Dictamen : 186 - del 02/09/2024

02 de setiembre de 2024

PGR-C-186-2024

Señor

Nogui Acosta Jaen

Ministro de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. MH-DM-OF-0958-2024, de 16 de julio de 2024, asignado a este despacho el 22 de julio último, por el cual indica que “A efectos de dilucidar el tema relacionado con la viabilidad del pago de compensación por concepto de prohibición a funcionarios que tienen una situación jurídica consolidada de acuerdo con lo resuelto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, y si este rubro se mantiene cuando son ascendidos o trasladados de puesto, respetuosamente planteo las siguientes consultas:

¿Es viable el pago por concepto de prohibición, a funcionarios/as que tienen una situación jurídica consolidada conforme a una sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, cuando éstos son ascendidos o trasladados a otros puestos? lo anterior, a pesar de que la ley que rige los puestos que estos funcionarios ocupan, no establece el pago de prohibición. ¿O solo mantienen dicho pago, en el tanto ocupen el puesto que la sentencia judicial ordenó?”

Pese a afirmarse que se adjuntan los oficios número MH-OM-DAF—AL-OF-0038-2024 de fecha 26 de enero 2024 y MH-DJ-OF-0584-2024 de fecha 19 de abril 2024, que corresponden, respectivamente, a los criterios de la Asesoría Legal de la Oficialía Mayor y Dirección Administrativa y Financiera y la Dirección Jurídica de este Ministerio, en realidad dichos oficios no fueron aportados con la consulta.

En todo caso, se prescinde de aquellos oficios, porque en su lugar, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa cartera ministerial, materializado en el oficio No. MH-DJ-OF-0978-2024, de 16 de julio de 2024, según el cual, en lo que interesa: “(…) La situación jurídica consolidada respecto al caso concreto que se resolvió en sede judicial, implicó el reconocimiento de un derecho subjetivo con respecto a el otorgamiento de un incentivo laboral -prohibición-, el cual no se encontraba expresamente definido en el ordenamiento, sin embargo, al producirse judicialmente resulta pleno en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, pero únicamente para el puesto en el que la sentencia judicial, así lo ordenó. (…) De acuerdo con el artículo 24 del Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición, en el caso de que un funcionario sea trasladado o ascendido a un puesto que no se encuentre afectado por prohibición, no puede continuar recibiendo tal incentivo económico.”

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcance de nuestro dictamen vinculante.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Y en el presente caso, aun cuando se aluda innegablemente la situación particular de un grupo de funcionarios que, por resolución judicial en firme, se les autorizó el pago de la compensación económica por concepto de prohibición, considerando especialmente de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.

Debe quedar claro entonces, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar o de revisar sentencias jurisdiccionales recaídas en procesos específicos, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias, ya que, por su especial naturaleza como fuente de derechos y obligaciones, las sentencias judiciales firmes o inimpugnables privan sobre cualquier otra decisión administrativa y deben ser acatadas en todos sus términos por los que resultaren obligados a cumplirlas, sin existir la posibilidad de modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar cobijadas - en el argot del derecho procesal civil- por la loza sepulcral de la cosa juzgada; garantía de seguridad jurídica que impide que por un proceso posterior se altere el contenido de lo resuelto (Entre otros muchos, los dictámenes PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024 y PGR-C-099-2024 de 29 de mayo de 2024).

Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable; la cual será vinculante (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).

II.- Doctrina administrativa y judicial sobre el tema en consulta.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, los temas concernidos en su consulta han sido recurrentes en nuestra doctrina administrativa.

Por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos sobre esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre esos temas. Será suficiente entonces, extraer de aquella doctrina administrativa algunos corolarios de interés para abordar la puntual respuesta a sus interrogantes.

Comencemos por indicar que, efectivamente, conforme a una reiterada y unívoca jurisprudencia administrativa, hemos afirmado que, dentro del régimen retributivo de las Administraciones Públicas, configurado hasta entonces bajo el sistema de salario compuesto[1], existen pluses o componentes salariales, unos inherentes a la persona y otros lo son al puesto en sí, según las opciones o criterios apriorísticos definitorios del sistema retributivo así establecido (Dictámenes C-089-91 de 29 de mayo de 1991 y C-076-98 de 23 de abril de 1998).

Y en el caso de los denominados complementos específicos destinados a retribuir condiciones particulares de algunos puestos en atención a su incompatibilidad o compromiso de exclusividad profesional, como es el caso de la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, legalmente impuesta, hemos afirmado que no se trata de complementos personales o en función de la persona que ocupa el puesto, sino objetivos; es decir, establecidos para un puesto en específico (Dictamen C-157-91 de 27 de setiembre de 1991).

Cabe destacar que, aun cuando la restricción del ejercicio liberal de la profesión es materia bajo reserva de ley (Dictámenes C-200-97 de 21 de octubre de 1997, C-209-2002 de 21 de agosto de 2002, C-182-2020 de 22 de mayo de 2020 y pronunciamiento OJ-200-2003 de 21 de octubre de 2003, entre otros muchos), conforme a lo dispuesto por el artículo 9, inciso b), del Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición, Decreto Ejecutivo No. 22614 y sus reformas, el pago de esa compensación puede ser reconocido por resolución judicial en firme que así lo autorice (Dictamen C-232-2006 de 06 de junio de 2006).

Ahora bien, dada esa singular e inequívoca relación con el puesto, a los efectos de la presente consulta, hemos afirmado que “no podría pensarse en la existencia de derechos adquiridos a favor del servidor que los venía percibiendo (aquellos complementos salariales inherentes al puesto en sí), ya que al cambiar de puesto, no concurren en su caso los supuestos previstos en la normativa salarial correspondiente que den derecho a continuar con el anterior salario.” (Dictamen C-089-91, op. cit.).

Así las cosas, por constituir los incentivos que se mencionan emolumentos inherentes al puesto, no procede continuar percibiendo suma alguna por tales conceptos si el servidor es trasladado a ocupar otro cargo[2], en el que dicha paga accesoria resulta impropia (Dictamen C-157-91, op. cit.).

Esas premisas doctrinales están plasmadas, como normas objetivas, en el citado Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición -Decreto Ejecutivo No. 22614 y sus reformas-, más concretamente en sus artículos 8 y 24, incisos d) y e), que dispone que cesará el pago por concepto de prohibición en dos supuestos específicos:

· Cuando el servidor sea “trasladado” o “ascendido”[3] a un puesto que no se encuentre afectado por prohibición.

· Cuando el servidor sea “trasladado” con su puesto a un programa que no se halle afectado por el pago de dicho concepto, salvo disposición legal en sentido contrario (ambas normas citadas -art. 8 y 24 inciso e)- prevén este mismo supuesto).

No obstante, esa misma norma reglamentaria, en su párrafo in fine, hace la salvedad expresa que en el caso de “reubicaciones”, se mantendrá el pago por concepto de compensación económica por prohibición.

Según hemos explicado, la relación de servicio del funcionario con la Administración puede experimentar diversas vicisitudes a lo largo de su existencia. Normalmente durante el servicio activo pueden darse situaciones administrativas o estados transitorios que no obstan incluso breves cesaciones del ejercicio del puesto, sin que aquella relación se extinga, tales como: las vacaciones, permisos y licencias. Pero otras veces esa situación normal se altera o modifica, sin extinguirse, por diversas causas, ya sea porque el funcionario pasa a ejercer otros cargos y funciones públicas incluso en Administraciones distintas de la propia (traslados, permutas), o pasa a éstas otras dependencias con todo y su puesto (reubicación), ya sea por su propia voluntad o por decisión de la Administración, como es el caso de los traslados, permutas y reubicaciones que la ley -en nuestro caso el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento- establece de forma general (Dictamen C-413-2007 de 19 de noviembre de 2007, C-082-2008 de 14 de marzo de 2008 y pronunciamiento OJ-080-2011 de 9 de noviembre de 2011).

Y en lo que interesa a la presente consulta, con base en al menos un precedente judicial[4], hemos hecho una clara y concisa diferenciación conceptual de los institutos jurídicos de los traslados y las reubicaciones, con base en su propia acepción normativa apriorista dada por el artículo 3 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil -Decreto Ejecutivo No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas- (Dictámenes C-413-2007, op. cit. y C-105-2018 de 21 de mayo de 2018); según el cual, se entiende:

u) Por "traslado": el paso de un servidor regular de un puesto a otro del mismo nivel salarial;

(…)

x) Por "Reubicación", el desplazamiento de un servidor con su puesto dentro de un programa presupuestario, de uno a otro programa o de un ministerio a otro.”

Es así, una vez diferenciados estos institutos jurídicos, y con base en aquella normativa reglamentaria, que nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado una serie de supuestos en los que no procede mantener la compensación por concepto de prohibición en el salario del servidor al ocurrir una variación sustancial en las condiciones de la relación de servicio (Dictamen C-496-2006 de 18 de diciembre de 2006).

Entre ellos:

· Cuando un funcionario se beneficia con un ascenso (ver dictamen C-157-91, op. cit.), situación en la cual hemos señalado que, si el ascenso es a un puesto no afectado por la prohibición, independientemente de la clase a que le puesto pertenezca, no se tendría derecho al beneficio de la compensación por tal concepto expresado.

· Cuando el servidor es trasladado a otro cargo distinto al que venía ocupando (ver dictamen C-089-91 del 29 de mayo de 1991) aspecto sobre el cual hemos señalado que los rubros salariales se reconocen no en función de la persona que desempeña el puesto, sino del cargo en sí, por lo que no podría pensarse en la existencia de derechos adquiridos a favor del servidor que los venía percibiendo, ya que al cambiar de puesto, si no concurren en su caso los supuestos previstos en la normativa salarial correspondiente que den derecho a continuar con el anterior salario, no pueden mantenerse el pago del respectivo plus compensatorio.

· Cuando ocurre un traslado definitivo de una institución a otra, de un programa presupuestario a otro, en caso de que no exista norma expresa que establezca el pago de la compensación económica por concepto de prohibición en la institución a la que se incorpora el servidor (dictámenes C-113-92 del 21 de julio de 1992, C-235-2000 de 28 de setiembre de 2000 y C-281-2006 de 11 de julio de 2006).

· E incluso, cuando la institución o dependencia en la que el servidor labora desaparece, suprimiéndose así de la estructura administrativa del Estado, toda vez que si se crea una nueva empresa o institución que funciona bajo otro encuadramiento legal, ello afecta en modo determinante los parámetros remunerativos de todos sus trabajadores, pudiendo quedar excluida la posibilidad de reconocer una compensación salarial por concepto de prohibición en la nueva entidad. (Dictámenes C-084-2003 del 26 de marzo del 2003, C-232-2006, op. cit. y C-334-2007 de 19 de setiembre de 2007).

· Sin embargo, en los casos de reubicación, debe mantenerse el pago de la compensación económica por prohibición (Dictamen C-296-2020 de 28 de julio de 2020).

Debe advertirse que las consideraciones jurídicas anteriormente aludidas, aun cuando referidas en apariencia al sistema salarial compuesto, mantienen plena vigencia frente al régimen de salario único o global[5] instaurado, de forma generalizada[6], por la Ley Marco de Empleo, No. 10.159, y su transitoriedad de un régimen retributivo a otro; esto en el tanto, de conformidad con la metodología dispuesta por su artículo 31, la prohibición al ejercicio liberal de profesiones, ya no como compensación adicional o complementaria, es uno de los factores relevantes de trabajo por puntuar en la nueva determinación salarial en los puestos que requieran dicha consideración. De modo que aun en el nuevo esquema salarial unitario habrá puestos retribuidos con prohibición y otros que no.

Corresponderá entonces a las autoridades competentes de la Administración activa consultante determinar en cada caso concreto, cuál fue la figura que se utilizó para materializar los movimientos de personal a los que se refiere la consulta y, con base en ello, aplicar lo dispuesto en los artículos 8 y 24 transcrito del Reglamento para el pago de la Compensación Económica por Prohibición, a los efectos de cesar o mantener dicho pago.

Esto es así, porque el efecto primordial de nuestro pronunciamiento vinculante es orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la Administración activa, a los que corresponde aplicar lo aquí interpretado a cada caso concreto con el objetivo de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento.

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General reafirma y concluye que:

· Aun cuando la restricción del ejercicio liberal de la profesión es materia bajo reserva de ley, conforme a lo dispuesto por el artículo 9, inciso b), del Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición, Decreto Ejecutivo No. 22614 y sus reformas, el pago de esa compensación puede ser reconocido por resolución judicial en firme que así lo autorice.

· Por su especial naturaleza como fuente de derechos y obligaciones, las sentencias judiciales firmes o inimpugnables privan sobre cualquier otra decisión administrativa y deben ser acatadas en todos sus términos por los que resultaren obligados a cumplirlas, sin existir la posibilidad de modificarlas, ni someterlas nuevamente a debate, en virtud de estar cobijadas por la loza sepulcral de la cosa juzgada.

· Como complemento salarial específico, destinado a retribuir condiciones particulares de algunos puestos en atención a su incompatibilidad o compromiso de exclusividad profesional, la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, legalmente impuesta, no se establece en función de la persona que ocupa el puesto, sino que es inherente al puesto en sí.

· Dada esa singular e inequívoca relación con el puesto, no podría afirmarse la existencia de derechos adquiridos inmutables a favor del servidor que venía percibiendo la compensación económica por restricción al ejercicio liberal de la profesión, ya que, al cambiar de puesto, y al no concurrir los supuestos necesarios previstos normativamente para mantenerla, no se tendría derecho a continuar con su devengo.

· Por ello, conforme a lo previsto por los 8 y 24, incisos d), e) y párrafo in fine, del Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición -Decreto Ejecutivo No. 22614 y sus reformas-, cesará el pago de la compensación por prohibición cuando:

El servidor sea trasladado o ascendido a un puesto que no se encuentre afectado por prohibición.

El servidor sea trasladado con su puesto a un programa que no se halle afectado por el pago de dicho concepto, salvo disposición legal en sentido contrario.

No obstante, en los casos de reubicación se mantendrá el pago por concepto de compensación económica por prohibición.

· La acepción apriorista y diferenciada de los conceptos jurídicos “Traslado” y “Reubicación”, está dada por el artículo 3, incisos u) y x), del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil -Decreto Ejecutivo No. 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas-.

· Aun cuando referidas en apariencia al sistema salarial compuesto, dichas disposiciones normativas mantienen plena vigencia frente al régimen de salario único o global instaurado por la Ley Marco de Empleo, No. 10.159, y su transitoriedad de un régimen retributivo a otro; esto en el tanto, de conformidad con la metodología dispuesta por su artículo 31, la prohibición al ejercicio liberal de profesiones, ya no como compensación adicional o complementaria, es uno de los factores relevantes de trabajo por puntuar en la nueva determinación salarial en los puestos que requieran dicha consideración. De modo que aun en el nuevo esquema salarial unitario habrá puestos retribuidos con prohibición y otros que no.

· Corresponderá a las autoridades competentes de la Administración activa consultante determinar en cada caso concreto, cuál fue la figura que se utilizó para materializar los movimientos de personal a los que se refiere la consulta y, con base en ello, aplicar lo dispuesto en los artículos 8 y 24 transcrito del Reglamento para el pago de la Compensación Económica por Prohibición, a los efectos de cesar o mantener dicho pago.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] En el que el salario bruto del trabajador se determina mediante la fijación de una remuneración principal o básica, sobre la cual se calcula y suman diversos complementos salariales, en su mayoría porcentuales (Dictamen C-182-2007 de 11 de junio de 2007).

[2] “Cargo", la nomenclatura interna con la que en una institución se conoce a cada uno de sus puestos (inciso i) del art. 3 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil).

[3] “ascenso": la promoción de un servidor regular de un puesto a otro de nivel salarial superior, conforme a las vías de carrera administrativa dictadas por la Dirección General” (inciso s) del art. 3 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil).

[4] Véanse, entre otras, la sentencia No. 2003-00141 de las 09:10 hrs. del 26 de marzo de 2003, Sala Segunda.

[5] El salario único consiste en una forma de remuneración cuya característica principal es la ausencia de un salario base como punto de partida para el reconocimiento de otros rubros salariales y que el salario, bajo ese sistema, constituye una suma global, no susceptible de ser dividido en componentes. (Ver dictámenes C-143-2005 del 22 de abril de 2005, C-195-2005 del 20 de mayo de 2005, C-182-2007, C-018-2010, op. cit., C-180-2015 de 9 de julio del 2015, C-221-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-057-2020, op. cit.; así como las opiniones jurídicas OJ-119-2003 del 23 de julio de 2003, OJ-118-2004 del 12 de febrero de 2004 y OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015).

[6] En la opinión consultiva No 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021, la Sala Constitucional se pronunció acerca del Proyecto de Ley denominado Ley Marco de Empleo Público, tramitado bajo el expediente legislativo No. 21.336. Y específicamente sobre la instauración de un régimen retributivo unificado para todo el servicio público, estimó que el establecimiento del salario global y un régimen unificado es constitucionalmente posible, “toda vez que lo que estatuye la Carta Fundamental es el derecho al salario -artículo 56- es decir, una contraprestación económica por el servicio prestado, de ahí que no hay un derecho fundamental a un plus o pluses salariales, por lo que se está ante una materia de libre configuración del legislador y, por consiguiente, este, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede establecer una determinada modalidad de salario, sea: un salario compuesto, global o mixto, etc.”

PGR-C-186-2024

COMPENSACIÓN ECONÓMICA POR PROHIBICIÓN; COMPLEMENTO SALARIAL INHERENTE AL PUESTO; RECONOCIMIENTO POR SENTENCIA JUDICIAL; CESACIÓN POR TRASLADO Y CONSERVACIÓN POR REUBICACIÓN. PROHIBICIÓN SE CONSERVA, YA NO COMO COMPLEMENTO SALARIAL, SINO COMO FACTOR RELEVANTE EN LA DETERMINACIÓN DEL SALARIO GLOBAL.

Por oficio No. MH-DM-OF-0958-2024, de 16 de julio de 2024, por el cual indica se que “A efectos de dilucidar el tema relacionado con la viabilidad del pago de compensación por concepto de prohibición a funcionarios que tienen una situación jurídica consolidada de acuerdo con lo resuelto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, y si este rubro se mantiene cuando son ascendidos o trasladados de puesto”, el Ministro de Hacienda consulta:

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-186-2024, de 02 de setiembre de 2024, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, concluye:

El servidor sea trasladado o ascendido a un puesto que no se encuentre afectado por prohibición.

El servidor sea trasladado con su puesto a un programa que no se halle afectado por el pago de dicho concepto, salvo disposición legal en sentido contrario.

No obstante, en los casos de reubicación se mantendrá el pago por concepto de compensación económica por prohibición.