Opinión Jurídica : 102 - del 23/08/2024

23 de agosto del 2024

PGR-OJ-102-2024

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área de Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEMUN-0184-2024 del 21 de marzo de 2024, mediante el cual nos consulta criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA MEJORAR LA GOBERNANZA MUNICIPAL”, el cual se tramita bajo expediente N.° 23.862 en la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales.

Debe recordarse que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Sin embargo, debemos señalar que el plazo de ocho días inicialmente concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley pretende modificar el inciso u) y adicionar un nuevo inciso v) al artículo 13 del Código Municipal, con la finalidad de asignarle a los Concejos Municipales la función de fiscalizar que los alcaldes cumplan en el plazo establecido, la función de asignarle funciones a las vice alcaldías primeras. Además, pretende adicionar un artículo 14 ter al Código Municipal, para asignarle a los Concejos Municipales la función de resolver por acuerdo, cualquier conflicto o discrepancia entre el alcalde y la primera vice alcaldía, sobre las funciones administrativas y operativas asignadas.

En la exposición de motivos se señala que existe una realidad en los gobiernos locales pues, aunque el artículo 14 bis del Código Municipal indica que el alcalde debe darle funciones a la vice alcaldía primera, no siempre funciona de esa manera y esas facultades cedidas o esas funciones asignadas son un acto discrecional de la persona que ostenta el cargo en la alcaldía.

Por tanto, existe una necesidad de asignar y precisar tanto funciones administrativas como operativas a las vice alcaldías de manera urgente, de buscar las mejores prácticas para que esas funciones se asignen como lo estipula el Código Municipal de manera formal, precisa, suficiente y oportuna de acuerdo con el rango sustentando por la vice alcaldía, a su jerarquía y al salario que recibe (equivalente al ochenta por ciento del salario base del alcalde municipal, según así lo reza el artículo 20 del Código Municipal).

Además, en algunas ocasiones existe un patente conflicto o discrepancia entre el funcionario de la alcaldía como jerarca máximo y la primera vice alcaldía, respecto de la naturaleza de las funciones administrativas u operativas que correspondan al segundo, siendo que ya el Tribunal Supremo de Elecciones ha reconocido que ese conflicto debe ser dilucidado por el concejo municipal respectivo.

II. SOBRE LA DELEGACIÓN DE FUNCIONES DEL ALCALDE AL VICEALCALDE PRIMERO EN LA LEGISLACION ACTUAL

De importancia para analizar el proyecto de ley que se consulta, debemos señalar que esta Procuraduría se había pronunciado en otras oportunidades sobre el régimen jurídico que regula las funciones del vicealcalde primero.

Al respecto, en la opinión jurídica OJ-176-2020 del 24 de noviembre de 2020, indicamos:

“B. LAS FUNCIONES DEL VICEALCALDE PRIMERO GARANTIZAN LA CONTINUIDAD, EFICIENCIA Y EFICACIA DEL ÓRGANO EJECUTIVO QUE ES LA ALCALDÍA.

Con la promulgación de la Ley N° 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N° 7794”, el Legislador revitalizó la figura de los Vicealcalde Primero y Segundo, órganos parte de la Alcaldía Municipal. La reforma por Ley N° 8611 atendió la necesidad de contar con un funcionario que esté integrado de forma activa con el trabajo institucional de la Municipalidad, no sólo para sustituir al Alcalde en ausencia, sino como parte del equipo de trabajo de la Alcaldía (Véase el expediente legislativo N° 16.226). Los artículos 14 y 20 párrafo penúltimo del Código Municipal, reformados por la Ley N° 8611 disponen lo siguiente:

“Artículo 14.- Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.

Artículo 20. – […]

(…)

El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.

(…)”

Conforme el actual artículo 14 del Código Municipal el cargo de Vicealcalde Primero es esencial dentro de la Alcaldía, porque ante la ausencia del Alcalde aquel asume el cargo para mantener la continuidad del funcionamiento de la Alcaldía, asumiendo las mismas obligaciones y responsabilidades.

Asimismo, la ley define que la actividad ordinaria del Vicealcalde Primero es ejercer las funciones de naturaleza administrativa y operativa que el Alcalde le designe. Efectivamente, de forma clara, el literal 14 del Código Municipal establece que, para el ejercicio de las labores del Vicealcalde Primero, el Alcalde Municipal tiene la obligación de designarle al Vicealcalde Primero las funciones administrativas y operativas que ejercerá en representación de la Alcaldía, funciones que cabe precisar deben designarse mediante acto de delegación escrito, comunicado al Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial La Gaceta (Dictamen C-127-2020 del 03 de abril de 2020).

