Opinión Jurídica : 098 - del 22/08/2024

22 de agosto de 2024

PGR-OJ-098-2024

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-0177-2024 de 21 de marzo de 2024, mediante el cual nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23895, denominado “LEY DE REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO LEY N.° 65 DE 30 DE JULIO DE 1888 Y LA CREACIÓN DE LA ZONA DEPROTECCIÓN DE LOS ACUÍFEROS BARVA, COLIMA 1, COLIMA Y ACUÍFEROS INFERIORES.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.

Sobre ese proyecto de ley, la Procuraduría se refirió en la opinión jurídica no. OJ-088-2020 de 24 de junio de 2020, por lo cual, las observaciones allí expuestas son plenamente aplicables a la presente iniciativa.

Como se dijo en esa ocasión, el Patrimonio Natural del Estado está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública cuando su administración corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía con los atributos de inalienable, imprescriptible e imposibilidad de apropiación por particulares.

Por esa razón, se dispuso que, en el artículo 1°, al indicarse que parte de la zona inalienable será sometida a restricciones de uso que el MINAE emita en el futuro, se desatiende el principio objetivación de la tutela ambiental, pues los estudios técnicos que justifiquen ese tipo de medida deben discutirse y analizarse en la sede legislativa.

En efecto, la Sala Constitucional ha señalado que no es posible reducir la cabida de un área protegida, ni de cualquier bien público de interés ambiental, si no es mediante una ley, y si no se cuenta con un estudio técnico previo que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. Y, además, ha resaltado que el criterio técnico debe ser previo, es decir, debe justificar la decisión y no puede subsanarse en un momento posterior. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, 22606-2022 de las a las 13 horas 10 minutos de 28 de setiembre de 2022, entre otros).

Puntualmente, sobre el estudio técnico que debe justificar una medida como la propuesta, se ha indicado que:

“En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto no. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. En igual sentido véase el voto no. 10158-2013).

Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-.

En la opinión citada, se indicó que la medida planteada por el proyecto de excluir parte del área demanial declarada por la Ley no. 65 de 1888, para uso y aprovechamiento privado, no es una medida acorde para conservar el recurso hídrico y los ecosistemas asociados, en especial la protección de las aguas para consumo humano, y, para ello, se citó el voto de la Sala Constitucional no. 2109-2008, en el cual se destacó que “la intención de legislador del siglo antepasado era la de asegurar que las provincias de Alajuela, Heredia y San José pudieran garantizarse en el futuro el recurso hídrico necesario para satisfacer las necesidades de la población” y, por ello “el legislador dispuso la creación de una zona inalienable, la cual no podía ser objeto de ningún tipo de posesión en razón de su naturaleza pública.”

Lo anterior fue reiterado en el voto no. 17109-2023, en el cual, la Sala Constitucional ordenó “al MINAE que dentro del plazo de seis meses, proceda a identificar debidamente, con sus datos registrales y/o de ocupación, la totalidad de los terrenos correspondientes a las zonas protegidas y declaradas como patrimonio natural. Una vez ello, dentro de los SEIS MESES posteriores, deberá coordinar las acciones que sean necesarias, a fin de recuperar las zonas protegidas, según lo establecido por la Ley N° 65 del 30 de julio de 1888, e iniciar materialmente, cuando así corresponda, los procesos o procedimientos necesarios para tal fin.” (Voto no. 17109-2023 de las 9 horas 30 minutos de 14 de julio de 2023).

Entonces, no existe ninguna duda de que un proyecto como el propuesto, que pretende modificar la medida y el régimen de protección de la zona inalienable, requiere un estudio técnico que lo justifique, “…por tratarse de un área que, según la motivación inserta en el mismo texto de ley, estaría resguardando una zona estratégicamente indispensable para la protección de los recursos hídricos, y por tanto, de interés ambiental…” (Opinión jurídica no. OJ-020-2009 de 20 de febrero de 2009).

Luego, sobre artículo segundo del proyecto, en la opinión jurídica OJ-088-2020 se señaló que lo allí dispuesto “no es acorde con el artículo 45 Constitucional, en tanto un inmueble que ostenta la condición de propiedad privada legítima, para adquirirlo el Estado ha de mediar compra o expropiación, y porque además las limitaciones a la propiedad privada han de adoptarse por ley y no por decreto.”

Además, se citó la opinión jurídica no. OJ-020-2009 en cuanto a que:

“Los únicos derechos de posesión que podrían ser reconocidos son aquellos que deriven de una ocupación ejercida de manera quieta, pública, ininterrumpida y a título de dueño con por lo menos diez años antes de la afectación al dominio público del área declarada inalienable…En cuanto a las propiedades inscritas, y en tesis de principio, sólo podrían reconocerse como legítimas aquellas que hubieran sido inscritas con anterioridad a la declaratoria de inalienabilidad y cumplan los atributos de la posesión decenal previa a título de dueño. Respecto de las demás, la acción para reivindicarlas es imprescriptible...”

Con base en lo anterior, se resaltó que la naturaleza jurídica inalienable de los terrenos previstos por la Ley 65 de 1888, no cesa porque dentro del plazo que dispone el artículo 2, un particular demuestre que posee u ostenta una inscripción indebida. Y, al respecto, se citó el dictamen C-480-2014:

“…la demanialidad sobre los terrenos a los que refiere la Ley 65 de 1888 está vigente para los terrenos nacionales y municipales que originalmente abarcó, pero esa afectación no rige sobre las propiedades particulares que ostenten título legítimo, y en tanto mantengan una posesión decenal previa y legítima a la afectación. El título legítimo exige el cumplimiento de las formalidades de ley para su adquisición, y no lo estarían aquellos que hubiesen abarcado indebidamente propiedades estatales.

(…)

Sin embargo, como las sentencias constitucionales 12109-2008 y 3731-2011 ordenaron al MINAE la delimitación física de la zona establecida en el artículo 1º de la Ley 65 de 1888, para luego de ello iniciar los procesos de recuperación de los terrenos que estén siendo ocupados por particulares; es necesario que la Administración analice la situación de quienes ostentan título de propiedad, y quiénes son simples ocupantes o detentadores del dominio público que no ostentan título de propiedad. En relación con las propiedades inscritas, ese estudio ha de abarcar necesariamente los asientos registrales desde su origen, con el análisis de sus eventuales segregaciones, reuniones y movimientos registrales atinentes a su identificación, así como de los planos que los describan, incluido el estudio de aquellos que sea de interés expropiar y en tanto éstos últimos se encuentren legítimamente inscritos por estar amparados a la posesión decenal previa a la afectación demanial.”

Por último, en cuanto al fideicomiso que se establece en el artículo 3° y la Junta Directiva que se regula en los artículos 4 y 5 para su administración, se expusieron varios cuestionamientos con base en el criterio de la Contraloría General de la República a los cuales remitimos.

Aparte de lo ya dicho en la opinión jurídica de cita, como ya hemos señalado en otras oportunidades con respecto a otros proyectos de ley, debe analizarse si la creación de nuevas dependencias administrativas para la atención y manejo de un espacio geográfico individualizado, o para el manejo de un fideicomiso, genera una inadecuada fragmentación institucional y duplicidad de competencias que, más bien, impliquen una ineficiente gestión y atención del interés público. (OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015, PGR-OJ-008-2022 de 24 de enero de 2022, PGR-OJ-157-2022 de 7 de noviembre de 2022).

III. CONCLUSIÓN.

En virtud de que la iniciativa propuesta reproduce el título, la exposición de motivos y el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 20511, se reiteran las observaciones expuestas en la opinión jurídica no. OJ-088-2020 de 24 de junio de 2020. Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23895, denominado “LEY DE REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO LEY N.° 65 DE 30 DE JULIO DE 1888 Y LA CREACIÓN DE LA ZONA DE PROTECCIÓN DE LOS ACUÍFEROS BARVA, COLIMA 1, COLIMA Y ACUÍFEROS INFERIORES.”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

_ELR/ysb

_{Cód.
2511-2024}

PGR-OJ-098-2024.

CREACIÓN DE ZONA DE PROTECCIÓN. ACUÍFEROS. PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. REDUCCIÓN DE CABIDA DE UN ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA REQUIERE UNA LEY. ESTUDIO TÉCNICO PREVIO.

La señora Cinthya Díaz Briceño, jefa de área, Comisiones Legislativas IV de la Asamblea Legislativa requirió opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría, mediante oficio AL-CPEAMB-0177-2024 de 21 de marzo de 2024, sobre el texto del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23895, denominado “LEY DE REFORMA DEL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO LEY N.° 65 DE 30 DE JULIO DE 1888 Y LA CREACIÓN DE LA ZONA DEPROTECCIÓN DE LOS ACUÍFEROS BARVA, COLIMA 1, COLIMA Y ACUÍFEROS INFERIORES.”

Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-098-2024 de 22 de agosto de 2024, indicó:

El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración reproduce el título, la exposición de motivos y el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 20511, que fue tramitado en la corriente legislativa y que fue archivado en diciembre de 2021. Sobre ese proyecto de ley, la Procuraduría se refirió en la opinión jurídica no. OJ-088-2020 de 24 de junio de 2020, por lo cual, las observaciones allí expuestas son plenamente aplicables a la presente iniciativa.

En conclusión: