Opinión Jurídica : 100 - del 22/08/2024

22 de agosto del 2024

PGR-OJ-100-2024

Señor

Jorge Antonio Rojas López

Diputado

Partido Progreso Social Democrática

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-FPSD-JARL-0425 del 05 de junio de 2024, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:

“si reformar los artículos 57 inciso a) y 71 párrafo final del Código Municipal para establecer como deber que la clasificación de la condición socioeconómica de las personas beneficiarias de ayudas sociales de las corporaciones municipales debiera realizarse utilizando los parámetros del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), y a su vez registrar en dicho sistema aquellas que sean otorgadas, estaría violentando la autonomía municipal o si por el contrario se enmarca dentro de competencias que actualmente ya les asigna el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de la Sala Constitucional mencionados en este oficio.”

Dicha interrogante la plantea pues señala que, en el mes de octubre de 2022, presentó en su condición de diputado de la Asamblea Legislativa el expediente N° 23.404, denominado “Reformas para promover coordinación de ayudas sociales en la gestión municipal”, el cual se componía de un artículo que introducía dos modificaciones a la Ley N° 7794, Código Municipal, de 30 de abril de 1998, así como dos disposiciones transitorias.

Los cambios propuestos tenían por objeto establecer como deber, que la clasificación de la condición socioeconómica de las personas beneficiarias de ayudas sociales de las corporaciones municipales, debiera realizarse utilizando los parámetros del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE), y, a su vez, registrar en dicho sistema aquellas que sean otorgadas. Sin embargo, el proyecto fue archivado debido a que en la sesión N° 20 del 03 de abril de 2024 de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales, la votación resultó en empate en dos ocasiones, por lo que se aplicó el artículo 106 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I. SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019 y C-071-2020 de 2 de marzo de 2020).

En este caso, observamos que la consulta que se plantea no tiene relación con un proyecto de ley en trámite en la Asamblea Legislativa, ni tampoco con las funciones de control político ejercidas desde dicho órgano. Por el contrario, el señor diputado consultante acepta que el tema tiene relación con un proyecto de ley que fue archivado en la Asamblea Legislativa.

Dado lo anterior y que no podemos interferir con la valoración que realizan los señores y señoras diputados dentro de su ámbito de discrecionalidad, para presentar o no un nuevo proyecto de ley sobre el tema que se plantea, estimamos que debemos declinar nuestra competencia para referirnos en este caso. De lo contrario, podríamos condicionar o influir en el ejercicio de la función parlamentaria, lo cual es ajeno a nuestra competencia consultiva.

Por lo anterior, estimamos que la presente consulta deviene inadmisible, sin embargo, con un ánimo de colaboración, comentaremos en el siguiente apartado un antecedente que puede ser de utilidad al señor diputado.

II. ANTECEDENTE SOBRE EL TEMA QUE SIRVE DE REFERENCIA

A pesar de lo indicado en el apartando anterior y con el ánimo de colaborar con el señor diputado consultante, debemos indicar que recientemente esta Procuraduría se refirió a los alcances de lo dispuesto en la Ley N.° 9137 del 30 de abril de 2013, que creó el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE). Específicamente nos referimos al ámbito de cobertura de dicha ley y a las instituciones vinculadas.

En el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 agosto 2024, este órgano asesor indicó en lo que interesa:

“Si se observa la exposición de motivos arriba comentada, la intención inicial del proyecto de ley era que todo programa gubernamental, financiado con el presupuesto del Estado y que se dedique a la ejecución de programas sociales, sea parte del Sistema que se estaba creando. Esa intención queda reflejada en el artículo 6 de la Ley que incluye únicamente a las instituciones del Estado, al señalar:

“ARTÍCULO 6.- Instituciones involucradas

Serán parte de este Sistema todas las instituciones del Estado que se dediquen a la ejecución de programas sociales. Asimismo, el Sistema podrá establecer relaciones de coordinación interinstitucional con las dependencias del Estado que generen información relativa a las políticas públicas destinadas a la erradicación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses.” (La negrita no es del original)

Nótese que, de la exposición de motivos del proyecto de ley, así como de lo dispuesto en el numeral 6 de la ley finalmente aprobada, se desprende una intención de cubrir los programas sociales de las instituciones del Estado, pero sin aclarar cuál es el concepto de Estado al que se estaba haciendo referencia.