En este sentido, en nuestro dictamen C-007-2013 del 28 de enero de 2013 precisamos que es una obligación jurídica que soporta el Alcalde la designación de labores a favor del Vicealcalde Primero:

“2. El vicealcalde primero es un funcionario de tiempo completo el cual mientras no esté sustituyendo al alcalde ante su ausencia, debe cumplir con las funciones administrativas y operativas asignadas por el alcalde, es por ello que, para que las Municipalidades puedan lograr un mejor desarrollo de sus gestiones y en apego a lo señalado en el ordenamiento jurídico municipal, el Alcalde tiene el deber de asignarle al vicealcalde ciertas funciones administrativas y operativas.”

(El resaltado no corresponde al original)

Es menester precisar que si bien está dentro del marco de discrecionalidad del Alcalde definir cuáles labores se le delegan al Vicealcalde Primero, lo cierto es que no es discrecional delegar o no funciones, se insiste, por impositivo legal el artículo 14 de la Ley N° 7794 ordena al Alcalde designar labores al Vicealcalde Primero y en estricta relación con el nivel funcional que ostenta como parte de la Alcaldía, órgano jerárquico. Luego, sobre la labor sustantiva que el Vicealcalde Primero ejerce en la Alcaldía, en el dictamen C-209-2019 del 22 de julio de 2019 indicamos:

“Para que el Alcalde pueda cumplir con el mandato de ley y preservar la continuidad de las funciones públicas sustanciales en la Corporación Local, el legislador ha optado por la creación de un órgano auxiliar, de directa relación, que venga a sustituirlo y ejercer parte de sus funciones, la Vicealcaldía.

A través de la reforma por la Ley Nº 8611 “Modificación de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley N° 7794”, del 12 de noviembre de 2007, se modifica la figura de alcaldes suplentes (originario), para constituir las figuras de Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo, servidores que robustecen la estabilidad de la Alcaldía, organizando las sustituciones y suplencias del Acalde, en ausencia temporal o permanente. La razón de ser de estos servidores es eminentemente pública, dotar de un órgano sustituto que pueda asumir las mismas facultades del Alcalde, venido a resguardar la continuidad de la administración, ante un obstáculo del titular, sin alterar el buen funcionamiento institucional. […]” (El resaltado no corresponde al original)”

Como se observa, hemos reconocido que el vicealcalde primero, es un funcionario que está integrado de forma activa con el trabajo institucional de la Municipalidad y no sólo para sustituir al alcalde en ausencia, pues forma parte del equipo de trabajo de la alcaldía.

Asimismo, nuestra jurisprudencia había reconocido que si bien está dentro del marco de discrecionalidad del alcalde definir cuáles labores se le delegan al vicealcalde primero, lo cierto es que no es discrecional delegar o no funciones, pues la ley establece la obligación al alcalde de fijarle funciones de naturaleza administrativa y operativa. Dichas funciones deben, además, ser acordes con la jerarquía de este puesto dentro de la estructura municipal, a fin de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar.

Como las funciones del vicealcalde primero son funciones de tiempo completo, reconocimos también que requieren de un acto de delegación por parte del alcalde, acto que, además, debe ser escrito y publicado en el Diario Oficial.

Al respecto, indicamos en el dictamen C-127-2020 del 3 de abril de 2020:

“(…)
Ahora bien, se nos consulta si es necesario que el acto a través del cual el Alcalde delega sus funciones en el Vicealcalde Primero, debe adoptar una forma escita o puede ser oral, y cómo debe ser esto informado al Concejo Municipal y demás dependencias de la Municipalidad.

Al respecto, en primer lugar, cabe indicar que el acto a través del cual el Alcalde le asigna funciones al Vicealcalde Primero es, por su naturaleza jurídica, un acto de delegación. Por consiguiente, y al tenor de los artículos 78 y 84 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978, dicho acto de asignación de funciones debe entenderse como aquel a través del cual, el órgano titular una competencia, en este caso el Alcalde, transfiere parte de su competencia a otro de forma temporal y no definitiva (Art. 87.1 y 90 ibídem); con la delegación, es otro órgano, en este caso el Vicealcalde primero, el que viene a asumir la competencia por considerarse idóneo y oportuno para asumir esa labor.

