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Opinión Jurídica : 099 - del 22/08/2024
22 de agosto de 2024
PGR-OJ-099-2024
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Comisiones Legislativas IV
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-CPEAMB-083-2024 de 27
de febrero de 2024, que me fue reasignado el 4 de junio del año en curso y
mediante el cual se comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente
requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que
se tramita en el expediente legislativo número 23961, denominado “MODIFICACIÓN
AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE
1998.”
I.
CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.
De conformidad con los artículos 1°,
2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982)
la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo,
técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior, y dado que no
existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes
sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión
Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que
pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios
emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un
proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia
de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función
administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una
opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos
en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días
en él establecido.
II.
CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.
El proyecto de ley que se somete a
nuestra consideración plantea una reforma muy concreta del artículo 38 de la
Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998). Tal y como se indica en
la exposición de motivos, la finalidad del proyecto es que, los montos que el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación recaude por concepto de las
concesiones de servicios y actividades no esenciales sean destinados,
exclusivamente, a las áreas silvestres protegidas que los generan, es decir,
que lo recaudado por cada concesión de actividades o servicios no esenciales,
sea invertido en la misma área silvestre en la que opera. Y, además, en cada área
silvestre protegida, esos recursos sean invertidos, prioritariamente, para el
mantenimiento y desarrollo de infraestructura adecuada que fomente la atracción
de turistas.
La Procuraduría se ha referido con anterioridad
sobre iniciativas que han pretendido que los ingresos que genera un área
silvestre protegida sean invertidos, exclusivamente, en la atención de ese
mismo espacio y no sea distribuido para la atención de las demás áreas
silvestres del país. En ese sentido, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-008-2022
de 24 de enero de 2022, señalamos lo siguiente:
“Entonces,
con el fin de analizar la necesidad y razonabilidad de la propuesta, debe
valorarse cuál es el enfoque con el que el legislador pretende abordar la
problemática que gira en torno al manejo y administración de las áreas
silvestres protegidas. Es decir, debe analizarse si resulta conveniente un
enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan
las necesidades específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque
general, con el que se pueda coadyuvar a la atención de las principales
necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país.
Al
respecto, debe valorarse que si se establecen regímenes particulares para cada
área silvestre protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje
de los recursos generados por el ingreso de visitantes sean destinados
directamente al área silvestre que los produce, se podría causar una afectación
económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor
visitación turística, pero cuyo mantenimiento y atención tengan el mismo nivel
de importancia, por los recursos naturales que protegen.
(…)
De tal
forma, reconociendo la importancia de conservación que poseen todas las áreas
protegidas, debe valorarse si iniciativas como la propuesta pueden generar un
desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la
distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.”
Si bien es cierto, la opinión
jurídica citada estaba referida a lo recaudado por el ingreso de visitantes a
las áreas silvestres protegidas, lo cierto es que las consideraciones allí
vertidas resultan aplicables a los montos que ingresan al fideicomiso de áreas protegidas
en virtud de las concesiones de actividades y servicios no esenciales.
Conforme con lo dispuesto en los
artículos 36 y 38 de la Ley de Biodiversidad, el Fondo de Parques Nacionales
(denominado fideicomiso de áreas protegidas) tiene como finalidad el
financiamiento de actividades de protección y consolidación de todas las
categorías de áreas protegidas de propiedad estatal, y, los fondos que generan
las áreas protegidas deben ser utilizados para su protección y desarrollo. Dado
que los montos generados por las concesiones de servicios no esenciales
ingresan a ese fondo y, por tanto, son utilizados para los fines antes
indicados, debe analizarse, con base en los criterios técnicos que emita el
Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación, si una medida como la propuesta puede generar un
desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la
distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.
No debe perderse de vista que,
además del interés turístico que tienen las áreas silvestres protegidas, y, con
ello, la importancia de mantener instalaciones adecuadas para los visitantes,
esas áreas son declaradas como tales porque se constata la necesidad de
proteger los recursos naturales existentes en la zona. En ese sentido, el
artículo 58 de la Ley de Biodiversidad señala que se trata de “zonas
geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de
mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por
sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la
reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural.
Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el
suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los
ecosistemas en general.”
De tal forma, debe analizarse cuáles
son las implicaciones de una medida como la propuesta en la estabilidad del
sistema financiero de las áreas silvestres protegidas, considerando no solo la
importancia de garantizar instalaciones adecuadas para los visitantes, sino
también, el adecuado funcionamiento de los sistemas de protección, control
vigilancia y compra o expropiación de terrenos, que garanticen un adecuado
resguardo de los recursos naturales que se conservan en todas las áreas
silvestres protegidas.
Si después de hacerse esa valoración
se estima que la medida propuesta es viable, se recomienda modificar el texto
propuesto con el fin de que reproduzca la finalidad que se persigue, pues, tal
y como está redactado el proyecto, no resulta claro si todos los montos que se
generen por las concesiones de actividades y servicios no esenciales serán
destinados a todas las áreas silvestres en las que operen esas concesiones o si,
lo que se destinará a cada una será solo lo que generan las concesiones operan
en ella. Y, además, el texto propuesto no indica que los recursos que se
destinen a cada área silvestre deberán invertirse, primordialmente, en el
mantenimiento y desarrollo de infraestructura adecuada para los visitantes, tal
y como lo plantea la exposición de motivos.
III.
CONCLUSIÓN.
Si
bien la aprobación del proyecto de ley no. 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788
DE 30 DE ABRIL DE 1998”, es una decisión
estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones
expuestas.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
1656-2024
PGR-OJ-099-2024.
LEY DE
BIODIVERSIDAD. REFORMAS. ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS. CONCESIONES DE SERVICIOS
Y ACTIVIDADES NO ESENCIALES. FONDO DE PARQUES NACIONALES.
La señora Cinthya Díaz Briceño,
jefa de área, Comisiones Legislativas IV de la Asamblea Legislativa requirió
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría, mediante oficio
AL-CPEAMB-083-2024 de 27 de febrero de 2024, sobre el proyecto de ley que se
tramita en el expediente legislativo número 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL
ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998.”
Esta
Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-099-2024 de 22 de agosto de
2024, indicó:
La Procuraduría
se ha referido con anterioridad sobre iniciativas que han pretendido que los
ingresos que genera un área silvestre protegida sean invertidos,
exclusivamente, en la atención de ese mismo espacio y no sea distribuido para
la atención de las demás áreas silvestres del país. En ese sentido, la opinión
jurídica no. PGR-OJ-008-2022 de 24 de enero de 2022. Si bien es cierto, la
opinión jurídica citada estaba referida a lo recaudado por el ingreso de
visitantes a las áreas silvestres protegidas, lo cierto es que las consideraciones
allí vertidas resultan aplicables a los montos que ingresan al fideicomiso de
áreas protegidas en virtud de las concesiones de actividades y servicios no
esenciales.
Dado que los montos generados por
las concesiones de servicios no esenciales ingresan a ese fondo y, por tanto,
son utilizados para los fines antes indicados, debe analizarse, con base en los
criterios técnicos que emita el Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema
Nacional de Áreas de Conservación, si una medida como la propuesta puede
generar un
desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la
distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.
En conclusión:
Si bien la aprobación del proyecto de
ley no. 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE
BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda
valorar las observaciones expuestas.