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.
La jefa de Área Legislativa Daniela Agüero Bermúdez, mediante oficio AL-CPAJUR-1055-2024 de 27 de febrero de 2024 comunicó que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió el criterio de la Procuraduría General de la República, con respecto al Proyecto de Ley no. 24099 denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY 9986, LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, DEL 27 DE MAYO DE 2021”
Mediante documento PGR-C-080-2024 de 29 de abril de 2024, el Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, señala y concluye lo siguiente:
La Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. La Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
La Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar, de ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes no vinculantes. Dicha colaboración no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
La Procuraduría ha atendido aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así aquellas consultas que sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente.
Conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley; por lo que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas legal y constitucionalmente a la Contraloría General de la República.
El proyecto de ley que se consulta pretende hacer una interpretación autentica de los numerales 67 y 77 de la Ley General de Contratación Pública con el fin de limitar en su aplicación, los contratos de arrendamiento y arrendamiento financiero, a partir del texto ya dispuesto de la norma. Esto con fundamento, esto con fundamento en discordancias de criterio que en su aplicación han surgido entre Administraciones y la propia Contraloría General de la República. De ahí que, indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa materia.
Por lo anterior se concluye que:
“En otras palabras, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible
emitir el criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos
normativos o proyectos de ley relacionados claramente relacionados con la
contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras
instancias consultivas.
(..)
Por todo lo expuesto,
la consulta del proyecto de ley no. 24099, denominado REFORMA DE LOS
ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY 9986, LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, DEL 27
DE MAYO DE 2021”, es inadmisible”.