Opinión Jurídica : 081 - del 02/07/2024

02 de julio de 2024

PGR-OJ-081-2024

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CE23120-0325-2024 del 19 de abril del 2024, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de Ley denominado: “AUTORIZACIÓN PARA QUE EL ESTADO DONE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD EN CÓBANO, PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN HOGAR DE CUIDO INTEGRAL PARA LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES, PARA LA AMPLIACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE LA CLÍNICA Y PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ÁREAS DE ESPARCIMIENTO Y RECREACIÓN”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 23991.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.- OBJETO DEL PROYECTO.

El presente proyecto de Ley tiene como propósito desafectar del uso público y autorizar al Estado para que, de la finca del Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula 16221-000, segregue y done tres lotes de la siguiente manera:

1) Para la Asociación de Desarrollo Integral de Cóbano (ADIC), un total de área de 116.356 m2.

2) Para la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), un área de 5.007 m2.

3) Para la Asociación Cobaneña un Hogar de Cuido Integral para Adultos Mayores en la Zona Azul de Costa Rica (Asochoza), un área de 46.353 m2.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LA DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.

En reiteradas oportunidades este órgano técnico jurídico, se ha referido a la desafectación de los bienes de dominio para su donación por Ley de la República. En este sentido, sobre la afectación de los bienes al uso público, la opinión jurídica N° PGR-OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022, señaló que:

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.”

Sin embargo, el régimen jurídico al que están sujetos no constituye un obstáculo para variar su destino; situación que ha sido prevista por el legislador, otorgando a la Asamblea Legislativa, la facultad para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos, de los bienes del Estado. Disposición regulada en el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, referente a las atribuciones conferidas a la Asamblea Legislativa:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. (…)”

Así también, sobre la desafectación de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009, dispuso:

“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)”

En razón de lo dicho, y en virtud del principio de legalidad, para la donación de bienes públicos, se requiere de la autorización legal que permita tanto la disposición del patrimonio, como la desafectación del bien inmueble, si éste último es de dominio público, no siendo suficiente para ello con una autorización legal del tipo genérico, sino que se necesita una ley especial que lo desafecte expresamente y autorice su enajenación; requisito imprescindible para el traslado de dominio del bien. (Sobre la desafectación y donación de los bienes afectos al uso o dominio público, puede verse la opinión jurídica N° 018-J-2023 del 28 de febrero de 2023).

IV.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS LEYES HABILITANTES.

Ahora bien, se debe recordar que este tipo de leyes tienen carácter facultativo y no imperativo para el sujeto propietario del inmueble a donar, es decir, su finalidad es habilitar la donación del bien, pero cada Administración deberá tomar las decisiones y acuerdos pertinentes para materializar la donación legalmente autorizada. Esto quiere decir, que este tipo de leyes son solamente autorizantes y por consiguiente carecen de efectividad por sí mismas, tal y como se indicó en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022:

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

V.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.

El proyecto de Ley que se analiza consta de cuatro artículos, a los cuales nos referiremos en tanto sea necesario y pertinente. Sobre el primer artículo, se realizan las siguientes observaciones:

1) Existe un claro error en el número de finca que se cita en este numeral, ya que el proyecto establece la segregación y donación de parte de la finca inscrita bajo el Sistema de folio real matrícula número siete-cero cero seis cero cero tres-cero cero cero (7-006003-000); es decir, una finca de Limón, que no tiene relación con este proyecto. La finca objeto del proyecto es la del Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula 16221-000, debiendo realizarse la corrección correspondiente.

2) Se autoriza al Estado, personería jurídica número dos-uno cero cero- cero cuatro dos cero cero dos (2-100-042002), para que realice la segregación y donación de la anterior finca; sin embargo, en el Registro Nacional la finca se encuentra inscrita a nombre del Estado, con la cédula jurídica genérica 2-000-045522.

Como se puede ver hay una divergencia entre el número de cédula que indica el proyecto y el número de cédula que consta en el Registro Nacional. En ese sentido, la cédula que se indica en el proyecto corresponde al asignado al Estado-Ministerio de Educación Pública, quien efectivamente es el administrador de este inmueble; no obstante, se sugiere realizar el cambio y consignar la cédula jurídica genérica del Estado 2-000-045522.

3) Como vimos líneas atrás, nos encontramos frente a leyes habilitantes que, por su carácter facultativo, carecen de la capacidad para obligar a la institución, a donar el inmueble objeto de la donación, por lo tanto, son leyes autorizantes que por sí mismas no tienen efectividad. En este caso, ello implica que, una vez aprobada la Ley, se requerirá del dictado de una resolución por parte del Ministro (a) de Educación Pública, disponiendo la segregación y donación establecida en la Ley.

4) El artículo permite segregar un área total de 167.716 metros cuadrados, indicando que los linderos son: al norte calle pública; al sur resto reservado y calle pública; al este resto reservado, y al oeste calle pública, Caja Costarricense de Seguro Social y resto reservado; sin embargo, en este momento no hay un plano catastrado que identifique esta área total a segregar, por lo que no se recomienda establecer estos linderos.

Por otra parte, este numeral establece la distribución de esa área total a favor de las tres entidades donatarias, debiendo realizarse la especial consideración con respecto al área que se le dona a la Asociación de Desarrollo Integral de Cóbano (ADIC), en tanto se dispone que se dona un área de vialidad (34.306 metros cuadrados), para que en el corto y mediano plazo pueda habilitar las calles o caminos necesarios.

En ese sentido, es importante que quede claro si esa área de vialidad constituye o no parte de la red vial cantonal o nacional, conforme las disposiciones de la Ley General de Caminos Públicos, toda vez que el panorama a nivel legal, registral, catastral y de administración de esas áreas dependerá de esa definición.

Ahora bien, mediante el segundo artículo, se desafectan del uso y dominio público los tres lotes segregados, autorizándose al Estado a donarlos a las tres entidades supra citadas, quedando afectos al nuevo uso público señalado en la norma.

La descripción de las áreas a donar se realiza con base en un levantamiento o croquis que consta en el expediente legislativo; sin embargo, como lo establece este artículo, a cada una de estas áreas se les deberá levantar un plano catastrado y deberán ser inscritos en el Registro Nacional.

Lo anterior puede llegar a representar una traba u obstáculo para la efectiva materialización de las donaciones pretendidas, en tanto podrían presentarse problemas a nivel catastral que impidan el levantamiento e inscripción de los planos, o bien que deriven en posibles variaciones de las medidas de las áreas a donar, lo que supondría un problema para la ejecución de la ley.

En este tipo de proyectos, lo conveniente es primero contar con los planos catastrados debidamente inscritos, y una vez que se tiene la seguridad y certeza de las áreas a donar, georreferenciadas y graficadas en esos planos, se procede entonces con la elaboración y tramitación del proyecto de ley correspondiente.

Finalmente, el artículo cuarto señala: “Procederá de pleno derecho a favor de la inmediata reversión de la propiedad de cualquier bien inmueble donado, en caso que el terreno correspondiente se destine a otra finalidad o uso no autorizado por la presente ley.”

Sobre este particular se realizan dos observaciones:

a) La redacción debe ser afinada, en tanto se debe indicar con claridad que procederá de pleno derecho a favor del Estado, la inmediata reversión de la propiedad de cualquier bien inmueble donado.

b) Se dispone que, si el bien donado se destina a otra finalidad o uso no autorizado, el bien volverá a ser propiedad del Estado. Si bien esta Procuraduría ha admitido la viabilidad de cláusulas de reversión en este tipo de donaciones, nos parece recomendable que se indique claramente cuál es el procedimiento que se llevaría a cabo para determinar el incumplimiento del fin o uso del inmueble y revocar la donación.

En ese sentido, por seguridad jurídica, se debe establecer la forma y el procedimiento mediante el cual el inmueble volvería a manos del Estado, ya que registralmente no podría operar una reversión automática a favor del Estado.

VI.- CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24059. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

AAO/srm

Código 3408-2024