Precisamente en el informe integrado, elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, se hizo la advertencia de que debía aclararse en el entonces proyecto cuáles “instituciones del Estado” se estaban incluyendo en el ámbito de la ley. Al respecto, se indicó:

“…el concepto de “instituciones del Estado”, puede abarcar también instituciones autónomas, por consiguiente se recomienda puntualizar las instituciones a las que hace referencia la norma, y de encontrarse las instituciones autónomas dentro de las que deberán actualizar y alimentar la base de datos referidas, es necesario consignar el texto legal en forma facultativa, a fin de no violentar la autonomía que ostentan estas. Además por seguridad jurídica debería indicarse qué tipo de información es la que deberían aportar las instituciones a que se refiere la norma…” (folio 145 del expediente legislativo)

Como se observa, dicho informe recomendaba aclarar si las instituciones autónomas estaban o no incluidas dentro del concepto de Estado que se proponía, pero esa aclaración nunca fue realizada en el texto finalmente aprobado.

De la misma forma, si se analiza el trámite del expediente legislativo, durante la aprobación de la Ley N.° 9137, únicamente fueron consultadas las siguientes instituciones: Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Cultura, INAMU, Patronato Nacional de la Infancia, Ministerio de Planificación, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República, Defensoría de los Habitantes, Instituto Mixto de Ayuda Social, Instituto Nacional de las Mujeres, Patronato Nacional de la Infancia, INEC, Caja Costarricense de Seguro Social, Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica (sesión extraordinaria N°41 del 3 de noviembre de 2010, folios 354, 356 y 383). En otras palabras, las municipalidades no fueron consultadas durante el trámite de aprobación de la ley.

Lo anterior podría llevarnos a señalar que nunca existió una intención de cubrir a las corporaciones municipales dentro del ámbito de cobertura de la ley, pues ellas, además, no son parte del Estado en sentido estricto y sus programas sociales no son financiados necesariamente con recursos del presupuesto del Estado al contar con un presupuesto propio.

Sin embargo, existen otras normas en la Ley N.° 9137 que por su redacción evidencian lo contrario, generando confusión sobre su ámbito de aplicación. Ejemplo de ello es el artículo 3 inciso a) ya comentado, donde se observa una vocación de generalidad, al establecerse una base de datos con cobertura nacional. Asimismo, el inciso c) de dicho artículo también establece como fin de SINIRUBE:

c) Proponer a las instituciones públicas y a los gobiernos locales, que dedican recursos para combatir la pobreza, una metodología única para determinar los niveles de pobreza.

Nótese que en dicha norma se menciona a las instituciones públicas en general y a los gobiernos locales de manera expresa. Por su parte, el artículo 4 de la Ley 9137, establece como función del SINIRUBE conformar una base de datos de los beneficiarios que reciban recursos de programas sociales, independientemente de la institución ejecutora que haya asignado el beneficio.

De igual forma, el transitorio II de la Ley estableció lo siguiente:

“TRANSITORIO II.- Plazo de integración de las instituciones del Estado

Todas las instituciones del Estado y los gobiernos locales que brinden servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos a personas que se encuentren en estado o situación de necesidad tendrán un plazo de seis meses para integrarse y suministrar al Sistema toda la información requerida.“ (La negrita no es del original)

Ese transitorio otorga de manera imperativa a los gobiernos locales, un plazo para integrarse al SINIRUBE y suministrar toda la información requerida, sin embargo, debemos insistir que las municipalidades nunca fueron consultadas del proyecto de ley que sirvió de antesala a la Ley 9137, ni se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley una intención de comprenderlas.

Lo anterior evidencia una errónea técnica legislativa al momento de tramitarse la ley N.° 9137, que provocó una redacción confusa y poco precisa sobre las instituciones cubiertas por su ámbito.

Posteriormente, se emitió el Decreto Ejecutivo 40650 del 1 de junio de 2017, que es el Reglamento a la Ley N°9137 que Crea el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, que pretendió aclarar el ámbito de cobertura del SINIRUBE, al indicar en lo que interesa:

“Artículo 5.-Ámbito de aplicación: El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado tiene alcance y aplicación nacional, abarca la información de todas las personas, en particular de aquellas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad y así como, aquella información que sea necesaria y pertinente para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con la erradicación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, atinente a las bases de datos de diferentes Ministerios y sus Órganos Adscritos, Instituciones Autónomas, Instituciones Semiautónomas, Gobiernos Locales y Empresas Públicas que comprenden el Estado Costarricense.” (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 42550 del 6 de agosto del 2020)”

“Artículo 8.- El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado tendrá a cargo el diseño, administración, control, uso, supervisión y evaluación, de la base de datos de las personas beneficiarias y población objetivo de todas las instituciones del Estado, Gobiernos Locales, o cualquier otra instancia que se dedique a la ejecución de programas sociales. Deberá velar por la protección de los derechos y garantías de los titulares de los datos personales de conformidad con lo dispuesto en la Ley Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales, Ley Nº 8968 y su Reglamento y demás normas aplicables.” (La negrita no es del original)

Como se observa, la redacción del Reglamento de la Ley 9137 es más explícita y más amplia que lo que dispone la ley, abarcando a los “Ministerios y sus Órganos Adscritos, Instituciones Autónomas, Instituciones Semiautónomas, Gobiernos Locales y Empresas Públicas que comprenden el Estado Costarricense” y, además, a “cualquier otra instancia que se dedique a la ejecución de programas sociales”.

A pesar de lo anterior, debe recordarse que el Poder Ejecutivo no puede extralimitarse más allá de lo permitido y autorizado por el legislador, aun cuando, como indicamos, la ley no es clara en su intención y tampoco en su redacción final.

Si se analiza el texto de la ley finalmente aprobada, su redacción se torna imprecisa, de ahí que mientras no exista una reforma o interpretación legal, la Procuraduría debe realizar la interpretación que más se acerque a la intención que tuvo el legislador al momento de aprobar la norma, respetando la legislación especial y principios de orden superior.

Es así que, para conciliar los alcances del Decreto Ejecutivo con lo dispuesto en la ley, debemos indicar que las normas dispuestas para el SINURIBE, deben ser interpretadas conforme a la autonomía constitucional de los diferentes entes autónomos y, por tanto, además, debe ser de uso facultativo para las municipalidades que, como indicamos, ni siquiera fueron consultadas del proyecto que sirvió de base a la Ley 9137. Esta interpretación es respaldada por lo dispuesto en el numeral 15 de la Ley que establece:

“ARTÍCULO 15.- Responsabilidad de actualización

Las instituciones que integran el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado podrán actualizar y alimentar las bases de datos con la información que este requiera para su adecuado funcionamiento, quedando a resguardo aquella información que sea de carácter confidencial.

La información que brinden las instituciones que integran el Sistema se adecuarán a los protocolos que para este efecto determine el Consejo Rector.”

Como se observa, la citada norma se establece de manera facultativa, a diferencia del transitorio ya comentado de la ley, por lo que debe entenderse que, en el caso de las instituciones autónomas y las municipalidades, debe respetarse su respectivo ámbito de autonomía.

En esa misma línea, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 3 inciso c) ya citado, que señala como fin de SINIRUBE “proponer” a las instituciones públicas y a los gobiernos locales una metodología única para determinar los niveles de pobreza, sin que dicha norma sea de carácter imperativo.