Luego, en segundo lugar, cabe acotar que, por tratarse de un acto administrativo y, particularmente, por ser un acto que supone la transferencia temporal de competencias que por Ley le pertenecen al Alcalde, el acto de delegación a favor del Vicealcalde Primero, debe ser formal y escrito. Al respecto, cabe acotar que, conforme el artículo 87 de la Ley General de la Administración Pública, el acto de delegación que haga el Alcalde debe incluir una motivación y definir el contenido de las funciones o competencias delegadas en el Vicealcalde Primero, por lo que es claro tal acto debe adoptar la forma escrita, que en todo caso es la forma normal que deben tomar los actos administrativos conforme el numeral 134 de la Ley General de la Administración Pública. Se transcriben los artículos 87 y 134 de la Ley General de la Administración Pública ordenan:

“Artículo 87.-

1. Toda transferencia de competencia deberá ser temporal y salvo el caso de la suplencia y de la sustitución de órgano, claramente limitada en su contenido por el acto que le da origen.

2. Toda transferencia de competencia deberá ser motivada, con las excepciones que señala esta ley.

3. La violación de los límites indicados causará la invalidez tanto del acto origen de la transferencia, como de los dictados en ejercicio de ésta.

Artículo 134.-

1. El acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo que su naturaleza o las circunstancias exijan forma diversa.

2. El acto escrito deberá indicar el órgano agente, el derecho aplicable, la disposición, la fecha y la firma, mencionando el cargo del suscriptor.”

(El resaltado no corresponde al original)

En tercer lugar, debe advertirse que, por tratarse de un acto que supone la delegación de determinadas funciones, y no solamente la transferencia de responsabilidad para dictar una particular decisión administrativa; el acto de delegación que el Alcalde haga en relación con el Vicealcalde primero debe ser publicado en el Diario Oficial La Gaceta, esto por disposición del artículo 89.4 de la Ley General de la Administración Pública.

Artículo 89.-

1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado.

Es evidente que la publicación del acto de delegación de las funciones del Vicealcalde primero, constituye, en todo caso, una garantía de seguridad jurídica, no solo para el Concejo Municipal, que así se entenderá comunicado, sino para las demás dependencias de la respectiva Corporación Territorial y los munícipes quienes por ese medio podrán saber cuál es el órgano competente para resolver las funciones delegadas.

Finalmente, debemos advertir que, al ser el Alcalde el titular de la competencia delegada, está en la obligación de vigilar el debido ejercicio de las funciones delegadas, de no hacerlo, le sería imputable, en conjunto con el Vicealcalde Primero, la responsabilidad que se derive de los actos administrativos emitidos en razón de la delegación (Art. 91 y 212 de la LGAP).

Como se observa, reconocimos la necesidad de que el alcalde emita un acto administrativo motivado y escrito, donde se haga constar las obligaciones delegadas en el vicealcalde primero, aunque es lo cierto, que la determinación de cuáles serán esas funciones, es un acto de alto contenido discrecional por parte del alcalde.

La posición de este órgano asesor quedó incorporada en la reciente reforma operada mediante la Ley N.° 10188 del 25 de abril del 2022, Ley para el Fortalecimiento de las Vice Alcaldías y Vice Intendencias Municipales, que introdujo un artículo 14 bis al Código Municipal indicando:

“Artículo 14 bis-Una vez asumido el cargo, y en el plazo máximo de diez días hábiles, la persona titular de la alcaldía o intendencia deberá precisar y asignar las funciones administrativas y operativas de la primera vicealcaldía o primera viceintendencia, además de las establecidas en el artículo 14 de la presente ley, las cuales deberán asignarse, de manera formal, precisa, suficiente y oportuna y correspondiente al rango, responsabilidad y jerarquía equiparable, a quien ostenta la alcaldía propietaria o intendencia.

Estas funciones deberán ser establecidas mediante acto administrativo escrito y debidamente motivado. Su contenido debe definir el alcance y límite de las funciones asignadas y debe ser publicado en el diario oficial La Gaceta para su eficacia, previa comunicación al concejo municipal y a las dependencias de la corporación. En caso de revocatoria o modificación del acto, se exigirá para su validez la expresión de las causas, los motivos y circunstancias que la justifican y se acompañará la documentación de respaldo.

Además, deben ser incorporadas en el Plan de Desarrollo Municipal y en el programa de gobierno que debe presentar ante la ciudadanía y ante el concejo municipal, antes de entrar en posesión del cargo.

Cada año, al realizar su rendición de cuentas, la persona titular de la alcaldía o intendencia debe incluir en su informe las acciones desarrolladas por la vicealcaldía primera o viceintendencia primera y ratificar por escrito las funciones asignadas a dicho cargo, e informarlo al concejo municipal. De igual forma, deberá procederse si se realiza cualquier cambio en la asignación de las funciones.

Será obligación de la persona titular de la alcaldía o intendencia asignarle a la primera vicealcaldía o viceintendencia primera un espacio físico adecuado y los recursos humanos y financieros necesarios, según las capacidades del presupuesto del gobierno municipal y en proporción a las funciones asignadas, para que estas puedan ser desarrolladas y no existan obstáculos en el ejercicio de sus funciones.”

Partiendo de ello, procederemos a referirnos al proyecto de ley que se consulta.

III. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley, como indicamos, pretende modificar el inciso u) y adicionar un nuevo inciso v) al artículo 13 del Código Municipal, con la finalidad de asignarle a los Concejos Municipales la función de fiscalizar que los alcaldes cumplan en el plazo establecido, la función de asignarle funciones a las vice alcaldías primeras. Además, pretende adicionar un artículo 14 ter al Código Municipal, para asignarle a los Concejos Municipales la función de resolver por acuerdo, cualquier conflicto o discrepancia entre el alcalde y la primera vice alcaldía, sobre las funciones administrativas y operativas asignadas. Al respecto, señala la propuesta:

“ARTÍCULO 1-

Se modifica el inciso u y se adiciona un nuevo inciso v al artículo 13 del Código Municipal, Ley N.º 7794. En adelante, el texto dirá lo siguiente:

Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:

( …)

u) Fiscalizar que se cumpla en pleno derecho el artículo 14 bis de la presente ley en cuanto a los plazos máximos para que el titular de la alcaldía asigne las funciones a la vice alcaldía, de igual manera si se realizan cambios en la asignación de estas.

v) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente.

ARTÍCULO 2-

Se adiciona el artículo 14 ter al Código Municipal, Ley N.º 7794. En adelante, el texto dirá lo siguiente:

Artículo 14 ter- Para que, por acuerdo, el concejo municipal respectivo sea quien resuelva cualquier conflicto o discrepancia que pudiera surgir entre el alcalde y el primer vicealcalde, respecto de la naturaleza de las funciones administrativas u operativas que correspondan al segundo, asignadas por el alcalde de acuerdo con el artículo anterior, en un plazo máximo de 10 días hábiles.”

Realizando un análisis del articulado, estima este órgano asesor que el proyecto de ley pretende complementar la reforma operada en el año 2022 mediante la Ley N° 10188 y fortalecer la planificación y control interno de la alcaldía dentro de la municipalidad, pues no sólo reitera la obligación del alcalde de asignar funciones al vicealcalde primero sino que, además, le otorga al Concejo Municipal, como órgano supremo máximo de la corporación municipal, la potestad de fiscalizar y resolver cualquier discrepancia en la asignación de dichas funciones.

Téngase presente que como parte del régimen de control interno es deber del jerarca establecer las responsabilidades de los funcionarios públicos, como lo expresa el artículo 13 inciso d) de la Ley General de Control Interno, Ley N° 8292, la cual señala:

“Artículo 13.-Ambiente de control. En cuanto al ambiente de control, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes:

d) Establecer claramente las relaciones de jerarquía, asignar la autoridad y responsabilidad de los funcionarios y proporcionar los canales adecuados de comunicación, para que los procesos se lleven a cabo; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable.” (El resaltado es nuestro)

Por ello, la propuesta concretaría la obligación del alcalde de asignar funciones al vicealcalde, en consonancia con la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República y del Tribunal Supremo de Elecciones (Dictamen C-007-2003).

Además, autoriza al Concejo Municipal a fiscalizar el cumplimiento por parte del alcalde en la asignación de funciones al vicealcalde y que, en un periodo de diez días, resuelva cualquier discrepancia surgida.

Por ello, la aprobación o no del proyecto de ley se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador.

IV. CONCLUSIÓN

De lo anterior, debemos concluir que la reforma planteada pretende mejorar el control interno dentro de la municipalidad, al reconocer al Concejo Municipal potestades de fiscalización y de resolución de discrepancias, en la asignación de las funciones que el alcalde debe realizar al vicealcalde primero, en virtud de lo establecido en los numerales 14 y 14 bis del Código Municipal. Ergo, su aprobación se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb