Dictamen : 034 - del 28/02/1994

C-034-94

28 de febrero de 1994

Dra.

Joyce Zürcher de Carrillo

Defensora Adjunta de los Habitantes

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio DA-012-94 de 2 de febrero de 1994, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico sobre la atribución constitucionalmente otorgada al Consejo Superior de Educación.

I.-PREGUNTAS FORMULADAS

El Despacho consultante formula las siguientes preguntas:

1.-"(...) debe o no el Consejo Superior de Educación ejercer esa función contralora de previo a la adquisición de textos para la Enseñanza General Básica?"

2.-"Específicamente, le corresponde intervenir en la revisión de los términos de referencia, en la evaluación de los borradores y finalmente en la aprobación del texto final que se va a elaborar, ¿como acciones que garantizan el cumplimiento de su mandato constitucional y legal?

3.-"Deroga la Ley No.7315 del 23 de octubre de 1992 en el aparte correspondiente al contrato préstamo 667/OC/CR, la competencia que la ley No.1362 del 8 de octubre de 1951 otorga al Consejo Superior de Educación, de dirigir la enseñanza oficial y particularmente de conocer de los textos de estudio que deban emplear las escuelas y colegios (Artículos 1 y 4 inciso e) de la referida Ley)?"

Además, indica usted que "se debe tomar en cuenta que la licitación indicada incluye tanto la elaboración de los textos como la edición de los mismos", con lo cual " no parece garantizarse la debida fiscalización que corresponde al Consejo, sin que se incurra en posibles consecuencias, que pudieron prevenirse si se hiciera efectivo de previo el control respectivo, particularmente antes de comprometer la edición definitiva de los textos."

La anterior consulta, fue puesta en conocimiento del Consejo Superior de Educación, en fecha 7 de febrero del año en curso, con la autorización del señor Procurador General Adjunto, con el fin de que ese Despacho se pronunciara sobre su contenido.

Con oficio 041-94 de fecha 14 de febrero de 1994, el Secretario General del Consejo Superior de Educación, adjunta el criterio de la División Jurídica del Ministerio de Educación Pública, el cual fue acogido en todos sus extremos por el Consejo Superior de Educación, y resume sus alegatos de la siguiente forma:

" a) En la Licitación está previsto que el Consejo Superior de Educación apruebe en definitiva los textos en forma previa a su edición e impresión;

b) El Consejo Superior de Educación se ha pronunciado en forma reiterada que, efectivamente, en el momento oportuno, conocerá de los borradores cuyo control seguidamente están a cargo del órgano ejecutor;

c) La Defensoría de los Habitantes carece de competencia para solicitar dictámenes a la Procuraduría General, por no formar parte de la Administración activa. Aunque se concluyese lo contrario, con la consulta no se aportó el dictamen del Asesor Legal respectivo;

ch) Al estar frente a un procedimiento de licitación, los órganos competentes lo son, la Proveeduría Nacional y la Contraloría General de la República, inclusive ante este ente contralor pende un segundo recurso interpuesto por la empresa Farben S.A.;

d) Ante la Sala Constitucional pende un recurso de amparo que inhibe a la Defensoría de los Habitantes de conocer y pronunciarse sobre el caso que nos ocupa y;

e) Carece de interés actual el dictamen de la Procuraduría puesto que la Defensoría de los Habitantes ya emitió el acto final o, lo que es lo mismo, se pronunció en forma definitiva sobre este caso."

II.-COMPETENCIA DE ESTE ORGANO PARA CONOCER CONSULTAS DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES

Con respecto a este tema, el criterio de la División Jurídica del Ministerio de Educación Pública indica que:

"La Defensoría de los Habitantes carece de competencia para solicitar dictámenes a la Procuraduría General, por no formar parte de la Administración activa."

Ante tal afirmación este Órgano Consultivo considera oportuno razonar su competencia para conocer consultas de la Defensoría de los Habitantes.

La Ley de Creación de la Defensoría de los Habitantes, No.7319 del 17 de noviembre de 1992, en su artículo 2 establece que el Defensor de los Habitantes de la República está adscrito al Poder Legislativo y tiene independencia funcional, administrativa y de criterio.

Frente a esta normativa, el numeral 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone que la misma es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado.

De seguido se analizarán los alcances del citado artículo 1, el cual debemos relacionar, en cuanto a los sujetos públicos consultantes, con el numeral 1 de la Ley General de la Administración Pública.

El artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"La Administración estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado."

De esta norma, esta Procuraduría ha interpretado como "Administración Pública" a los tres Poderes del Estado -en el ejercicio de la función administrativa-, las Municipalidades, instituciones autónomas y demás entidades de Derecho Público, igual concepto que establece el artículo 1, inciso 4) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictamen, 2-69-78 de 16 de noviembre de 1978) dentro de los cuales se encuentran, entre otros los Colegios Profesionales. (Procuraduría General de la República, VID entre otros dictámenes el C-278-86 del 2 de diciembre de 1986).

A partir de ello se considera que la Defensoría de los Habitantes, como órgano auxiliar del Poder Legislativo, forma parte de la Administración Pública, por lo tanto, puede consultar a este órgano.

III.-ANTECEDENTES

El motivo de la consulta tiene sus antecedentes en la Ley No.7315 de 23 de octubre de 1992, mediante la cual fueron aprobados dos contratos de préstamo, en su artículo 1. Asimismo, en su artículo 2, se crea la Unidad Coordinadora del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica, como órgano adscrito y bajo la dirección del Ministerio de Educación Pública.

De seguido se transcriben dichos artículos para mayor claridad:

"Artículo 1.- Apruébense los contratos de préstamos No.3414-CR suscrito el 9 de diciembre de 1991 entre el Banco Internacional de Reconstrucción y fomento (BIRF) y el Gobierno de la República de Costa Rica, por un monto de veintitrés millones de dólares estadounidenses (US $23.000.000.00) y el No.667/OC-CR suscrito el 19 de diciembre de 1991 entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno de la República de Costa Rica, por un monto de veintiocho millones de dólares estadounidenses (US $28.000.000.00), para la financiación del proyecto denominado Programa para el mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica.

Los textos de los referidos Convenios son los siguientes:

"(...)""

"Artículo 2. Autorízase la creación de la Unidad Coordinadora del programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica, como órgano adscrito al Ministerio de Educación Pública, bajo la dirección del Ministerio de Educación Pública.

Esta Unidad asumirá las funciones que se le atribuyen al organismo Ejecutor, en los contratos de préstamo señalados en el artículo 1 de la presente Ley y tendrá a su cargo la ejecución del Programa.

(...)"

Es así como la duda se presenta al relacionar la atribución constitucional que tiene el Consejo Superior de Educación, con la que se le otorga a la Unidad Coordinadora del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica, mediante el artículo 2 de la Ley No.7315 citada.

IV.-MATERIA QUE SERÁ ANALIZADA POR ESTE ORGANO

Se debe indicar que esta Procuraduría emitirá el criterio técnico-jurídico sobre la atribución constitucionalmente otorgada al Consejo Superior de Educación y su relación con la Unidad Coordinadora del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica indicada.

Este órgano considera que entrar a conocer los detalles de la licitación pública implicaría: a) el análisis de un caso concreto y b) el ejercicio del control de la Hacienda Pública.

En cuanto al análisis de un caso concreto, su examen sería competencia de la administración activa, pues la función de esta Procuraduría, aplicable para estos efectos, es de naturaleza consultiva, es decir indica la solución jurídica en casos generales y no particulares.

Es así como la Ley Orgánica de esta Procuraduría dispone:

"Artículo 1.-NATURALEZA JURIDICA:

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, (...)" (El subrayado no es del original).

"Artículo 2.- DICTÁMENES:

Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública." (El subrayado no es del original).

En reiteradas ocasiones la jurisprudencia de esta Institución se ha expresado en el siguiente sentido:

"... cuando el objeto de la consulta constituye un caso concreto en trámite de resolución por la Administración Pública, esta Procuraduría se abstiene de emitir opinión, por considerar que al hacerlo, dado el carácter vinculante de sus pronunciamientos, estaría sustituyendo la decisión de la Administración competente para resolver, lo que excede el ámbito de sus atribuciones." (C-172-86, 4 de julio de 1986).

Dentro del mismo orden de ideas se ha resuelto que:

"(...) En tratándose (sic) de casos concretos, no procede que esta Procuraduría General emita dictamen alguno, toda vez que desvirtuamos su función consultiva, pues siendo vinculantes sus opiniones (art. 2 de la Ley Orgánica), estaríamos sustituyendo a la administración activa, que es a la que corresponde resolver las peticiones concretas que se le formulen." (C-158-89 de 14 de setiembre de 1989, VID en igual sentido, entre otros, C-071-89 de 13 de abril de 1989, C-161-86 de 27 de junio de 1986, C-141-86 de 16 de junio de 1986, C-056-86 de 6 de marzo de 1986, C-214-85 de 9 de setiembre de 1985).

Por otra parte, en relación con el control de la Hacienda Pública, la competencia de la Contraloría General de la República es reconocida a nivel constitucional en el numeral 183, así como en su Ley Orgánica.

Es a partir de la anterior competencia de la Contraloría en esa materia, que la Procuraduría ha resuelto en varios casos que no son consultables los asuntos con jurisdicción especial por ley.

De esta forma se indicó en el dictamen C-056-92 del 30 de marzo de 1992 lo siguiente:

"De la normativa citada se concluye de manera clara que legalmente el órgano competente en forma exclusiva para aprobar los presupuestos del Fondo en análisis y fiscalizar el estricto cumplimiento legal y reglamentario de la supracitada ley, es la Contraloría General de la República.

(...)La anterior jurisdicción no solo se encuentra establecida en varias leyes -la presente y la ley Orgánica de la Contraloría General de la República, entre otras- sino a nivel constitucional, en el numeral 183, lo que viene a apoyar los reiterados pronunciamientos de esta Procuraduría en el sentido de que:

"...en materia de control y ejecución de presupuestos y autorización de gastos con fondos públicos la Contraloría posee una competencia exclusiva y excluyente." (Dictamen C-013-92 de 22 de enero de 1992) (en este sentido ver Dictamen C-91-86 de 24 de abril de 1986)" Procuraduría General de la República, VID, entre otros, Dictamen C-056-92 de 30 de marzo de 1992, C-080- 87 de 13 de abril de 1987 (1-057-87), C-274-83, de 18 de agosto de 1983, C-294-85, de 15 de noviembre de 1985.

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría se limitará a emitir criterio técnico jurídico sobre la atribución constitucionalmente otorgada al Consejo Superior de Educación y su relación con la Unidad Coordinadora del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica indicada.

En primer término, se debe indicar que el numeral 81 de la Constitución Política otorga al Consejo Superior de Educación "la dirección general de la enseñanza oficial".

En su oportunidad la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia expresó que:

" La función directriz, reguladora del sistema educativo costarricense que es un proceso integral, correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria, está en manos de un ente superior especializado denominado Consejo Superior de Educación, presidido por el Ministro del Ramo (...)" (Corte Plena, resolución de sesión extraordinaria celebrada el 6 de octubre de 1988).

Posteriormente, la Sala Constitucional recurre a las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, que dieron origen a la Constitución de 1949, para determinar la intención del legislador con respecto a la creación del Consejo Superior de Educación:

"(...) en cuanto a la dirección general de la enseñanza oficial, la Constitución Política de 1949 introdujo un cambio sustancial al crear un órgano de relevancia constitucional denominado Consejo Superior de Educación con competencia plena para realizar dicha función. Esta posición significó una derogatoria tácita del artículo 6 del Código de Educación, que señalaba al Ministerio de Educación como el competente para realizar tal función. Cuando se propuso la moción que originó el artículo 81 actual, los Diputados Zeledón y Baudrit Solera se refirieron a la importancia que se le diera a dicho Consejo "...la más amplia independencia para la realización de sus delicadas tareas" (acta No.158, p.375), se entiende obviamente, dicha independencia frente al propio Poder Ejecutivo, que había venido realizando tal función a la fecha. El diputado Baudrit Solera expresó que deseaba que se llegara "... a establecer el Poder Docente en Costa Rica..." (Ibidem), reafirmando su tesis de dar autonomía al Consejo frente al accionar del Poder Ejecutivo. A ello se opuso el diputado Esquivel, quien manifestó sus dudas frente a la "variación sustancial" en el sistema tradicional, pero la moción finalmente fue aprobada (ibid, p.375- 376). Así pues es al Consejo Superior de Educación y no al Poder Ejecutivo al que le compete la dirección general de la enseñanza oficial. Este solamente supervisa, vigila y desarrolla lo que el Consejo ha establecido y resuelto; mas, no puede dictar políticas en el campo educativo sin la previa aprobación de ese órgano." (Sala Constitucional, Voto No.1873-90 de las 15:45 horas del 18 de diciembre de 1990) (El subrayado es del original) (Vid, Sala Constitucional, Voto No.1874-90 de las 16:15 horas del 18 de diciembre de 1990).

Es así como el constituyente creó el Consejo Superior de Educación con competencia plena para la dirección general de la enseñanza oficial.

Finalmente la Sala Constitucional reitera la competencia constitucional indicada, del Consejo Superior de Educación, en la siguiente sentencia:

"(...) El Consejo Superior de Educación es un órgano constitucional excepcional, al que corresponde "la dirección general de la enseñanza oficial" (art.81 Const.); y no puede ser investido por la ley ordinaria, mucho menos por un reglamento, de potestades del Estado no autorizadas expresamente por el texto constitucional (...)" (Sala Constitucional, Voto No.3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992).

Por su parte, la ley No.1362 de 8 de octubre de 1951, en su artículo 4 inciso e), dispone:

"Artículo 4. El Consejo deberá conocer de: (...)

e) Los textos de estudio, el tipo de mobiliario y de material de enseñanza que deban emplear las escuelas y los colegios, previo informe de los Directores Generales de Educación; (...)"

Además, el Reglamento del Consejo Superior de Educación del 31 de agosto de 1953, en su numeral 4 inciso e) expresa:

"Artículo 4. Para ejercer la dirección general de la enseñanza y la cultura, el Consejo tendrá las siguientes atribuciones, de acuerdo con el artículo 4 de la ley:

(...)

e) Disponer lo conducente a efecto de establecer normas adecuadas en relación con los textos de estudio, libros de consulta, material de enseñanza y mobiliario es- colar. Para este efecto nombrará comisiones de profesores o de maestros, o bien de instituciones docentes; (...) "

De esta forma, son claras las atribuciones del Consejo Superior de Educación, tanto a nivel Constitucional, como legal y reglamentario. La Constitución establece un marco general de dirección de la enseñanza oficial; por su parte la ley especifica que una de las funciones de esa dirección es el conocimiento de los textos de estudio y el reglamento dispone el establecimiento de normas en relación con dichos textos.

Este órgano considera que la interpretación de las normas legales -fuentes escritas del Ordenamiento Jurídico Administrativo- debe efectuarse tomando como base aquellas fuentes no escritas que en conjunto con las escritas forman lo que modernamente se ha denominado el Bloque de Legalidad.

En este sentido el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública dispone que:

"Artículo 7.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. (...)"

Dentro de este orden de ideas, los Principios Generales del Derecho cobran especial importancia para la interpretación. En este caso concreto, debemos recurrir al denominado principio de interpretación de las normas conforme a la Constitución, según el cual en el:

"... caso de existir varias posibilidades de interpretación de la norma se escoja aquella que sea conforme con la Constitución y se rechace la que sea contraria a ésta." (DEOTTO, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Editorial Ariel, Barcelona, 1989, pág.79).

De esta forma, interpretar la disposición contenida en el artículo 2 de la Ley No.7315 bajo estudio en concordancia con la Constitución Política, nos obliga a respetar el artículo 81, con el fin de mantener su regularidad jurídica.

Por esta razón se debe de entender la creación de la Unidad Coordinadora del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica, como un órgano que asumirá funciones específicas, como la de ejecutor del programa, con respecto a los contratos de préstamo indicados en al artículo 1 de la Ley No.7315 antes citada. No deberá entenderse que dicho órgano sustituye la atribución constitucional del Consejo Superior de Educación; todo lo contrario, coadyuva en el tanto la Unidad Coordinadora del Programa tiene una función específica que coincide con una de generalidad atribuida por ley al Consejo Superior de Educación.

V.-CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:

1.-El Consejo Superior de Educación -por mandato legal con fundamento constitucional- debe conocer y aprobar los textos para la Enseñanza General Básica.

2.- Dicho control debe ser razonable, de forma tal que no niegue su razón de ser, sino que garantice plenamente el fin para el cual fue creado constitucionalmente.

3.-La Ley No.7315 del 23 de octubre de 1992, no puede derogar la competencia constitucional y legalmente otorgada al Consejo Superior de Educación, de dirigir la enseñanza oficial y en particular conocer de los textos de estudio que deben emplear las escuelas y colegios.

De usted muy atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

cc: Consejo Superior de Educación

RSZ/MLE