Precisamente durante el trámite legislativo, se observa que la Caja Costarricense de Seguro Social fue consultada sobre el proyecto de ley y ésta señaló algunos temas relacionados con su autonomía constitucional. Al respecto, se consideró lo siguiente en el dictamen afirmativo de la Comisión:

“Se recibió asimismo un pronunciamiento de la Caja Costarricense de Seguro Social que hace manifiesta la preocupación de que esa institución no puede por razones de índole constitucional y legal trasladar personal o efectuar donaciones al Sistema, preocupación que es válida pero irrelevante dado que el proyecto no impone obligación alguna en ese sentido, ya que únicamente da autorizaciones. Igualmente les preocupa que la institución maneja datos que son de índole confidencial, pero tampoco esa es la información que el Sistema requiere” (folio 385 del expediente legislativo)

Como se observa, en el informe de la Comisión se reconoció que la ley era de carácter autorizadora y que el sistema no requería la información confidencial que maneja la CCSS.

Partiendo de lo anterior, debemos concluir que la Ley N.° 9137 no puede vincular de manera obligatoria a las instituciones autónomas con un grado de autonomía de gobierno, ni tampoco a las corporaciones municipales que no fueron consultadas dentro del trámite legislativo de dicha ley. Por tanto, el SINIRUBE fue creado como una herramienta facilitadora para estas instituciones, pero no puede exigírseles suministrar información de manera obligatoria a partir de la redacción de dicha ley.

Debe señalarse, además, que en el caso de las municipalidades estas ni siquiera tienen participación en el Consejo Rector del Sistema, que está integrado únicamente por los jerarcas o representantes del Instituto Mixto de Ayuda Social, Patronato Nacional de la Infancia (PANI), Ministerio de Educación Pública (MEP), Ministerio de Salud, Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Ministerio de Vivienda, Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) (artículo 7 de la Ley). Lo anterior confirma, que nunca fueron parte de la iniciativa legislativa, a pesar de las normas que las mencionan de manera aislada en la ley.” (La negrita no forma parte en su totalidad del original)

Como se observa, este órgano asesor reconoció que la Ley N.° 9137 no utilizó una correcta técnica legislativa, por lo que su ámbito de aplicación no quedó claramente plasmado en su redacción.

Específicamente, en el caso de las municipalidades, concluimos que la aplicación de la Ley N.° 9137 únicamente puede ser de carácter facultativa, toda vez que, no fueron consultadas durante el trámite legislativo de la ley N.° 9137, ni se desprende de la exposición de motivos del proyecto base que haya existido una intención de abarcarlas de manera obligatoria.

Por lo anterior, debemos señalar que cualquier iniciativa legal que pretenda cubrir a los entes municipales de manera obligatoria bajo el ámbito de cobertura de la Ley N.° 9137, no sólo debe serles consultada, sino que, además, requiere una justificación durante el trámite legislativo en cuanto a que esta materia no pertenece al ámbito de “lo local”, el cual constitucionalmente está reservado de manera exclusiva a las municipalidades. Por ello, sólo se justificaría una iniciativa legal que obligue a las municipalidades a someterse al SINIRUBE de manera obligatoria, cuando logre justificarse que se trata de un tema de interés nacional y que no queda dentro de su ámbito de autonomía exclusiva. Esto, en todo caso, es un tema que corresponderá decidir en definitiva a la Sala Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto la consulta deviene inadmisible, pues no recae sobre un proyecto de ley en trámite ni tiene relación con la función de control político de la Asamblea Legislativa. Por el contrario, el consultante pretende que nos refiramos a un proyecto de ley ya archivado, para efectos de valorar una nueva presentación.

A pesar de lo anterior, remitimos a lo dispuesto en el dictamen PGR-C-178-2024 del 13 agosto 2024, el cual tiene relación con el tema consultado.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb