Dictamen : 169 - del 05/08/2024

05 de agosto de 2024

PGR-C-169-2024

Señor

Nogui Acosta Jaen

Ministro

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MH-DM-OF-0904-2024 del 3 de julio último, recibido el 17 de julio siguiente, por medio del cual nos solicita rendir el dictamen favorable al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución RES-APC-G-0439-2019 dictada por la Aduana de Paso Canoas el 12 de febrero del 2019.

I.- ANTECEDENTES

A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que nos plantea, consideramos necesario mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:

1.- El 12 de enero del 2019, la Aduana de Paso Canoas emitió la resolución RES-APC-G-0439-2019. Mediante esa resolución declaró con lugar una solicitud de devolución de impuestos pagados en exceso amparados en los Documentos Únicos Aduaneros de Importación DUA-007-2013-011043 y DUA-007-2013-011120. El monto de la devolución por ambos documentos arribó a la suma de ₡7.154.812,20 (siete millones ciento cincuenta y cuatro mil ochocientos doce colones con veinte céntimos). (Ver folio 99, del Tomo II, del expediente administrativo digital, remitido a esta Procuraduría).

2.- El 18 de junio del 2019, la Dirección de Fiscalización de la Dirección General de Aduanas emitió el INFORME FINAL DF-DEN-INF:013-2019, sobre presuntas irregularidades en la devolución de impuestos a la que se refiere el punto anterior. Dentro de las conclusiones de ese informe están las siguientes: “8.2 No se encuentra sustento legal para que la Aduana de Paso Canoas en la Resolución RES-APC-G-0439-2019, anulara todo lo actuado aduciendo vicios en el proceso por indefensión, no justifica la Aduana con detalle a qué vicios se refiere o en qué momento se causó indefensión al administrado (falta de motivación). 8.3 Se determinó que no es procedente la anulación de las declaraciones aduaneras ordenadas en la RES-APC-G-0439-2019, lo anterior por cuanto la figura de la anulación de la declaración no se encuentra normada en el ordenamiento jurídico aduanero, adicionalmente las mercancías asociadas a las declaraciones aduaneras objeto de estudio ya poseían levante, es decir, se cumplió con el control aduanero inmediato y por ende fueron dispuestas para su libre circulación en el país por el importador e incluso fueron objeto de una venta en el territorio nacional, por lo que tampoco era procedente la aplicación del artículo 91 “desistimiento de la declaración” de Ley General de Aduanas, ya que el desistimiento es previo al levante. (…) 8.5 Es criterio de esta Dirección de Fiscalización que no es procedente la anulación, ni la devolución de impuestos cancelados en la importación de las mercancías asociadas a los DUAS-007-2013-011043 Y 007-2013-011120 de fecha 28 de mayo de 2013, indicada en la RES-APC-G-0439-2019 de fecha 12 de febrero de 2019.” (Ver folio 112, del Tomo II, del expediente administrativo digital, remitido a esta Procuraduría).

3.- El 9 de agosto del 2023, el Ministro de Hacienda emitió la resolución MH-DM-ACDO-0063-2023. En dicha resolución decidió abrir un procedimiento administrativo y nombrar un órgano director “…para que en el término previsto en los artículos 173, 214, 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, procedan a realizar el procedimiento administrativo correspondiente, a efecto de determinar la nulidad evidente y manifiesta de la resolución número RES-APC-G-0439-2019 de las nueve horas con treinta minutos del día doce de febrero del dos mil diecinueve, emitida por la Aduana de Paso Canoas.” (Ver documento denominado “1. RV-MH-DM-OF-ACDO-0063-2023 Exp. 23-1301”, integrado al Tomo III del expediente administrativo digital, remitido a esta Procuraduría).

4.- El 3 de julio del 2024, mediante el oficio MH-DM-OF-0904-2024 citado al inicio, el Ministro de Hacienda nos solicita emitir “… el criterio del Órgano Técnico Jurídico que exige el artículo 173 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° RES-APC-G-0439-2019 de las 9:30 del 12 de febrero de 2019.”

II. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que, además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del 4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015; C-033-2017 del 16 de febrero de 2017; y el PGR-C-063-2024 del 9 de abril del 2024, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que con anterioridad a la declaratoria de nulidad debe obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio solamente a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.

Así las cosas, la intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a ésta última y al administrado, sobre el ajuste a derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.

III.- RESPECTO AL PLAZO PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP

Entre los requisitos para la validez de la anulación en vía administrativa de un acto favorable al administrado se encuentra que esa potestad se ejercite dentro de un plazo específico. Antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), aprobado mediante la ley n.° 8508 de 28 de abril del 2006, ese plazo de caducidad era de cuatro años, contado a partir de la emisión del acto, según lo dispuesto en el artículo 173, inciso 5), de la LGAP. Posteriormente, la ley n.° 8508 mencionada reformó el artículo 173 de cita, cuyo inciso 4) dispone actualmente que “La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren”.

Con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA carecía de interés práctico distinguir los actos administrativos de efecto inmediato de los actos de efecto continuado para efectos de su anulación. Al entrar en vigencia dicho Código, lo cual ocurrió el 1° de enero del 2008, se modificaron los plazos de caducidad para la impugnación de los actos administrativos (incluidas las formas de autotutela administrativa, como lo son la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y la lesividad) y fue con esa reforma que adquirió interés la diferenciación aludida pues, en algunos casos, el cómputo del plazo de caducidad varía según se trate de actos de efecto inmediato o de actos de efecto continuado.

El criterio para determinar si a la impugnación de un acto administrativo le es aplicable el plazo de caducidad establecido en el CPCA, o el que estaba vigente en la legislación anterior, es el de la fecha de su emisión. En ese sentido, hemos indicado que si el acto fue emitido antes del 1° de enero del 2008, le aplican las reglas que regían con anterioridad al CPCA; mientras que, si fue emitido después de esa fecha, le aplican las de dicho Código:

“… en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo …”. (C-059-2009 de 23 de febrero de 2009. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-378-2004 de 21 de diciembre del 2004, C-121-2009 de 6 de mayo de 2009, C-298-2015 de 03 de noviembre de 2015, C-004-2017 de 12 de enero de 2017 y PGR-C-288-2021 del 8 de octubre del 2021).

Como ya adelantamos, con la entrada en vigencia del CPCA se modificó el plazo de caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto favorable al administrado, pues se dispuso que ese plazo sería de un año contado a partir de la emisión del acto, salvo que éste tuviese efectos continuados, en cuyo caso, la impugnación es posible mientras dichos efectos se mantengan.

Ahora bien, para establecer si un acto administrativo es de efectos inmediatos o de efectos continuados interesa acudir a las pautas de diferenciación que han sido establecidas jurisprudencialmente. Sobre el punto, la Sala Primera ha indicado que un acto es de efectos continuados cuando incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, “ya sea creando, modificado o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha esfera jurídica”, a diferencia de los actos de efecto inmediato cuyo efecto se agota en un momento. (Sentencia n.° 1426-F-S1-2012 de las 10:10 horas del 23 de octubre de 2012. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia n.° 1135-F-S1-2015 de 14:40 horas del 1° de octubre de 2015, según la cual: “Con el efecto continuado la transformación de la esfera jurídica del administrado se produce en más de una ocasión durante un periodo determinado, luego de la adopción y notificación del acto que lo prevé; es decir, la afectación a la esfera jurídica se reitera, una y otra vez”).

La Sala Primera ratificó los parámetros para diferenciar un acto de efectos inmediatos de uno de efectos continuados en su sentencia n.° 1967-F-S1-2020 de las 10:30 horas del 3 de junio del 2020, en la cual resolvió lo siguiente:

“Por último, en cuanto refiere que en este asunto el acto cuya nulidad pretende es de efecto continuado, no lleva razón. Sobre el acto administrativo de efecto continuado, esta Sala ha identificado “es el que se produce dentro de “relaciones jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificando o extinguiendo las relaciones y situaciones jurídicas”, en oposición a aquellos de efecto instantáneo, cuya “incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que se varía, en forma positiva o negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes y cargas de las personas” (sentencia 1426-F-SI-2012 de la 10 horas 10 minutos del 23 de octubre de 2012). Dicho de otro modo, el carácter continúo consiste en un efecto que se prolonga en el tiempo, mediante la afectación (positiva o negativa) reiterada de la esfera jurídica del sujeto durante ese lapso. No es continuo, sino, por el contrario inmediato, aquel efecto que crea, modifica o extingue una situación jurídica del sujeto en un único instante, a partir del cual su esfera jurídica es diversa, otra a aquella de la cual era titular previamente (verbigracia, la denegatoria del reconocimiento de un título universitario). Con el efecto continuado la transformación de la esfera jurídica del administrado se produce en más de una ocasión durante un periodo determinado, luego de la adopción y notificación del acto que lo prevé (…)”. En el subjúdice, la declaratoria de prescripción en el acto cuya nulidad se pretende extinguió la obligación tributaria (artículo 35 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), es este un efecto inmediato. Se tiene por extinta la obligación en ese momento y pierde la Administración la posibilidad de perseguir su cobro, así se tiene que el efecto se verifica en esa precisa ocasión (emitido y comunicado), sin que ese contenido del acto se reitere o aplique periódicamente; es decir, sin que incida de forma una y otra vez en la esfera jurídica del administrado ni en la suya propia.”

La resolución a la que se refiere el asunto que nos ocupa dispuso la devolución de una suma de dinero a favor de un administrado. Ello como consecuencia de la anulación de los Documentos Únicos Aduaneros de Importación DUA-007-2013-011043 y DUA-007-2013-011120, mencionados en el hecho primero de este dictamen

Es criterio de esta Procuraduría que las resoluciones administrativas que acuerdan el pago de una suma de dinero al administrado (o la devolución de una suma de dinero, como en este caso) son actos de efecto inmediato, pues no inciden reiteradamente en la esfera jurídica de su destinatario, sino que generan un derecho cuyo efecto se agota en un solo momento, de manera tal que la transformación en la esfera patrimonial del administrado no es constante, ni continuada, sino que dicha transformación se produce una sola vez. En esa misma línea nos pronunciamos en nuestro dictamen C-013-2022 del 18 de enero del 2022.

Partiendo de lo anterior, en este asunto operó sobradamente el plazo de caducidad previsto en el artículo 173 de la LGAP, pues la resolución RES-APC-G-0439-2019 que se pretende anular fue emitida el 12 de enero del 2019, es decir, hace ya más de cinco años, cuando el plazo para su anulación en vía administrativa caducó un año después de su adopción, por tratarse, como ya indicamos, de un acto de efecto inmediato.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría se abstiene de rendir el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la resolución RES-APC-G-0439-2019, dictada por la Aduana de Paso Canoas el 12 de febrero del 2019, mediante la cual se acordó la devolución de una suma de dinero a favor de un administrado como como consecuencia de la anulación de los Documentos Únicos Aduaneros de Importación DUA-007-2013-011043 y DUA-007-2013-011120. Lo anterior debido a que en este caso operó el plazo de caducidad previsto en el artículo 173 de la LGAP, pues la resolución citada fue emitida hace más de cinco años, cuando el plazo para su anulación en vía administrativa caducó un año después de su adopción, por tratarse de un acto de efecto inmediato.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc